現有的《國際刑警組織章程》無需被替換

易 軍，梁曉春

(廣東警官學院法律系，廣州 510230)

為解決國際刑警組織(International Criminal Police Organization，簡稱 Interpol)的法律基礎問題，國際刑警組織最高管理機構即全體大會(General Assembly)曾經試圖制定一個類似于《歐洲刑警組織公約》(Europol Convention)的國際刑警組織公約。2002年10月全體大會在其第71次會議上通過決議，提出將建立一個工作組，其任務是評估通過國際刑警組織渠道進行警務合作所遇到的法律障礙。①該決議的編號為AG-2002-RES-17，標題是Interpol Convention:Setting up a Working Group。可從下述網址獲得該決議的全文:http://www.interpol.int/News-and-media/Events/2002/71st-INTERPOL-General-Assembly/71st-INTERPOLGeneral-Assembly-Resolutions。上次訪問時間是2012年3月20日。隨后，針對工作組提交的報告，國際刑警組織執行委員會(Executive Committee)認為報告并未達到預期目標，責成該組織秘書處(General Secretariat)進一步完善。秘書處出臺了一個名為“國際刑警組織公約:雅溫得工作組工作的繼續”的文件，該文件指出需要創制一項國際刑警組織公約，并且建議執行委員會在其第143次會議上為未來的公約制定一個綱要計劃。在第142次會議上，執行委員會對上述秘書處的文件進行了討論，不贊同秘書處所提出的制定國際刑警組織公約的建議［1］。制定國際刑警組織公約以改善該組織法律基礎的工作就此擱淺。圍繞著是否需要制定一項新的國際刑警組織公約的問題，執行委員會和秘書處發出了不同的聲音。

究竟是否需要出臺新的國際刑警組織公約呢?這涉及到國際組織的基本文件問題。國際組織的法律基礎是政府間的協議，這種協議是國際組織建立組織機構和進行活動的法律依據，是國際組織的基本文件［2］。從性質上來說，現有的《國際刑警組織章程》②第二次世界大戰后，國際刑警委員會更名為國際刑警組織。1956年，國際刑警組織制定了《國際刑警組織章程》，1977年該章程被修訂。(INTERPOL Constitution)是根據國際法建立國際組織的協議，足以擔當國際刑警組織基本文件的重任，所謂制定新的正式的國際刑警組織公約并重新構建國際刑警組織的命題純屬多余。

一、《國際刑警組織章程》的非正式性問題是否十分重要

與其他政府間國際組織的基本文件相比，作為國際刑警組織基本文件的章程無論是從其誕生過程還是其名稱來看均具有某種程度非正式性的特點。從法律的角度來看，國際協議的這種非正式性是否是十分重要的呢?正式的國際協議與非正式的國際協議在本質上有區別嗎?

聯合國國際法院(International Court of Justice)在1961年5月26日柬埔寨訴泰國的柏威夏寺案(Temple of Preah Vihear)的初步反對裁決(Preliminary Objections Judgment)中指出:“對于遺囑、婚姻等私法問題，出于保護利害關系人、公共政策或者其他緣故，法律規定了某些手續上的強制性規則，這些規則會影響到某些交易的有效性。但是，對于國際法而言，其重點是當事人之間的意圖(intention);至于形式，法律未作特別的規定。只要可以明確推斷出當事人的意圖，當事人可以自由選擇其所樂意的形式。”［3］

針對埃塞俄比亞和利比里亞訴南非的西南非洲案(South West Africa cases)，聯合國國際法院在1962年12月21日的初步反對裁決中(Preliminary Objections Judgment)堅定地認為:在國際法上，形式或者用辭都不是關于國際協議性質問題的決定性因素［4］。

在新西蘭訴法國的核試驗案中(Nuclear Tests case)，聯合國國際法院在1974年所作出的判決中談到口頭的單邊聲明可以創設國際法上有約束力的義務的時候，再次重申了國家自由的理念:“關于形式問題，國際法并無特別或嚴格的要求。聲明是以口頭形式還是書面形式作出并無本質區別，因為在特定情況下所作出的聲明也可能構成國際法上的承諾，聲明并不要求以書面形式表達。因而，形式問題不是決定性的。”［5］

聯合國國際法委員會(the International Law Commission)在條約法條款草案的說明中明確表示:條約的定義包括以非正式形式而制定的國際協議［6］。

國際組織既可以通過正式的條約而創建，也可以通過非正式的國際協議而創建。在實踐中，以非正式協議的方式創建國際組織并不少見。最典型的是關稅與貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade)，它建立在非正式的臨時協定的基礎之上，從1948年一直持續到1994年。其他的國際組織有各國議會聯盟(Inter-Parliamentary Union)、歐洲安全和合作組織(Organization for Security and Cooperation in Europe)、亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation)和北極理事會(the Arctic Council)等。

總之，在國際法看來，國際協議的正式性和非正式性問題并非十分重要，重要的是國際協議當事國之間的意圖。只要當事國之間的意圖明確，非正式的國際協議同樣也可以構成國際法意義上的條約或協議。那么，國際刑警組織章程是否是有關國家之間建立國際組織的協議呢?首先需要判斷的是該章程是否可以歸屬于各有關國家。

二、《國際刑警組織章程》是否可以歸屬于達成共識的警察部門所屬國家

針對關于人權委員會特別報告員訴訟程序豁免權的分歧，聯合國國際法院在1999年4月29日作出的咨詢意見中指出，根據已有的國際法規則，某國家任何機關的行為都應被視為該國的行為，這是一個習慣性規則［7］。

隨后，2001年聯合國大會第56屆會議通過了由前述國際法委員會所制定的《國家對國際不法行為的責任的條款草案》(Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，簡稱《國家責任條款》)。《國家責任條款》第4條第1款規定:任何國家機關，不論行使立法、行政、司法職能，還是任何其他職能，不論在國家組織中具有何種地位，也不論作為該國中央政府機關或一領土單位機關而具有何種特性，其行為應視為國際法所指的國家行為。

依據上述國際法院的咨詢意見和《國家責任條款》的規定，作為國家機關的警察部門在國際刑警組織章程中所達成的共識理應歸屬于各自國家。雖然這是國家責任領域的行為歸屬原則，但同樣也適用于條約或國際協議中的行為歸屬問題。那么，就達成國際協議而言，是否由警察部門所從事的任何行為均可歸屬于國家從而對國家產生法律約束力呢?

長期以來，對于誰(除了國家元首、政府首腦、外交部長、大使之外)能代表國家承諾國際法律義務的問題，找不到國際法庭和仲裁庭的相關判決。然而，在過去幾十年里，聯合國國際法院也在某些案件中處理了由未經特別授權代表國家進行承諾的國家官員所達成的協議是否對國家有法律約束力的問題。例如，國際法院曾在1982年1月20日決定設立特別分庭以審理美國和加拿大兩國之間關于緬因灣區域海洋邊界的劃界問題，該分庭在1984年10月12日作出判決。該案的判決預示著國際法院將如何處理某政府部門是否有能力使國家承擔義務的問題。隸屬于美國內務部的土地管理局曾經在1965年與加拿大北部事務和國家資源部就緬因灣區域的某問題進行過通信聯系。在該案中，加拿大援引了這次通信往來中的一封由美國土地管理局發出的、署名為Hoffman的信件(稱作Hoffman letter)以反駁美國的觀點。而美國認為，1965年信件的作者是美國的中層政府官員，他無權確定國際邊界，或者代表美國對外國訴求表態;Hoffman letter不能視為對加拿大訴求的明示或默示的承認，正如信件的作者在其信中所述，他無權使美國在中間線的位置上承擔義務。美國在1969年11月5日的備忘錄中也明確談到上述觀點，并建議美國與加拿大政府之間應就海區劃界問題盡早協商。聯合國國際法院的分庭駁斥了加拿大的觀點。該分庭認為，與加拿大的同行一樣，美國土地管理局只是在技術職責范圍內行事;信件中的技術安排是與該管理局的加拿大通信方作出的，不能預先判斷出美國在隨后政府間談判所持的立場。該分庭認為，加拿大不能依據美國內務部所屬土地管理局的官員的信件內容作出判斷，該信件只涉及技術事項，盡管看起來好像是美國政府關于國際海上邊界的官方聲明［8］。

從上述案例可以看出，關于警務人員的行為是否可歸屬于其本國的問題，在很大程度上取決于警務人員行為的性質。若世界不同地區的警務人員只是為了社會目的而相聚在一起(如國際警察協會，International Police Association)，他們不能執行主權行為，那么這些行為就不能歸屬于其本國;然而，若不同國家的警務人員為了執行警務使命而相聚在一起，就像國際刑警組織的創建一樣，這些行為實際上是主權行為，那么就理應歸屬于這些警務人員的本國。

關于《國際刑警組織章程》所體現的共識是否能歸屬于通過該章程的警務人員的本國呢?聯合國秘書處曾經給出了否定的答案。聯合國經濟和社會理事會曾以第1579(L)號決議的形式通過了聯合國與國際刑警組織之間的一個特別合作安排，并把該特別安排向聯合國秘書處申請登記。然而，聯合國秘書處宣稱該項特別安排不得進行條約登記，原因之一就是根據《國際刑警組織章程》，該組織的成員是各國的警察部門，盡管這些部門由政府指定，但這些部門并不必然代表其各自國家［9］。1982年聯合國秘書處的法律事務部在關于國際刑警組織地位的分析中校正了以前的觀點，認為國際刑警組織是政府間組織［10］。1996年，聯合國大會賦予國際刑警組織以觀察員的身份，一般而言，觀察員身份是為聯合國的非會員國和聯合國專門機構之外的國際組織而設定的，所以這也意味著聯合國認可該組織具有國際組織的身份。①該決議的編號為United Nations General Assembly A/RES/51/1。也就是說，聯合國已經認定:國際刑警組織的成員即各國的警察部門是可以代表其各自國家的。

總之，《國際刑警組織章程》所體現的共識可以歸屬于達成共識的警務人員的本國的命題是完全成立的。當然，該章程所體現的共識僅僅可以歸屬于國家還是不夠的，尚需核查有關各國是否已表明同意遵守該章程。根據聯合國國際法院的法理，由并不經常代表國家的官員所達成的協議，如若未得到各方主管當局的批準，則不具有公約的約束力。換句話說，除非國家的主管當局批準、接受或同意國際刑警組織的章程，否則，該章程不能視為建立國際組織的國際協議。

三、《國際刑警組織章程》是否已經交由參加國政府批準

關于參加國家沒有表明遵守《國際刑警組織章程》或者該章程從未交由參加國政府批準的說法，純屬無稽之談。國際刑警組織在創建之初及其以后所顯現出的參加國政府行為有力地反駁了上述觀點。

首先，對于1956年參與國際刑警組織重建工作的國家來說，說其政府沒有參與國際刑警組織的創建過程是毫無根據的。《國際刑警組織章程》第45條規定:“代表該組織章程附件1所列舉國家的機構應被視為國際刑警組織的成員，除非他們的政府當局宣告其不能接受本章程。該聲明應該在章程生效之日起六個月內作出。”在1946年該組織章程的第3條第3款也有類似的規定。

《國際刑警組織章程》第45條所采用的“退出”手法或者更確切地說“無異議”手法是一個在國際條約中經常采用的方法。《世界衛生組織組織法》第22條、《國際民用航空芝加哥公約》第90條都采用了該手法。這種手法的典型模式表現為:首先，國際會議或國際組織以多數贊成的方式通過某協議的文本;協議文本中的一個條款規定，所有的參加國家被視為受該協議的約束，除非這些國家在特定的時限內表示相反的意見。如果任何參加國家既不贊成也不反對的話，則該國被視為同意該協議。

以緘默的方式表達同意受某國際協議的約束的做法并沒有被一般國際法所排除。根據《維也納條約法公約》第11條和《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》第11條的規定，批準、接受、贊同或者加入并非表達遵守條約的唯一的方法。在聯合國國際法院看來，法律對于形式問題未作特別規定，國家可以自由選擇其愿意采取的任何方式，只要其意圖明確。國際實踐中，包含簽署和批準在內的兩步曲的程序是常見的關于條約生效的規定，但也有條約在簽署后立即生效的情況;習慣法和兩個維也納條約法公約給國家采取何種程序的問題留下了自由的空間。就《國際刑警組織章程》的情況而言，緘默同意應該被認可。因為在1956年9月17日，該組織秘書長向第45條所提到的各國的國家中心局(National Central Bureau)負責人發去信件，信件中說:章程已在1956年6月13日生效，如果有國家不愿接受該章程，則其政府當局應在1956年12月13前提出。

因此，就1956年參與國際刑警組織重建工作的國家而言，宣稱該組織章程未交由政府批準或認可的說法是站不住腳的。

其次，《國際刑警組織章程》第4條涉及1956年之后加入該組織的新的國家愿意受章程約束。①《國際刑警組織章程》第4條:“任何國家均可派出官方警察機構作為本組織的成員，其職權限于本組織的活動范圍。要求加入本組織應由適當的政府當局向秘書長提交申請。”根據該條規定，來自有關國家政府的申請是加入該組織的必要條件。

就國際刑警組織來說，該組織的記錄顯示，根據該組織章程第4條加入該組織的申請確實來自各國政府。②記錄詳情可參見標題為Dates of membership of INTERPOL member countries的文件，該文件可從 https://www.interpol.int/Public/icpo/Members/default.asp的網址中獲取，上次訪問時間是2012年3月29日。其中，有的來自各國元首或政府首腦，而根據國際法，他們被認為可以在國際關系中代表本國，③《維也納條約法公約》第7條規定，國家元首、政府首腦為實施關于締結條約之一切行為時無需出具全權證書，視為代表其國家。他們以國家元首或政府首腦名義作出的聲明，無論是口頭的還是書面的，都是該國家的行為［11］;有的來自國家的外交部長，而根據國際法，外交部長也被視為可以代表該國;④《維也納條約法公約》第7條規定，外交部長為實施關于締結條約之一切行為時無需出具全權證書，視為代表其國家。有的來自各國外交部之外的其他部的部長，如司法部長、內政部長、內閣大臣等，他們的職責包括了國際執法合作，而根據聯合國國際法院在2006年2月3日的判決中的說法，盧旺達所提出的其不受司法部長作出的聲明的約束是不可接受的，因為在特定領域可以代表國家的除國家元首、政府首腦、外交部長之外的其他人也可以被國家授權，其對權限范圍內的事項所作出的聲明也可約束國家［12］;有的來自各國的大使，他們作出的聲明也可被視為表達該國的意志［13］。

針對前述美國和加拿大兩國之間關于緬因灣區域海洋邊界劃界的案件，聯合國國際法院在1984年作出判決。依據該判決中的法理，如果加入國際刑警組織的申請來自于非政府首腦、非部長級別或者非大使級別的官員(尤其是來自政府中層官員)的時候，那么只有在有關情況顯示該國已經默許加入國際刑警組織的時候，該申請才能夠構成有關國家意志的表示。從一個國家簽訂《國際刑警組織章程》之后的系列行為來看，可以推斷出該國對于國際刑警組織的態度。《國際刑警組織章程》第7條規定:每個國家需要委派代表團參加該組織的全體大會。該章程第32條規定:每個國家應指定一個機構作為國家中心局負責本國與該組織的聯絡。該章程第38條規定:每個國家要向該組織繳納經費。就國際刑警組織而言，國家在簽訂《國際刑警組織章程》之后的上述行為無疑表達了有關國家同意受該組織章程約束的意圖。

四、《國際刑警組織章程》未向聯合國登記是否表明其并非國際協議

就像聯合國的前身國際聯盟在其盟約第18條的做法一樣，《聯合國憲章》第102條規定:聯合國任何會員國所締結之一切條約及國際協定應盡速在聯合國秘書處登記。聯合國大會在1946年12月14日通過了由秘書處制訂的關于條約登記和公布規則的決議，該決議后來歷經數次修改［14］。對所登記的條約，聯合國秘書處將以互聯網和書面形式予以公布。

1946年之前所通過的國際刑警委員會(International Criminal Police Commission，國際刑警組織的前身)的兩個章程、1946年的《國際刑警委員會章程》、1956年和1977年的《國際刑警組織章程》均未依據上述規定分別向國際聯盟和聯合國申請登記并公開。不僅如此，除了某些已經正式批準《國際刑警組織章程》的國家之外，國際刑警組織的會員國基本上也未在各國的官方文件上公開上述章程。因而，長久以來，一般大眾無法獲取國際刑警組織的組織約章，從而導致對該組織約章性質的種種誤解。雖然國際刑警組織的官方網站在某種程度上可以解決無法獲取其組織約章的問題，但實踐中，法官、檢察官等執業人士常常依靠官方來源，如各自國家關于條約和其他國際協議的官方公報。當他們通過這些渠道查閱之后，卻發現無法找到《國際刑警組織章程》。

未向聯合國進行登記并公開的事實是否表明《國際刑警組織章程》并非一項國際協議呢?根據《聯合國憲章》第102條的規定，如果某項條約未向聯合國登記，則該條約不得向聯合國國際法院和其他聯合國的機構援引。該規定并未正面回答上述問題。聯合國國際法院已經給出了答案。在卡塔爾與巴林之間的海上劃界和領土案中，巴林和卡塔爾兩國在雙方外交部長于1990年某會議期間所產生的會議記錄是否構成協議的問題上出現了分歧。爭議的焦點之一就是卡塔爾將該會議記錄向聯合國登記的事實是否意味著該記錄構成國際法意義上的協議。巴林堅持認為，卡塔爾直到1991年6月才把1990年12月的會議記錄向聯合國登記，當時巴林是反對該項登記的，這些都表明雙方并未把1990年會議記錄看做近似于條約的協議;與《阿拉伯國家聯盟條約》第17條相反，卡塔爾未將該會議記錄向該聯盟秘書處呈請備案。巴林因而斷言，與巴林一樣，卡塔爾的行為顯示其未把該會議記錄視為一項國際協議。聯合國國際法院駁斥了巴林的觀點，法院認為:“未登記或者遲延登記對該協議的有效性并無任何影響，該協議仍然對雙方有約束力。因而，不能從卡塔爾直到該協議簽署六個月之后才申請登記的事實推斷出該會議記錄不是一項國際協議。關于未向阿拉伯國家聯盟秘書處登記的事實，同樣也是如此。巴林的上述觀點不能接受。”［15］

從上述案例可以看出，將某文件登記與否和某文件是否構成國際協議是兩回事。登記，并不表明文件是國際協議;反之，沒有登記，也不表明文件不是國際協議。所以，《國際刑警組織章程》未向聯合國登記的事實并不妨礙該組織的章程是一項國際法意義上的建立國際組織的國際協議。

五、結束語

綜上所述，《國際刑警組織章程》是國際法意義上建立國際組織的協議，是國際刑警組織的基本文件，它解決了國際組織合法性的問題。至于該章程的非正式性以及其并未向聯合國進行登記的事實，無損該章程的國際協議性質。當然，為了避免和消除人們對國際刑警組織章程的誤解，國際刑警組織可考慮將其章程向聯合國秘書處申請登記并公布。

［1］Rutsel Silvestre J Martha.The Legal Foundations of INTERPOL［M］.Oxford:Hart Publishing，2010:preface x，para.1.

［2］梁西.梁著國際組織法［M］.6版.楊澤偉，修訂.武漢:武漢大學出版社，2011:6.

［3］Case concerning the Temple of Preah Vihear(Cambodia v Thailand)［R］.Preliminary Objections.Judgment of 26 May 1961.I.C.J.Reports，1961:31.

［4］South West Africa Cases(Ethiopia v South Africa;Liberia v South Africa)［R］.Preliminary Objections.Judgment of 21 December 1962.I.C.J.Reports，1962:331－332.

［5］Nuclear Tests(New Zealand v France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:473.

［6］United Nations Yearbook of the International Law Commission(1966)volume II［R］.United Nations，1967:188－189.

［7］Difference Relating to the Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights［R］.Advisory Opinion.I.C.J.Reports，1999:87－88.

［8］Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area，Judgment［R］.I.C.J.Reports，1984:306－308.

［9］Repertory of Practice of United Nations Organs，Supplement No 5(1970－1978)，volume 5［EB/OL］.［2012－03 －28］.http://www.un.org/law/repertory/:164.

［10］United Nations Juridical Yearbook 1982 ［EB/OL］.［2012－03 －16］.http://www.un.org/law/UNJudical-Yearbook/:179－180.

［11］Nuclear Tests(New Zealand v France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:474.

［12］Armed Activities on the Territory of the Congo(New Application:2002)(Democratic Republic of the Congo v.Rwanda)［R］.Jurisdiction and Admissibility.Judgment.I.C.J.Reports，2006:27.

［13］Nuclear Tests(Australia v.France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:269 －270.

［14］李浩培.條約法概論［M］.北京:法律出版社，2003:188－189.

［15］Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain［R］.Jurisdiction and Admissibility.Judgment.I.C.J.Reports，1994:122.