碳稅立法的必要性與可行性思考

宣志欣

（云南廣播電視大學 招生與系統建設處，云南 昆明650223）

一、引言

2013年春天，北京、上海等地持續被霧霾天氣籠罩，pm2.5迅速成為了輿論焦點，環境問題、節能減排再次成為社會普遍關注的熱點問題。人們都在討論怎樣的措施能較好保護人類環境？如何有效進行節能減排？這些疑問都在激勵著我們對環境保護問題進行深入探討。

在環境保護之初，各國大多主要采取行政命令的手段，通過行政法規的規制對排污行為進行限制管理，但這種行政式的限制管理往往存在效率低下、執行成本高的弊病。因此，各國一直在積極探尋新型環保方式，例如引入經濟手段保護環境，包括碳排放權交易制度、繳納環境稅等等。而20世紀90年代，北歐國家紛紛推行的碳稅制度，就是利用稅收手段保護環境的重要創新方式之一。經過近二十年的發展，證明了碳稅在節能減排、減少碳排放方面的積極效果，所以一些國家也在嘗試實施碳稅制度。我國對碳稅開征問題也同樣關注，特別是2009年財政部財政科學研究所的專家提出了關于我國開征碳稅的具體路徑，學界的專家學者也紛紛提出開征碳稅、如何開征碳稅等的具體意見。為此，本文擬從必要性與可行性角度分析我國碳稅立法的具體問題，因為無論是碳稅如何開征、納稅人是誰、稅率怎樣、有無稅收優惠等都離不開我國是否有必要進行碳稅立法、其可行性如何這兩個問題的深入分析與思考，本文也期望這一思考能為碳稅研究提供積極構思。

二、碳稅立法的必要性

碳稅又稱二氧化碳稅，主要是針對二氧化碳排放征收的一種稅，其征收的目的是希望通過對二氧化碳高排放征收稅收的方式，減少二氧化碳排放，進而緩解氣候變化。目前，有關是否應開征碳稅有不同觀點，本文認為進行碳稅立法具有其必要性，主要體現在以下幾點：

（一）實施碳稅制度的必要性

1.碳稅制度采用稅收作為應對氣候變化的經濟手段，具備市場化、高效的優勢，能滿足我國保護環境、緩解減排壓力的內、外在需要。首先，從經濟學角度而言，稅收能解決其市場帶來的負外部性。因二氧化碳排放帶來的全球氣候變化問題就是典型的負外部性問題，這類負外部性問題無法通過市場自身予以解決，卻可以通過征稅等方式，讓外部性內部化。例如，通過對二氧化碳排放量的征稅，可以讓高排放企業承擔與其排放額等量的稅收，一方面碳稅的開征會提高企業生產成本，進而迫使企業減少二氧化碳的排放，另一方面碳稅收入可用于應對氣候變化、提高能源效率的創新與運用。可以說，碳稅制度能克服行政環保自上而下、缺乏激勵性與能動性的弊病，充分利用經濟手段促使義務主體主動節能減排，應對氣候變化。其次，氣候問題已經成為全球性的重要議題，單靠某個或某些國家很難有效果，因其涉及各國碳減排責任如何分配等問題，所以必須由全世界人民共同應對。在2009年哥本哈根氣候會議上，我國已承諾了“到2020年我國單位國內生產總值的二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”的減排目標，目前我國實現這一目標壓力很大。據北歐各國的碳稅開征經驗來看，碳稅制度在節能減排方面具有較好效果，所以采取稅收手段節能減排符合我國實現哥本哈根氣候會議承諾的內、外在要求。

2.碳稅制度能滿足我國經濟轉型的需要，有利于我國實施戰略轉型。在我國實施經濟增長方式轉變時，碳稅制度能滿足我國由不可持續性向可持續性轉變；由粗放型向集約型轉變；由高碳經濟型向低碳經濟型轉變等戰略轉型目標。因為碳稅的開征會增加高耗能、低利用率產品的生產成本，降低其市場競爭力，從而有利于低耗能企業的生產與發展，其次，碳稅制度的實施還會影響投資導向，將資金引入能源產品的生產與消費，從而實現我國經濟向集約型轉變，有助于我國的戰略轉型。

3.碳稅制度能有效應對“碳關稅”等的貿易壁壘，為綠色經濟下取得規則制定話語權積累經驗。2009年美國通過了《清潔能源與安全法》，其指出：從2020年其將對不實施碳減排限額國家的排放密集型產品征收“碳關稅”，這引起了許多國家的強烈反對。本文無意探討“碳關稅”的合法性與否，但從世界范圍來看，一方面，征收碳稅是發展趨勢，也是綠色經濟時代背景下，世界秩序的必然需求。以歐盟為例，其率先啟動了碳排放權交易市場，其模式與經驗被各國不同程度效仿，歐盟已具備在碳排放權交易領域的話語權。所以，我國應順應潮流，開征碳稅，積累經驗與實力，主動爭取在綠色經濟下的話語權；另一方面，碳稅制度也是應對“碳關稅”等此類貿易壁壘的良策。依照WTO相關規則規定，在國內已經征收碳稅的前提下，“碳關稅”的征收構成雙重征稅，為WTO所禁止，所以，碳稅的開征能為我國產品適應未來全球碳稅環境做好充分準備。

4.碳稅制度不能被碳排放權交易制度所取代，具備其開征的必要性與獨特性。在實現對二氧化碳減排的經濟手段中，除了碳稅制度以外，還有碳排放權交易制度。兩者采用不同的作用原理實現對二氧化碳減排的影響。碳稅運用稅收手段使負外部性內部化，而碳排放權交易制度則利用市場實現排放量在不同主體間的分配。首先，我國啟動碳排放權交易制度需對我國碳排放總量加以確定，并對碳排放權進行分配。這涉及多方利益，特別是在我國現階段在各級政府機關推行的干部工作考核目標管理責任制中，經濟指標大都被設置為考核內容，碳排放權的分配必然影響到各級政府經濟指標，所以碳排放權交易的實施較碳稅制度而言難度較大；其次，碳排放權交易制度的實施相對較復雜，要求建立完善的交易體系、清算制度等，實施成本高，而碳稅開征成本較低、實施簡單、靈活等特點使其具備了開征的必要性與獨特性，其不能被碳排放權交易制度所取代。

（二）碳稅制度進行立法的必要性

為保障碳稅制度的實施效果及實施的權威性，應將碳稅制度上升到法律層面，這樣更能保障碳稅制度的貫徹落實。保障碳稅稅收的權力來源必須合法，即碳稅制度的制定主體應依法享有立法權，其權力應來源于法律上的明確授權。具體應做到以下幾點：（1）碳稅制度的規定應由法律予以制定。我國《立法法》明確規定：“關于稅收的基本制度只能制定法律”，但對于涉稅法律能否授權立法的問題，理論界仍有較大爭議。但是根據《立法法》基本精神及稅收法定原則，稅收立法權原則上應由全國人大及其常委享有，這樣才能保障征稅的權威性。目前我國共有18個稅種，僅個人所得稅、企業所得稅、車船稅3個稅種由全國人大及其常委會制定稅收實體法律；而增值稅、消費稅等15個稅種，均由國務院制定稅收條例。為此，為保證碳稅權威及稅收的順利實施，有必要在開征碳稅之初，制定碳稅法，保障碳稅制度的法治化。（2）其他內容可授權各地政府或國務院制定實施細則，因為碳稅制度與各地區重工業的分布情況密切相關，為保障區域經濟的協調發展，不至于因碳稅的開征產生嚴重的區域經濟問題，有必要在法律制定基本碳稅制度的前提下，授權各地政府或國務院制定符合地方區域發展的實施細則，保障不因碳稅開征影響區域經濟的發展。

三、碳稅立法的可行性

1.經濟方面，我國已具備一定的經濟實力，可以進行碳稅立法。首先，碳稅立法的實施將導致我國經濟發展方式的轉變，特別對一些高耗能企業會面臨較大的成本壓力，最終可能面臨淘汰，這也是在世界經濟新形勢下，我國一直努力尋求經濟增長方式轉變的必然結果。可以說，短期內碳稅制度的實施必然導致原有經濟的惡化，這也是經濟轉型過程中的必然代價。日本等國也正是基于這些原因放棄了準備已久的碳稅法案，但是，我國經過30多年的改革開放，國民生產總值不斷增加，經濟實力大為增強，較比以往具有更強的經濟實力，而且從長期來看，渡過碳稅開征的適應期后，將實現經濟方式的轉變，國民經濟也必然能恢復，所以我國目前具備了開征碳稅的經濟接受力。其次，在我國宏觀稅負方面，官方數據都表明我國宏觀稅負低于世界平均水平，但是民眾普遍感到經濟收入不高，稅負感較重，為此，新稅的開征必然會引起群眾一定程度的不滿，特別是碳稅開征會導致能源價格上漲，增加居民生活成本。為此，在稅收中性原則的理念下，有必要在開征碳稅的同時，對其他稅收實施減稅，這必然會導致一定時期稅收收入的降低，但是在我國GDP已超越日本成為世界第二的背景下，我國有經濟實力承受由此帶來的經濟下滑。

2.制度建設方面，碳稅立法已具備較強的理論能力及立法實踐能力，有能力制定完善的碳稅法律制度。（1）作為一種稅收制度，碳稅立法應具備經濟學與法學方面基礎理論的支撐。經濟學上稅收負外部效應、庇古稅、公共物品理論、市場失靈等理論經過多年探索已取得較強發展，這為碳稅立法提供了充分的經濟學理論依據；而法學方面，稅收法定、稅收公平、稅收效率及稅收中性原則的發展，也為碳稅立法的成熟提供了完善的稅法理論支撐。（2）國外碳稅理論近二十年的發展歷程為我國碳稅制度的建立提供了積極的借鑒經驗，以北歐為例，丹麥、荷蘭、芬蘭、德國、瑞士、英國等都實施了碳稅制度。各國的不同實踐經驗也為我國碳稅立法的實施提供了寶貴的參照與借鑒。例如，碳稅是對二氧化碳排放量征稅的稅種形式，但是由于二氧化碳的排放量因其形狀問題較難確定，為此北歐多國主要采取燃燒材料中含碳量的多少來確定其二氧化碳排放量，一方面有利于節約征稅成本，另一方面也能保證稅收公平。可以說國外的先進經驗對我國碳稅制度建設具有借鑒意義。（3）我國稅收制度經過多年的發展，積累了一定的專家學者隊伍與稅收征收執法隊伍，這些資源為碳稅制度的制定、實施與貫徹提供較強的制度保障。在理論界，我國的碳稅研究一直較為活躍，從碳稅基本概念到碳稅制度的設立，都有大量學者深入探討，可以說碳稅理論方面具有較為成熟的理論支撐。而稅收執法是一項稅收制度能否貫徹實施的關鍵，目前，我國已具備了優秀執法隊伍。

3.社會接受度方面，經過多年的普法宣傳，碳稅循序漸進的開征方式將能被社會大眾普遍接受。首先，碳稅制度不但會對企業產生影響，也會因碳稅征收導致能源價格上漲并最終影響居民生活成本，所以碳稅的有序開征應具備一定的社會接受度。2011年我國進行了資源稅調整，一定程度上造成了化石燃料成本的上漲，但是經過近三年時間的消化，其所產生的影響已逐步減弱，具備了一定的開征碳稅的社會接受度。其次，碳稅作為一項新興制度，已經得到了較好普及。20世紀90年代開始，碳稅概念進入我國，無論是2007年巴厘島路線圖、2009年哥本哈根大會還是2011年歐盟航空碳稅的征收，這些事件的宣傳都對碳稅的普及起到了極大的催化作用。從碳稅的實施路徑，到碳稅的國際經驗與借鑒等都有被大量的宣傳，可以說碳稅概念得到了較好普及。

四、結語

碳稅是一個新稅種，也是綠色經濟條件下應對氣候變化的經濟手段，它能在我國節能減排實現經濟轉型方面發揮積極作用，它也是我國面對世界新形勢下的必然選擇。隨著我國經濟實力的增強，制度建設方面的不斷完善，碳稅普及的不斷深入，都為碳稅開征提供了必要條件。但是碳稅制度最終何時開征還有待于國際、國內經濟社會形勢的考量，對相關障礙予以克服，這樣才能保證碳稅立法的順利實施。

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