西部鄉鎮財政收支矛盾的解決途徑——基于自生能力的視角

郭德君

(重慶醫科大學，重慶 400016)

一、目前西部地區鄉鎮財政收支矛盾概述

鄉鎮財政的良性運轉不僅僅涉及到鄉鎮自身的生存問題，更關乎到地方社會穩定和發展的大局，但目前西部一些鄉鎮財政收支矛盾尖銳，導致了鄉鎮在發展地方經濟和管理公共事務等方面出現了基本職能的弱化或缺失。從目前的情況來看，大多數西部鄉鎮財政收支矛盾的一個焦點就是債務包袱沉重，嚴重阻礙了地方經濟和社會的全面發展。西部地區鄉鎮的負債成因復雜，從財政收入的角度來看，主要是西部鄉鎮財政收入的源頭先天不足;從財政支出的角度來看，各種剛性支出超越鄉鎮財政的實際負擔能力且有不斷增加的趨勢;從社會背景的角度來看，農業稅費改革使西部鄉鎮財政的增收空間進一步縮小;從財政體制的角度來看，鄉鎮財政的事權與財力的不對等問題還有待進一步解決;從鄉鎮財政運行機制的角度來看，非正常的超額支出及不合理的考評機制嚴重影響了財政收支的平衡;從財政管理的角度而言，鄉鎮財政的內控機制等方面確實也存在著一些亟待解決的問題［1－3］。這些因素錯綜復雜的交織在一起，加大了債務的化解難度。從可操作性和現實性的角度而言，首先，應規范鄉鎮公共財政體制并實行一定的政策傾斜，國家在規范農村公共財政體制的同時中央財政可設立專項資金用于化債并加大轉移支付的力度;其次，要改善現有的財政體制，精簡政府層級以節約管理成本和提高辦事效率;再次，要完善制度、強化管理，杜絕債務的累增;最后，應借鑒先進經驗并提出本地區化債的合理措施，要積極爭取國家相關的財政補助，通過盤活集體營業性資產盡量自主籌資和發動社會力量籌資償債。這些措施有機結合起來，鄉鎮債務的化解才有可能實現。

二、自生能力的內涵及西部鄉鎮財政自生能力的發展歷程

(一)自生能力的內涵及其在西部鄉鎮財政研究中的機制轉換

化解債務只是西部鄉鎮財政正常職能回歸的一個前提，從根本上來看，只有提高鄉鎮財政的自生能力才是解決問題的治本之策。所謂“自生能力(Viability)”，林毅夫的解釋是“在一個開放、競爭的市場中，只要有著正常的管理，就可以預期這個企業可以在沒有政府或其他外力的扶持或保護的情況下獲得市場上可以接受的正常利潤率”［1］。雖然林毅夫是從新古典經濟學理論的角度在研究企業運行狀況時提出這個概念的，但是將自生能力的內涵附諸于西部鄉鎮財政問題的研究中同樣有著重要的意義。因為自生能力主要強調的是市場主體的基本生存和可持續發展能力，在充滿激烈競爭和高度開放的市場中，市場主體要獲得生存空間必須應該具有自生能力，否則很有可能被淘汰。放眼寰宇，在市場經濟高度發達的國家中，幾乎沒多少企業是主要依靠政府的扶助生存下去的。林毅夫在研究企業的自生能力時主要著眼的是企業的產業(Industry)、產品(Product)、技術選擇(Choice of technology)以及經濟的要素稟賦結構即自然資源(Natural resources)、勞動力(Labour power)和資本(Capital)的相對豐富程度所決定的比較優勢(Comparative advantage)等市場因素，而本研究在引入自生能力的經濟學內涵后卻剔除了依附于其身的市場必要條件，因為在將自生能力引用到西部鄉鎮財政問題的研究中時，自然涉及到同一概念在詮釋不同系統構成要素時的一個機制轉換問題。換言之，本研究以自生能力為視角在研究西部鄉鎮的財政問題時，并不是從生產(Production)、勞動(Labour)等生產要素的層面或者以利潤(Profit)為終極評價依據來判斷市場主體的收益等角度來闡釋問題，而是從財政收入(Revenue)、財政支出(Expenditure)以及鄉鎮財政為地方社會提供的公共服務(Providing public service)等角度來研究問題的。在此基礎上，本研究主要探討的是西部鄉鎮財政自生能力的發展歷程以及用何種措施提高其自生能力等現實中亟待解決的一些問題。

(二)西部鄉鎮財政自生能力發展的歷史回顧

1.分稅制實行以前西部鄉鎮財政自生能力

西部鄉鎮財政自生能力有一個歷史形成的過程，在20世紀80年代中期鄉鎮成為我國最基層的政權組織之后以及分稅制實行之前這一段時期，鄉鎮財政收入主要由自籌資金、國家預算內和預算外資金三部分構成。在這一段時期內，西部地區鄉鎮和全國許多地區的鄉鎮財政收支狀況相比沒有較大差別，其中有一個顯著的特征就是在鄉鎮財政的收入構成中自籌資金的增長尤為迅速，主要的差別只是和東部一些經濟發達的地區或者和西部經濟較為發達的鄉鎮相比，自籌資金在其財政收入中所占的份額大小不同而已。總的來講，自籌資金在鄉鎮財政收入構成中所占的比重與鄉鎮經濟的發展程度成正比關系，一般而言，經濟愈是發達的鄉鎮，自籌資金在其收入構成中所占的比重愈大，反之則愈小。鄉鎮的自籌資金按籌集對象劃分主要由兩大部分組成:一部分是鄉鎮政府向企業、單位或團體籌集的資金;另一部分是鄉鎮政府向農民個人籌集的資金，即統籌費。由于自籌資金未納入到國家的財政安排，一些學者因此將其稱之為制度外收入，他們認為制度外收入的較快增長其實是市場經濟體制下鄉鎮對仍帶有濃厚“統收統支”色彩計劃經濟模式的一種有彈性的對抗［2］。目的是為了讓鄉鎮財政在既有的財政體制框架之外獲得新的財源。但是，由于監管體系不完善，法律制度等保障措施未及時到位，因此一方面自籌資金確為鄉鎮提供了各種公共產品，另一方面，在一些鄉鎮也存在著亂收費、亂攤排、強制性集資等不合理行為，從而加重了農民和鄉鎮企業的負擔。

總的來講，由于自籌資金等制度外的資金存在，在分稅制實行以前，西部地區的許多鄉鎮基本上還是有自生能力的。但是，這種自生能力在許多層面彰顯出原有鄉鎮體制的一些局限性，很明顯，在體制不完善的情況下利用各種機會拓展鄉鎮財政發展空間而獲得的自生能力只是一種處于萌芽狀態的自生能力，還有待進一步規范、發展和完善。

2.分稅制實施后西部鄉鎮財政自生能力

隨著市場經濟的快速發展，按照市場經濟的基本原則和公共財政的要求，我國在1994年確立了分稅制的財政管理體制，從國際上成熟的財政管理經驗和整個社會發展的趨勢來看，確立分稅制是市場經濟發展的必然結果。雖然在市場經濟體制下市場調控發揮著主導性作用，但這并不意味著要完全摒棄政府的宏觀調控。事實恰好相反，政府的宏觀調控在遏制市場自發性行為等方面有時也發揮著異乎尋常的重要作用，有些市場經濟體制的國家由于政府宏觀調控的有效發揮而被稱之為政府主導型的市場經濟。宏觀調控和市場競爭作用的對立統一反映在財政體制上就是財力的相對集中和分散的關系問題。正是基于這樣的矛盾沖突，分稅制的財政體制便應運而生。分稅制按照“分權、分稅、分管”的原則根據稅種劃分了地方和中央財政收入來源，將稅收按照稅種劃分為地方稅、中央稅和中央和地方共享稅，從而比較有效地解決了財政系統內中央集權與地方分權的關系問題。因此，從理論上來講，在市場經濟的發展過程中，正是為了有效地處理地方政府和中央政府之間財權和事權的關系才確立了分稅制的財政管理體制。

但是，分稅制在我國的實行中也出現了一些問題，主要的問題是財力的集中和分散并沒有達到平衡，而是出現了失衡狀態下的單維度傾斜，即財力集中的目標基本實現，但是財力的相對分散并沒有有效解決。分稅制實行后，地方政府獲得的基本上為小額稅種(營業稅、所得稅除外)，鄉鎮一級財政稅收來源大為縮減，從而導致了鄉鎮財政收入的減少。另外，由于省級以下的分稅制財政體系還沒有規范化，地方稅收因而還沒有建立完善的體系;加之各級政府之間的事權界限不明晰，實際的情況通常是事權層層下移，財權和事權的不對等，因而也沒有出現平衡，這就更加加劇了財權和事權的二律背反。分稅制實行后地方政府財權進一步縮小，本身已使財權和事權的不對等矛盾日益凸顯，而且下級政府還要被迫承擔一些不屬于自己事權范圍的公共事務和公共產品的供給，這就使得處于五級政府體制末梢的鄉鎮一級的財政面臨更加巨大的壓力。

處于萌芽狀態的西部鄉鎮的自生能力在分稅制實行后并沒有呈現出弱化的趨勢，也就是說，對于財力本來較弱的西部鄉鎮，分稅制的影響并不十分巨大。這看似是一個奇異的現象，事實上這恰好反映出西部鄉鎮財政收入的一個特殊現象。和東部一些發達地區的鄉鎮不同，西部許多地區鄉鎮的工商業在在改革開放以后的十多年中并沒有飛快的發展起來，財政收入的主體依然是農業稅。因此，在分稅制實行后，西部地區的許多鄉鎮盡管工商稅收收入有所減少，但財政收入的總量并沒有實質性減少，許多地方甚至有量的增加，因為許多鄉鎮在這一時期農業有了很大發展，糧食產量大幅度增加，同時受到一些政策性和市場性因素的影響，糧食的收購價格也同時提高，從而導致了許多鄉鎮財政收入的增加。以S鎮為例，在分稅制實行之前的1993年，農業稅、農林特產稅、耕地占用稅以及契約等農業四稅收入占該鎮財政收入的比重達到45%;分稅制實行兩年后的1996年農業四稅的比重則迅速上升到72%。農業四稅比重的增加固然與分稅制實行后工商業稅收收入的比重下降有關，但是該鎮的總的收入也是持續增長的。這種現象反映出西部鄉鎮的經濟結構依然是以農業為主，而且在農業產業的內部構成中，種植業仍是主體。

因此，在分稅制實行后許多鄉鎮收入不降反升的現象折射出此時西部鄉鎮財政收入在很大程度上依靠的是以種植業為主的農業。收入的增加與農業本身的快速發展、國家相關的糧食政策和市場因素的推動有著密切的關系，西部地區許多鄉鎮的自生能力在這一時期表面上有了強化的趨勢。但問題的癥結是這個時期鄉鎮農民的負擔也非常重，因為在鄉鎮農業四稅增長的背后還存在著亂攤排行為，從現代政府應是服務型政府的這個角度而言，鄉鎮財政自生能力增強的終極目的是為了更好的實現鄉鎮服務群眾和服務社會的職能，很明顯，鄉鎮職能在此時還沒有實現由管理型向服務型的轉換，鄉鎮財政收入在看似增長的背后其自生能力并沒有出現質的飛躍。

3.農業稅費改革對西部鄉鎮財政自生能力的影響

作為國家經濟體制改革的重要內容之一，農業稅費改革于1998年正式開始，先是取消了農業特產稅，然后加大了減免農業稅的力度直到2006年全面取消農業稅。這些措施極大地減輕了農民負擔，農民種地熱情空前高漲，在一系列惠農政策的推動下，西部許多地區的糧食連年豐收，產量持續上漲。但是，農業稅費改革卻使以農業為收入基礎的西部鄉鎮財政面臨著前所未有的困境。例如，位于云南省東南部紅河哈尼族彝族自治州北部的瀘西縣，該縣地處珠江流域上游，境內大部分地區氣候溫和，光照充足，降雨適中，適宜于糧經作物和林果生長，烤煙種植在當地農業經濟中起著非常重要的作用，全縣烤煙產業快速發展。1997年達到頂峰，當年全縣種植烤煙19.9萬畝，收購總值達3.27億元，占全縣生產總值的45%，上繳農特稅和地方附加稅共1.1億元，占地方財政收入的90%，煙農人均賣煙收入達1143元，被群眾譽為促進全縣經濟發展、財政增長、農民脫貧致富的“金色支柱”產業。但1998年國家對烤煙實行了“雙控、雙降”政策，瀘西縣的煙葉收購指標被扣減5萬擔，地方一般預算收入下降到6935萬元，比上年減收1130萬元，減收14%［3］。2006年全面取消農業稅后，西部一些鄉鎮的財政更是捉襟見肘，因為在西部許多縣的經濟構成中，雖然產業結構在不斷的調整優化，農業在一些地區經濟構成中的比例一直在持續下降，但是大多數地區農業仍是主導產業，農業稅因而仍是財政收入的主體。農業稅在一些縣的財政收入中所占的比重達到50%左右;而在鄉鎮一級財政收入中所占的比重甚至達到90%左右。農業稅取消后，一些鄉鎮財政缺口急劇擴大，就連發放職工工資都變得異常困難，只能主要依靠轉移支付來填補財政缺口，這種主要依賴“等”、“靠”、“要”的方式來解決財政危機的狀況被喻之為“要飯財政”，這就是西部一些經濟落后地區鄉鎮財政的一個鮮活寫照。因此，在西部地區的許多鄉鎮，全面取消農業稅后，完全依靠農民、農業獲得財政收入已不現實，鄉鎮財政的自生能力因而總體呈現出了弱化的態勢。

總的看來，西部地區鄉鎮的自生能力總體經歷了一個萌芽狀態—表面提高—整體弱化的階段。不管在那一個階段，受國家大的政策影響都比較大，這固然反映出西部鄉鎮的發展不能脫離國家整體發展戰略的影響，但是也映襯出西部鄉鎮的自生能力還處于一個較低的層次，沒有真正培育起來，還需要大力發展和固化。

三、提高西部鄉鎮財政自生能力的具體措施

(一)發展地方經濟培植財源是西部鄉鎮財政自生能力提高的關鍵

1.提高農業產業化水平以拓展農業發展空間

提高西部鄉鎮財政自生能力的基點在于發展地區經濟，地區經濟發展了，鄉鎮財政實力的增強才有可靠的依托。鑒于西部許多鄉鎮的經濟基礎仍然是農業，而且改革開放后經過幾十年的發展已經有了一定的基礎，許多地區的農業已實現了機械化，農業生產的效率穩步提高，加上國家惠農政策的保障，農業發展的勢頭比較好，從實際情況來看，還有很大的拓展空間，可持續發展的潛力還很大。因此，立足農業發展西部鄉鎮經濟是符合實際的選擇。從西部鄉鎮的現實的情況來看，走農業產業化(Agriculture industrialization)的道路是拓展農業發展空間的一條合理路徑。所謂農業產業化就是指以市場實現農業資源的優化配置，將各種農業生產要素有機組合，把經濟效益作為農業生產的中心，重點培育主導農業產業和高質量的農產品，以實現農業生產的布局區域化、生產專業化、加工系列化、經營規模化、管理企業化、服務社會化，農業生產、經營、管理的各個具體環節以及農業和其他產業從而形成高度的一體化的形態。在產業化的進行過程中，農業的發展也就會逐步走上自我積累、自我發展、自我調控的良性發展軌道，從而實現農業生產、經營方式和產業組織形式的現代化。農業產業化的道路之所以適合西部地區的鄉鎮是因為它的基礎仍為傳統農業，只不過是對傳統農業進行現代化改造，推進了傳統農業向現代農業的轉型，從而提高了農業現代化的進程，因此非常適合西部鄉鎮的實際狀況。

要提升西部鄉鎮的農業產業化水平，建立健全能提高農業科技含量的現代化組織形式是非常重要的舉措。現在西部許多鄉鎮農業生產基本上告別了傳統的方式，收、割、打、碾都實現了機械化，加上優良種子的推廣和農藥、化肥、塑料薄膜等技術的廣泛使用，使得農業產量穩步提高。但是，和發達地區和發達國家以生物科學和技術為基礎，生產和經營高度集約化的現代農業生產模式相比，依然存在著較大的差距。因此，西部地區的鄉鎮還應從各個方面入手，進一步強化現代農業發展的各種支撐體系。具體而言，應該從以下幾個方面著手:(1)大力發展農業抗旱技術。我國西部地區雖然國土廣袤，但是宜糧地區并不多，許多地區屬于山地、荒漠、半荒漠、凍土地帶，尤其是西北地區，屬于典型的大陸性氣候，干旱特征明顯，農業生產環境脆弱。即使在西南一些較為濕潤的地區，農業生產也經常面臨缺水的困境。因此，大力發展、推廣諸如噴灌、滴灌等農業節水抗旱技術非常有必要。農業產量上去了，農業產業化的發展才有可靠的前提。(2)進一步提升一些成熟農業技術的轉化率。雖然一些農業科研院所已經取得了一些專門針對西部地區的農業生產科技成果，但是相關科技和現實銜接的通道還不暢通，科學技術只是停留在實驗室和試驗田里，農業科技成果的轉化率低，難以滿足農業生產、經營所急需的技術服務。因此，相關部門應積極開設科技和現實銜接的綠色通道，以使相關科技及時為現實服務。(3)健全產后銷售組織。西部一些鄉鎮盡管有的農業品已經走向市場，但是大多主要依靠農戶自發進行，沒有專門的組織進行統一的銷售，導致了產品的銷售成本增加，農戶獲益并不多。因此，應成立專門的銷售組織，專營農產品的銷售、出口并反饋市場信息。(4)農業的生產、加工、銷售水平，以及規模化的程度還有待提高。現在西部地區的農業產量較之以往雖然有大幅度提高，但整體上來講，還是一種粗放型的生產方式，農業生產資源的潛力還沒有充分被挖掘出來且資源的浪費嚴重。如果農業生產的規模化、組織化程度提高，農業生產的效益就會更高。同樣，在農產品的加工、銷售等方面如果有一批龍頭企業領航，農產品的平均費用隨著企業規模的擴大而逐步遞減，就會產生比小規模生產更好的一種效益，這就是規模經濟的優勢所在。(5)農業產業化的意識還有待強化。西部一些地區的鄉鎮農業產業化方面的意識還比較薄弱，針對這種指導思想和服務的缺失，政府應積極轉換觀念，采取一系列的扶持措施，制定合理的政策，創造良好的軟環境，充分利用各種途徑獲得本地區所需要的技術和信息，以為地區農業產業化發展提供及時的政策、技術和信息服務。

2.大力發展特色農業并努力提高產品的附加值

大力發展特色農業并努力提高產品的附加值也是提升農業效益的重要舉措之一。西部地區許多鄉鎮有一些特有的優質農產品，市場潛力大，這些獨具特色的西部農產品如果能做成系列產品并有相應的市場宣傳、推廣做支撐，就會贏得更為廣闊的市場。相關鄉鎮應把地區的特色產業作為促進鄉鎮經濟發展和提高農民收入的重要課題來做，要及時發展一些銷路好、利潤高的產品，以切實發展地方經濟。要投入專項資金以保證地區特色項目的建設，并要強化和規范特色產品基地建設，在此基礎上，還要大力提高特色產品的附加值，加快特色產品的加工體系和市場營銷體系建設，以使特色產品形成產業化的鏈條。發展特色產品不能只將產品的銷售范圍限定在國內市場，還要有宏闊的國際大視野，市場信息的及時獲得就顯得非常有必要。如能根據不同國家和地區的具體情況，對原料進行適度的不同配置或加工，對產品進行具有進口方文化特色的包裝和說明，對一些產品的加工再精致一些，產品的附加值就會更高，收益也會更大。同時，還要使地區的特色農產品經營理念和國際接軌，要放棄原來“酒香不怕巷子深”的陳舊觀念，建立專門的營銷機構和組織，使本地的特色農產品盡可能的走出去，以往農民辛苦種植，但特色產品仍然滯銷的情況才有可能不再發生。

3.優化產業結構以促進鄉鎮經濟發展

首先，要優化農業內部產業結構。從微觀的角度而言，要加快種植業結構調整步伐，種植業內部的結構要實現多樣化，要根據鄉鎮實際情況適當增加經濟作物的比重，從而實現種植業由一元結構向多元結構的轉化。從宏觀的角度而言，在夯實種植業的基礎上，鄉鎮還要根據地方實際積極發展農、林、牧、副、漁各種產業，走農業全面發展的道路。其次，在優化農業內部產業結構的同時，對沒有明顯區位優勢、基礎設施落后、資源相對匱乏、僅有的資源利用率仍很低的許多西部鄉鎮而言，推進新型工業化建設是帶動地方經濟發展的有效措施之一。包括鄉鎮在內的各級政府必須要轉化觀念，把工業經濟的提速作為鄉鎮經濟工作的重心來抓，要積極的建設工業園區平臺，在土地、稅收等方面制定一定的傾斜性政策以招商引資，對于入駐工業園區項目申辦各種手續要開辟快捷的“綠色通道”，以提高辦事效率。對于有一定工業基礎的鄉鎮而言，要加大老企業的調整和改造力度，并依托本地優勢的自然和勞動力資源培育企業、基地和農戶密切相關的產業化發展模式。在發展過程中，要逐步使地區產業更集中、布局更合理、形態更具規模化、發展更具活力，以形成聚集經濟的優勢從而帶動地區經濟的整體發展。不管是區位優勢不明顯的鄉鎮，還是資源豐富、工業基礎較好的地區，以工業化的路線發展地方經濟，既可促進鄉鎮經濟發展，又可以工業反哺農業，確實是發展地方經濟，增加鄉鎮財源非常有效的措施。最后，西部有著雄奇的山水、秀美的風景和厚重的文化，這些豐富的旅游資源分布于各處，有些鄉鎮因而具有得天獨厚的自然條件，可進一步完善基礎設施，因地制宜，積極開發，走休閑旅游、生態旅游的道路。要通過多種途徑拓展融資空間，以靈活多樣的方式促進發達地區的資本向這些地區轉移，同時要加大地區旅游資源宣傳和促銷力度，以著力打造地區旅游新品牌。旅游業的發展并不能完全依賴自然資源或歷史文化資源，有條件的地區還應該充分利用本地農業資源以及環境資源，結合農業生產和經營活動以及農村和農家生活，積極的打造旅游農業、休閑農業等項目。應進行科學的規劃、完善公共設施和服務、營造良好的整體環境，使民俗風情、地區特色文化和農業景觀有機結合起來，以使其成為推進地方鄉鎮經濟發展的新生力量。

(二)強化內控機制是西部鄉鎮財政自生能力提高的基礎

鄉鎮財政的內控機制就是為了防范和減少財務風險發生，提高財政管理效率，維護財政資金安全，對鄉鎮財政內部業務流程進行全過程的介入和監控，采取權力分解、相互制衡等手段，制定出完備制度保證的過程［4－5］。由此可見，鄉鎮財政的內控機制是一種有目的的預防和糾錯活動。因此，應采取各種措施增強鄉鎮財政的內控機制以提高其自生能力。具體而言，可從以下幾個方面入手。

1.嚴格預算編制程序和執行過程

鄉鎮財政預算的制定必須嚴格按照法定程序進行，財政預算的收支范圍和方向均要以相應的法規為依據;應切實將年初預算細化到具體單位和項目，以提高年初預算到位率;財政預算的安排必須精細化，鄉鎮一切實際收支都應在財政預算中得到反映，以全面反映本地區實際收支狀況;預算一經批準，在執行過程中必須要有相應的監控措施，由于鄉鎮財政預算在本質上是對鄉鎮公共需求和公共產品供給計劃的全面反映，因此要盡可能使鄉鎮財政預算公開化、透明化，以便公眾監督;預算執行結束后要有執行結果的反饋，以使以后的預算安排更具合理性和科學性;預算的調整要進一步規范化，要嚴格按照相應的法規和程序進行。

2.規范鄉鎮財務管理

首先要從制度入手，逐步促進鄉鎮財務管理規范化，鄉鎮財政部門要根據實際情況制定各項科學嚴密的財務管理制度，要建立包括崗位責任制度、內部審計制度等一系列配套制度，以使財務工作的每一步都有章可循，有據可依。其次，對財務管理要盡可能細化，應從業務流程入手，定期或不定期的查看制度的執行情況，同時應建立相應的獎勵與約束機制，以使相關制度和管理措施能得到很好的落實。最后，要根據實際不斷改進和完善各項制度和措施，使其與形勢、任務的不斷變化相適應，要把規范鄉鎮財務管理工作當作一項長期性的工作來抓，以最終建立權責明晰、程序規范、高度透明、具有長效性的現代鄉鎮財務管理制度。

3.強化鄉鎮財務監管

根據地區實際情況，縣級有關部門要盡可能設立專門的機構以開展對鄉鎮財政的監管工作。鄉鎮財政專戶的開設、變更、撤銷必須至少要經過縣級財政局審批并要由鄉鎮財政機構統一嚴格管理，同時要接受上級財政部門的監督檢查。鄉鎮財政機構內部也要采取各項措施以加強資金監管工作，要定期詳細復核鄉鎮財政機構的財政收支情況，并按期向上級部門匯報;涉農補貼和專項資金的撥款應嚴格按程序操作;應增強鄉鎮有關財政信息的透明程度，以將部門監督和社會監督全面結合起來;對數額較大的項目資金應明確監管責任、細化監管流程、嚴格具體監管要求并對其進行全程監管，以增強資金的安全性和提高資金使用效益。

4.提高鄉鎮財政機構的標準化建設水平

首先要加強人才隊伍建設，相關部門要采取各種措施充實鄉鎮財政工作人員隊伍。對于新進人員要實行嚴格準入制度并擇優錄取，新進人員必須要有財經方面的專業背景且有過硬的專業技能，并且要執行持證上崗制度，同時對其道德素質也應有嚴格的要求。對于現有一些業務素質不高的工作人員，應采取繼續教育、在崗學習、互相交流等多種方式，不斷提高其工作能力和綜合素質，以為鄉鎮財政機構的標準化建設提供合格的人才隊伍。在此基礎上還要加強鄉鎮財政機構的硬、軟設施建設，相關部門要積極的改善鄉鎮財政機構的辦公條件，全面提升其辦公自動化水平;還要搭建信息平臺，實行內外網分離的網絡運行技術，以確保財政信息暢通和資金安全運行。

(三)合理的制度保障是西部鄉鎮財政自生能力提高的必要條件

建立穩定的內控機制是鄉鎮財政自生能力發展的重要基礎，鄉鎮財政自生能力的提高還需要適宜的外部條件，要有相應的制度體系為其發展提供有力的保障。

1.進一步完善分稅制以增強鄉鎮財政保障能力

針對分稅制實行后鄉鎮財力弱化的現狀，應進一步對其進行完善，要理順省以下政府包括鄉鎮政府的收入分配關系。可通過下劃共享稅收收入、科學核定分享比例的方式適當向下傾斜財力;還要根據不同鄉鎮經濟發展現狀，分類確定，完善財政轉移支付方式，適當調整不同鄉鎮之間的利益分配關系，從而擴大鄉鎮一般預算收入規模，以進一步調動鄉鎮發展經濟、壯大財源、增加財政收入的積極性。其次，應鼓勵鄉鎮增收節支，實行激勵約束機制。可通過分稅分享、增量按比例返還等方式對鄉鎮分類進行稅收返還，以切實增強其財政保障能力。最后，一些地區的鄉鎮還可打造鄉財縣管鄉用的財政管理模式，嚴格規范支出程序，明確支出內容，盡可能調整優化鄉鎮財政支出結構，確保將有限的財力用于鄉鎮急需的領域，以統籌解決鄉鎮財力不足的矛盾。

2.合理界定財權與事權范圍以完善鄉鎮財政體制

相關部門應按照財權與事權相結合、權責對應的原則，根據鄉鎮政府的事權合理劃分收支范圍，以進一步完善其財權;要賦予鄉鎮一定的自主權，適宜鄉鎮管理的收支項目可完全讓鄉鎮自主管理，以實現鄉鎮自治的運作模式和機制［6－7］。其次，要明晰各級政府的權責，不應完全由鄉鎮承擔的公共支出不能讓鄉鎮完全承擔，如鄉鎮轄區內農村義務教育經費保障、糧食直補和農資綜合直補、農村合作醫療等專項支出應由上級相關財政承擔;需要協作完成的項目則需要其他有關部門對鄉鎮大力進行協助。但是鄉鎮財政也要積極承擔自己責任范圍內的公共支出，如轄區新農村建設、小城鎮建設、化解鄉鎮債務等必要的支出。最后，要按照統籌兼顧、財權與事權平衡的原則正確處理鄉鎮與其他政府間的財力分配關系，在兼顧上級財政支出需要的同時，要最大限度地照顧鄉鎮財政利益，以盡可能保證鄉鎮機構運轉的基本支出需求。

3.根據地區實際制定制度措施以全力促進鄉鎮經濟協調發展

西部鄉鎮要根據不同地區的實際，制定合理的制度措施，要把增強地方經濟作為戰略任務來抓，地方經濟的快速發展才能為鄉鎮財政培植充實的財源，這是鄉鎮財政自生能力提高的根本舉措之一。西部許多鄉鎮的經濟是以農業為基礎的，為此，在現有農業發展的基礎上，要積極為農業發展提供政策、資金支持，轉變農業經濟增長方式，大力發展生態農業、高效優質特色農業;積極建設農業科技示范推廣基地、糧食加工基地集于一體的現代農業綜合經濟區;不斷推進農業產業化經營模式，以提高農業的現代化生產水平。同時，要不斷優化產業結構，有關部門要盡可能地制定合理的政策措施，改善發展環境，積極促進鄉鎮企業的改造和發展，以使之成為發展地方經濟的領航力量。還要實施政策傾斜，大力招商引資，拓展融資渠道，壯大鄉鎮企業規模，使其不斷完善管理措施，增強科技創新和開發能力，以成為帶動地方經濟發展的龍頭企業。鄉鎮經濟的繁榮發展不僅能促使本地優秀人才的回歸，更重要的是，鄉鎮財政收入有了穩定的源頭。

總之，發展地方經濟是西部鄉鎮財政自生能力提高的關鍵;不斷完善鄉鎮財政的內控機制是西部鄉鎮財政自生能力提高的基礎;合理的制度供給是西部鄉鎮財政自生能力提高的必要條件。三者有機結合，密切統一，自生型鄉鎮財政才有可能在西部鄉鎮真正出現，地方經濟和社會發展也才會有強有力的財政保障。

［1］林毅夫.自生能力、經濟轉型與新古典經濟學的反思［J］.經濟研究，2002(12):18.

［2］孫潭鎮，朱鋼.我國鄉鎮制度外財政分析［J］.經濟研究，1993(9):38.

［3］王欣.瀘西縣縣鄉財政管理體制改革運行情況分析［J］.云南農村經濟，2008(3):77.

［4］曾國平，王正攀，曹躍群.西部基本公共服務水平地區差異的實證分析［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2011(11).

［5］李平，周靖祥.重慶內陸外向型經濟發展思路:融合理論與現實［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2011(7).

［6］王同新.論政府公共性的實現條件與實現形式［J］.重慶郵電大學學報:社會科學版，2011(2).

［7］宣永彬.財政分析雙重激勵民地方政府供給偏好的異質性［J］.重慶師范大學學報:社會科學版，2012(1).