新時期農村基層組織權力架構及運作機制淺析——以山西同朔地區為例

李春賢，彭喜保

(山西大同大學 政法學院，山西 大同 037009)

新時期農村基層組織權力架構及運作機制淺析
——以山西同朔地區為例

李春賢，彭喜保

(山西大同大學 政法學院，山西 大同 037009)

現階段農村基層組織存在的根本問題是體制弊端，機制蹩足，“兩委”權力來源及其運作規則矛盾。新時期經濟社會發展對基層組織提出了新要求，農村基層組織權力架構及其運作機制的部分失范，使得加強農村基層組織建設既是鞏固黨在農村的執政基礎、加快社會主義新農村建設的需要，更是徹底解決“三農”問題、全面建設小康社會的需要。

農村基層組織;權力架構;運作機制

農村基層組織是黨和國家聯系農民的橋梁和紐帶，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。新時期農村基層組織的狀況，直接關系著黨在農村執政地位的鞏固和各項政策的貫徹落實，關系著“三農”問題的解決和農村經濟社會的平穩健康發展。研究農村基層組織權力架構及其運作機制，對于提高基層黨組織執政的科學化水平，規范基層組織的經濟社會管理能力，推動社會主義新農村建設又好又快發展，具有十分重大的意義。本文立足于山西同朔地區經濟社會發展的實際，通過對大同市靈丘縣、廣靈縣和朔州市朔城區、右玉縣等縣區的20余個典型農村開展田野調查，探究了新時期農村基層組織權力架構及其運作機制的新思路。

1 新時期農村基層組織的研究視域

農村基層組織是國家與農民關系的重要節點，這個節點的狀況對于我國的現代化進程至關重要。一般所說的農村基層組織是指為了領導、管理、服務和改造基層社會而在農村地區設置的組織機構和設施，是包括基層黨組織、基層群眾組織和其他基層組織在內的、國家與農村社會發生關系的最基層單位。農村是不規整的、低發育的、非商業化的熟人社會，基層組織的主要任務是領導經濟發展，治理基層社會，規范農村秩序，提供公共服務。因此，農村基層組織具有明顯的綜合性、突擊性和鄉土性的特點，基層政治精英參與農村治理的方式也帶有明顯的鄉土氣息，這種“鄉村政治”構成了我國政治現代化獨特的組成部分。

隨著我國社會主義市場經濟的迅速發展，農村改革開放不斷深入，基層社會的市場化、開放性和自由度大大加強，要求進一步規范基層組織權力架構及其運作機制，從而為社會主義新農村建設提供組織保障。以朔州市朔城區南榆林鄉為例，基層組織結合當地區域優勢引進資金技術和人才，建成3處“農業產業示范園區”，投資總額達3000萬元，對GDP貢獻率高達60%以上;生產的獼猴桃、沙棘等特色農產品及其衍生產品遠銷京、津、冀、蒙各地，農民增收2000—3000元;同時，開發紫荊山生態旅游區，改造鹽堿地建設經濟林，切實做到了自身建設與服務群眾緊密結合。基層組織適應形勢引導農民進入市場，真心實意地為群眾辦實事、辦好事，不僅能密切黨群干群關系，而且能加強基層組織的吸引力和凝聚力，促進農村和諧穩定。全面激發農村基層組織的治理能力，對于進一步解決“三農”問題，實現農村地區經濟振興、社會發展乃至全面小康，具有十分重要的意義。

2 新時期農村基層組織權力架構現狀分析

現階段農村基層組織存在的根本問題是體制弊端，機制蹩足，“兩委”權力來源及其運作規則矛盾。通過對山西省大同市、朔州市典型農村開展田野調查，我們發現農村基層組織權力架構中存在的主要問題包括:

首先是村黨支部與村委會的關系緊張。村黨支部是鄉鎮的直接指揮渠道，村委會與鄉鎮不存在行政隸屬關系，“強黨支部、弱村委會”由此產生。黨支部與村委會權力來源方向和運作規則的不同，導致“兩委”權職交錯，責任不清，影響了農村的正常發展。以朔州市右玉縣白頭里鄉為例，“兩委”健全、關系和諧的農村僅占10%左右，有35%的農村“兩委”不能發揮合力，多達45%的農村逐漸推廣村級組織“一肩挑”模式，其合理性尚待深入探究。

其次是農村基層組織之間權力生態失衡。村黨支部當然地領導著村委會的運作，村委會也掌握著包括宅基地分配和土地轉讓等資源的支配權力，兩者之間的利益博弈是不言而喻的。隨著農村社會開放化、農民流動自由化的發展，與農村經濟政治利益相關的其他基層組織也會動用各種手段進入村級組織，從而打破了農村社會的權力平衡。尤其是在經濟條件較好的農村，基層組織之間的利益博弈使傳統的“鄉村政治”面臨巨大威脅，影響了農村經濟的發展和社會的穩定。

最后是鄉鎮政府對村民自治的侵犯。在大同市郊農村調研中發現，80%以上的距離中心鄉鎮較近的農村，存在著村民自治與鄉鎮管理不能有機銜接的問題。在實際中出現的鄉鎮政府對村民自治的侵犯包括，擅自指定或撤換村委會成員;包攬或干預村民自治事務;以加強管理為名控制或侵犯農村財政等等。鄉鎮管理和村民自治的矛盾，影響了農村群眾生產生活的積極性，阻礙了鄉村自治的發展，更不利于農村民主政治的推進。

農村基層組織權力架構出現以上諸多問題，并不是偶然的，而是有著深刻的經濟社會根源。尤其是進入20世紀90年代以來，市場經濟從更深廣的維度向農村滲透，國家大力進行農村體制改革，無論是農村的傳統秩序、農民的思想意識還是農業生產方式都發生了變化，有力地沖擊著傳統的鄉村政治模式。以朔州市郊農村調研為例，在農村基層組織中，年齡在55周歲以上的老黨員占60%，高達75%的黨員只有初中文化程度，80%左右的黨組織近3年沒有發展后備黨員，將近50%的農村存在村委會和村民代表會議部分癱瘓的現象，基層組織被迫試行“一肩挑”模式。我們認為，新農村建設作為一項系統工程，必須整合基層組織的全部力量，從完善組織架構、規范運作機制、激發社會潛力、形成推動合力等方面做出體制安排，構建一套完整嚴密、分工明確、協調有序的組織體系，充分發揮基層組織的合力，為農村經濟社會發展提供持久的動力。

3 新時期農村基層組織權力運作機制的科學構建

目前，我國已步入全面建設小康社會的關鍵時期，要實現農村的全面小康，關鍵在于加強農村基層組織建設，規范其權力架構和運作機制，提升其凝聚農村群眾、整合基層社會的綜合能力。中央2010年一號文件指出，農村基層組織權力運作的基本框架是“本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，堅決做到村級決議公開、實施結果公開”。農村基層組織權力運作機制的科學構建，既是一項固本強基的系統工程，也是構建和諧社會的組織保證，直接影響著社會主義新農村建設的興衰成敗。

3.1 加強村級黨支部建設，健全黨組織領導體系

規范基層組織權力運作，最根本的是要加強以支部書記為核心的村級黨支部建設，把農村基層黨組織建設成能夠帶領群眾共同致富的堅強領導核心。首先要調配好支部書記，堅持德才兼備的原則，拓寬選拔任用渠道，從鄉鎮企業、退休干部、知識分子、大學畢業生等人才庫中培養支部書記。其次要激發基層黨組織的活力，造就一個思想覺悟高、工作能力強、敢闖敢干、黨性堅定的富有戰斗力的領導班子。最后要理順“兩委”關系，黨支部充分發揮領導核心作用，村委會積極支持黨組織的領導，嚴格落實“四議兩公開”制度，保證黨在農村各項政策的貫徹落實，促進農村經濟社會平穩健康發展。

3.2 改革農村自治組織機構，理順基層社會關系

改革以村委會為主體的農村群眾自治組織，理順基層社會關系，是規范基層組織權力運作的關鍵。首先要健全民主選舉制度，制定操作性更強的選舉規則，確保真正有能力的人進入村級領導崗位。其次要合理論證“一肩挑”模式，深刻轉變村級組織職能，通過推廣“村干部坐班制度”和“村干部考勤制度”等，建設服務型基層組織。最后要在發展黨內民主的同時大力發展人民民主，通過建立“村務監察小組”和“村委會聽證制度”等，給予廣大人民群眾充分的監督權、知情權和質詢權，完善基層群眾的政治參與和利益表達機制，保證基層社會關系和諧穩定。

3.3 提升基層組織整體素質，規范農村社會管理

提高基層組織整體素質，促進農村經濟發展，規范基層社會管理是基層組織建設好壞的衡量尺度和檢驗標準。我們在朔州市郊農村調研中發現好的方法有“駐村干部走訪制度”、“基層黨員幫扶制度”、“基層組織學習制度”、“黨員干部培訓制度”、“村務工作獎懲制度”等等。當然，健全外在制度是必要的，但更重要的是內強素質，激發潛力，積極教育和引導領導干部樹立適應新農村建設的思想觀念和工作理念，擰成領導和支持新農村建設的合力，推動基層組織建設與新農村建設齊頭并進。

3.4 大力解決農民增收問題，化解基層社會矛盾

通過發展農村經濟，增加農民收入，化解社會矛盾，從而把基層組織對農村事業的管理落到實處，是科學構建基層組織權力運作機制的出發點和落腳點。首先要轉變農村基層組織的職能，通過建設服務型村組織，為農村經濟發展提供高效、便捷、廉價、實用的公共服務。其次，要因地制宜調整產業結構，結合區域優勢制定村級發展規劃，鼓勵、支持、引導社會資本進入農村市場，以最少的成本獲得最大的效益。最后，要把基層組織建設與帶領農民致富結合起來，積極尋求農民致富的新途徑、新舉措，實現基層組織建設與農村發展的互動雙贏。

在可預見的未來，農村社會將繼續面臨市場經濟的沖擊、農業人口的流動和農民思想的開放化、基層社會的分散化等問題，規范農村基層組織權力架構，科學構建其權力運作機制，是提升農村基層組織的執政能力和治理水平的迫切需求。實踐證明，將農村基層組織建設與服務基層、服務群眾相統一，緊密結合時代需求和地域特色，合理運用農村社會的政治資源，充分激發基層組織的治理能力，進一步規范基層組織權力架構，科學構建基層組織權力運作機制，形成一個結構嚴整、分工縝密、合作高效、運作有序的農村基層組織體系，乃是今后一個時期農村基層體制機制改革的戰略任務。

［1］肖純柏.農村基層黨組織功能實現途徑研究［M］.北京:人民出版社，2011.

［2］劉文勝.機遇與挑戰中的農村基層組織建設［J］.求實，2007(5):89-92.

［3］于建嶸.村民自治不是民主的怪胎［J］.中國社會科學報，2009(8):45.

［4］賀雪峰.論農村基層組織的結構與功能［J］.天津行政學院學報，2010(6):45-62.

［5］溫鐵軍.怎樣建設社會主義新農村［J］.中國改革論壇，2011(5):7.

Analysis of Power Structure and Operating Mechanism of Rural Grass-root Organizations in the New Era—Taking Tongshuo Region of Shanxi Province as an example

LI Chun-xian，PENG Xi-bao
(Politics and Law Institute，Shanxi Datong University，Datong 037009，China)

At present，the fundamental problems of rural grass-root organizations are system defects，unperfected mechanism and conflicts between power sources of“two committees”and operation rules.Economic and social development in the new era puts forward new requirements for grass-root organizations，the partly loss of power structure and operation mechanism of rural grass1root organizations requirs us to strengthen the construction of rural grass-root organizations，which is the foundation for consolidating the Party's ruling position in rural areas，the need for speeding up the construction of new socialist countryside，as well as the requirement for completely solving“three-agriculture issue”and comprehensively building well-off society.

rural grass-root organization;power architecture;operation mechanism

D921.8

A

1009-3907(2013)01-0073-03

2012-09-12

李春賢(1960-)，男，山西萬榮人，教授，主要從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。

責任編輯:

沈宏梅