農村公共產品多元化供給模式構建

張 浩

（嘉興職業技術學院 工商與旅游分院，浙江 嘉興314036）

農村公共產品的有效供給關系到我國農業經濟發展和農村社會穩定。一直以來，由于政府在供應農村公共產品方面受到財政實力限制，并且農村公共產品市場化運作缺乏動力，從而導致農村公共產品供給總量不足，結構失衡，效率低下。建立起以政府為主體、私人部門、農村自治組織以及第三部門共同參與的多元化供給模式是符合我國國情的現實選擇。

一、農村公共產品的界定

農村公共產品是用于滿足農村生產生活需要的產品或服務，它屬于公共產品的范疇，因而也具有一般公共產品的特征，即有受益的非排他性、消費的非競爭性以及效用的不可分割性。農村公共產品按照消費過程的不同性質，可分為農村純公共產品和農村準公共產品。純農村公共產品，諸如：大江大河治理、農業基礎研究、農村環保事業和農業氣象信息等，它們在消費過程中擁有完全的非排他性與非競爭性。而大多數農村公共產品屬于準公共產品的范疇，僅有不完全的非排他性與非競爭性，如：農村鄉村道路、農村小型水利建設、農業病蟲防治、農村衛生醫療等。

二、農村公共產品的供給困境

近年來，為加快農村改革發展，中央財政支農力度的不斷加大，也推行了免費義務教育、新型農村合作醫療制度以及鄉村道路建設等重大舉措，這些措施緩解了農村公共產品供給短缺的狀況，但從農村公共產品供給的總體來看，農村公共產品供給還存在著供給總量缺乏、結構性失衡、供給效率低下等方面的突出問題。具體表現在：

（一）總量缺乏

農村公共品供給不足主要是由于我國二元經濟結構造成的。建國后，受到工業和城市優先發展經濟發展戰略的影響，政府財力更多的向城市傾斜，財政負擔著城市公共產品供給，然而農村公共產品在稅費改革前由于資金得不到保障，所以只能依靠制度外向農民攤派供給成本，而稅費改革后，通過向農民收費、集資和攤派的制度外籌資方式被廢除，加上多數基層政府財政困難，這就造成農村在基礎設施、義務教育、社會保障等方面明顯落后于城市，并成為阻礙農村發展和城鄉統籌的重要環節。

（二）結構失衡

現行的公共產品決策機制是自上而下的，即由政府部門來決定農村公共產品的供給，而基層政府在政治目標的激勵下，出于政績和自身利益的考慮，傾向于提供樓宇、馬路燈等有形的硬件公共品，而不愿意提供農業科技成果、信息技術服務等軟件公共品；偏好于新建公共產品項目而不愿意維護和管理現有的存量公共產品，這樣就造成了政府供給和農民對公共產品偏好的不一致，并且供給不足和供給過量的現象并存，有限的資源得不到有效利用。

（三）效率低下

由于公共產品的特殊性和私人供給的無效率，所以提供農村公共產品被理所當然地認為是政府的基本職責。政府可以憑借政治權利和國家強制力等手段，通過稅收等手段從資金上保障農村公共產品的供給，避免市場失靈產生的后果。然而，我國的鄉鎮政府承擔了過多的層層下移的事務，而沒有相應的比較穩定的財力保障，特別是在取消農業稅后，鄉鎮基本上都只能維持機構運轉，而沒有財力來供給公共品。另外，由于缺乏激勵和競爭機制以及農民的需求表達機制等問題，導致在農村公共產品供給方面出現政府失靈，因而效率低下。

三、多元化供給模式的現實必然性

（一）政府單獨供給模式缺乏效率和可行性

雖然這些年我國的財政收入在持續快速的增長，但對于我國這樣一個有9億農村人口的大國而言，國家仍然沒有足夠的財力去包攬所有農村公共產品的供給，所以，完全依靠政府來滿足農民對農村公共產品日益增長的需求，缺乏可行性。另外，政府為主體的單一供給模式只是各級政府通過指令形式下達農村公共產品供給品種、數量和結構，而忽視了農民真實需求的表達，這種單一的資金籌集模式和供給方式由于缺乏激勵和競爭機制，不光加重了政府負擔，而且也降低了農村公共產品的供給效率。

（二）農村公共產品需求的復雜性決定了單一化的供給缺乏效率

由于我國農村區域自然因素和地形地貌的不同以及發展水平的差異，就產生了不同的農村公共產品需求，因而農村公共產品的需求更具差異性和復雜性。另外，從我國建國以來的歷史各個階段來看，我國農村公共產品供給都是政府作為生產和供應的唯一主體。這種單一供給主體的最大問題在于供應和需求的脫節，進而影響到供給效率。以政府為主體的單一供給制度是由行政指令來決定所有的公共產品的生產和供給。雖然政府為農村發展和農民生活提供了一些公共產品，但由于受到政績考核的需要以及面子形象工程的壓力，政府并沒有根據地區差別提供差異化的、符合農民需求的公共產品和服務，致使農村公共產品出現重復供應和供應缺乏并存的現象，在公共產品提供中出現政府失靈問題，總體效率損失嚴重。

（三）多元主體的供給模式是符合現實的合理選擇

農村公共產品從單一供給主體向多元供給主體轉變是解決供給難題的理性選擇。要解決我國農村公共產品供給的難題，就必須拋棄完全依靠政府作為唯一提供公共物品主體的傳統供給模式，實行政府在發揮農村公共物品供給基礎性作用的同時，充分發揮私人、社區、社會自治組織的作用，這樣不僅緩解了供給資金困難問題，而且還能夠更好的滿足農村公共物品需求的地區差異性和多樣性，更能夠在農村公共物品的供給上形成競爭的局面和互補的合作，從而實現供給制度的優化。

四、農村公共產品多元化供給模式設計

（一）多元化的供給主體構建

鑒于我國的現實國情，解決農民需求多元化和政府資金有限性之間矛盾的唯一辦法就是改變原有供給制度，從一元供給到多元供給轉變，由政府部門、私人部門、農村自治組織和第三部門共同提供公共品。

1.政府。由于公共產品的非排他性和非競爭性使得市場方式容易出現搭便車和缺乏效率問題，所以，政府在農村公共產品的供給過程中應占據主導地位。政府應供應對社會生產和農民福利影響較大的、外部性高以致市場不能很好配置的農村公共產品。對于受益范圍遍及全國的外溢性極強的公共產品；而由地方政府供應那些受益范圍局限于某個地區的公共產品；對于產生外溢的跨區域公共產品，則由中央政府協調和適當投入，各個受益的地方政府共同承擔和供應。

2.私人。科斯的調查研究讓我們改變了公共產品必須由政府經營的刻板認識，私人提供和經營公共產品同樣是可行的。在制度許可和技術可行的前提下，一些具有排他性、外部性不強、易收費又有利可圖的農村公共服務完全可以按照市場運行的原則私人提供和經營的。由私人提供的農村公共產品一般限于準公共產品，準公共產品的規模和范圍一般較小，涉及的消費者數量有限，比如農業生產機械、小型水利設施、農業科技服務和農產品市場信息等，可以通過明晰產權，按照誰投資，誰受益的原則，通過私人主體的市場化供應模式來供應。

3.農村自治組織。農村自治組織深植于農民之中，對于本地農民的偏好更為了解，由農村社區來供給公共品更能符合區域內農民的實際需要，更能實現供給的有效性。農村自治組織應負責村社范圍內，多與農民生產生活密切相關的小規模公共品，如村級公路的修建、農村文體設施等。

4.第三部門。第三部門是指除了政府部門和以營利為目的的企業以外的組織，包括慈善機構、各種類型基金會、非營利性社會服務機構和組織以及志愿性團體、企業和個人。第三部門具有與社會民眾關系緊密從而服務更具針對性、運作更科學規范從而效率更高等特征，使得第三部門在提供農村公共產品上發展潛力巨大。這也需要政府在建立良好外部制度環境，在政策上加大支持力度、構建監督管理體系等方面為完善第三部門供給公共產品提供支持。

（二）建立農民需求偏好表達機制

我國農村公共產品供給與需求之間嚴重脫節，其根本原因在于現行的自上而下的供給決策機制。作為農村公共產品的使用主體和受益對象，農民應有權決定農村公共產品供給的數量和種類。應創建一套適合我國農民實際的需求表達機制以及由下至上的決策機制。為了提升農村公共產品供給效率，首先要不斷提高農民的科學文化素質，培養農民的法律意識和民主監督意識，使農民能明確自己擁有的權利和義務，讓他們能自由表達自己的偏好，積極參與農村事務的監督管理，充分發揮農民在民主決策中的主體作用。其次要建立和完善公共產品需求的表述機制，實施自下而上的供給決策模式，由村民大會和代表來決定提供公共品的種類、數量和資金籌集方案，在項目的決策過程中充分體現受益人的意愿，提供更加符合農民偏好的公共產品。最后是建立健全農村民主制度，通過民主選舉制度和農村基層干部考核機制，使農村基層干部真正考慮農民的實際需求，代表全體選民意愿，以本地選民的利益最大化作為行為目標，這樣就避免了決策結果和實際需求的偏差，減少資源的浪費。

（三）優化外部環境，拓寬供給渠道

在農村公共產品供給中政府和市場都可能會產生失靈，多元化主體共同提供公共品可以彌補各自的缺陷、提高社會資源配置效率、滿足農民個性化的需求。在農村公共產品供給領域放寬市場門檻，打破政府對公共產品尤其對準公共產品的壟斷，實施優惠政策，激發民間資本和社會組織的農村公共產品供給熱情，明晰產權并保證利益實現，大力調動其提供公共產品的積極性。通過配套的法律制度和監管體制來規范其他供給主體提供農村公共產品的運行機制，從而更好維護產權并確保政府能減少管制和壟斷，合理運用公共權力，實現政府、私人和第三部門的競爭合作機制，提高農村公共產品供給效率。

［1］周偉.城鄉基本公共服務均等化的供給現狀及對策［J］.江西農業大學學報（社會科學版），2009，（3）.

［2］李建軍，周樂欣.中國農村公共品供給制度優化的規范分析［J］.湖南農業大學學報，2009，（2）.

［3］陳世偉.我國農村公共服務供給主體多元參與機制構建研究［J］.求實，2010，（1）.