農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突問(wèn)題

□王建

作者：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院副教授

黨的十八大報(bào)告提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。2012年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議都提出在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要按照黨的十八大要求構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，做到“守住一條底線”，即充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。但是,土地征用和房屋拆遷導(dǎo)致的利益沖突卻是城市化進(jìn)程中繞不開(kāi)的問(wèn)題，如何平衡地方政府、地產(chǎn)商和農(nóng)民個(gè)人之間的利益沖突是擺在我們面前迫切需要解決的問(wèn)題。研究農(nóng)村征地拆遷中的不同利益訴求，是解決這一問(wèn)題的基礎(chǔ)性工作。

一、農(nóng)村征地拆遷中不同利益訴求及其沖突表現(xiàn)

（一）地方政府的利益訴求

在當(dāng)前征地程序中，地方政府充當(dāng)了“橋梁”的重要角色。地方政府的這種角色注定它與征地拆遷的相關(guān)各方均存在利益沖突的可能性。這種沖突的角色表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是要連接上級(jí)政府的要求與自身利益。既要確保完成中央和上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，完成政績(jī)指標(biāo)，又要保持本地區(qū)“太平無(wú)事”，在保持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上積極實(shí)現(xiàn)自身利益最大化；二是要連接開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民，協(xié)助雙方完成土地產(chǎn)權(quán)或者使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，以此完成社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，增加地方GDP；三是要連接開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民等征地內(nèi)部主體與作為外部主體的其他社會(huì)相關(guān)利益方，將征地過(guò)程可能造成的社會(huì)負(fù)面影響降至最低，實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)秩序的平穩(wěn)與和諧；四是要連接依法行政的要求與切實(shí)破解地方發(fā)展難題的務(wù)實(shí)操作，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中貫徹法治理念，同時(shí)根據(jù)地方現(xiàn)實(shí)情況促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）地產(chǎn)商的利益訴求

地產(chǎn)商是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)為主要業(yè)務(wù)換取市場(chǎng)收益的。在地方政府積極“賣地”和地產(chǎn)商積極“儲(chǔ)地”的過(guò)程中，用犧牲農(nóng)民的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)商的利益訴求。這種利益訴求一般通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的努力予以實(shí)現(xiàn)，但在征地拆遷中，極易演變?yōu)閷?duì)農(nóng)民利益的剝奪或侵蝕，有時(shí)甚至?xí)庠椒傻拙€。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該權(quán)利除具有物權(quán)的一般效力外，主要是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、優(yōu)先繼承權(quán)、處分權(quán)、相鄰權(quán)和獲得補(bǔ)償權(quán)。[1]

（三）農(nóng)民個(gè)人的利益訴求

物權(quán)法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)，確保了農(nóng)民行使土地管理的權(quán)利，并且對(duì)土地依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。2010年初中央1號(hào)文件首次提出加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作。這是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和硬化地權(quán)的重大決策，依法確認(rèn)和保障了農(nóng)民的土地物權(quán)[2]，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民個(gè)人利益的訴求。土地管理法第10條也規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。但在現(xiàn)行征地制度下，由于土地增值收益巨大，農(nóng)民的土地權(quán)利易受到國(guó)家權(quán)利的限制及利益集團(tuán)的侵害，農(nóng)民自身利益常常得不到有效維護(hù)。現(xiàn)階段拆遷中，各方利益沖突集中表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民土地利益的侵襲。

二、農(nóng)村征地拆遷中利益沖突成因分析

（一）土地制度不完善及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

現(xiàn)行法律規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的外，屬于農(nóng)民集體所有；任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；農(nóng)村集體建設(shè)用地禁止直接入市，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，才能由國(guó)家有償出讓或劃撥給需要建設(shè)用地的單位和個(gè)人。

根據(jù)現(xiàn)行物權(quán)法和土地管理法的規(guī)定，政府征收農(nóng)村集體所有土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)用的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這種一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑晦r(nóng)民們形象地稱為“一腳踢”。這一誕生于上世紀(jì)80年代的條款，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，早已不適用于現(xiàn)實(shí)情況，特別是在近年來(lái)土地出讓金額大幅上漲的情況下，農(nóng)民失去土地后所獲補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題愈加突出。農(nóng)民群體缺乏有效的組織，沒(méi)有獲得與其他市場(chǎng)主體談判的權(quán)利。

農(nóng)村集體土地不能直接入市、征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低和補(bǔ)償分配比例明顯不公，沒(méi)有考慮到失去土地的農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。現(xiàn)在無(wú)論是工業(yè)用地的出讓還是房地產(chǎn)用地的出讓，變相是為企業(yè)家降低了土地投資成本，這是導(dǎo)致社會(huì)收入分配差距加大的原因之一，也是導(dǎo)致農(nóng)民心理失衡和征地過(guò)程中社會(huì)矛盾普遍增加的重要原因。[3]

（二）公共利益的界定過(guò)于模糊

地方政府賣地搞開(kāi)發(fā)、拆房騰土地，往往是以“社會(huì)公共利益的需要”來(lái)進(jìn)行的。公共性揭示了政府為公共利益服務(wù)的目的，而不能向部門(mén)利益和個(gè)人利益傾斜。政府為了社會(huì)公共利益的需要進(jìn)行房屋拆遷，收回國(guó)有土地使用權(quán)，雖然在法律上存在依據(jù)，但如何界定“社會(huì)公共利益”？我國(guó)新憲法修正案第20條和第22條明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要。可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”但什么才是公共利益，尋找一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的絕對(duì)適用的公共利益的定義幾乎是不可能的。著名思想家哈耶克說(shuō)過(guò)：“今天，自由的最大危險(xiǎn)來(lái)自于有能力、有經(jīng)驗(yàn)的行政管理者僅僅關(guān)心他們認(rèn)為是公共利益的事物。”[4]地方政府無(wú)疑是進(jìn)行土地征收的判決者，其對(duì)于是否滿足公共利益的條件具有單方判決權(quán)，容易造成公正性被濫用。“公共利益”成為一個(gè)包裹，其范圍涵蓋地方利益、部門(mén)利益和商業(yè)利益。地方政府為了低價(jià)征地，可以很容易以公共利益巧立名目，隨意貼上“公共利益”的標(biāo)簽大搞面子工程、政績(jī)工程，侵害公民、法人的合法利益。地方政府、地產(chǎn)商借用“公共利益”的權(quán)杖進(jìn)行利益分配，根源在于公共利益內(nèi)容的復(fù)雜性，以及我國(guó)對(duì)公共利益界定的模糊。地方政府一方面受土地財(cái)政的誘惑，另一方面也迫于地方GDP指標(biāo)的政績(jī)壓力。如此一來(lái)變成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化就意味著征地，地方財(cái)政就有保障，地方GDP也就能連年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，官員的政績(jī)也就錦上添花。但是這種政府人為拉動(dòng)的增長(zhǎng)模式不僅嚴(yán)重偏離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，造成社會(huì)資源大量浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境污染加劇等嚴(yán)重后果，而且還造成大量侵害農(nóng)民土地權(quán)利、剝奪農(nóng)民基本生計(jì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）利益相關(guān)者調(diào)處不到位

地方政府在征地拆遷中是否承擔(dān)主要角色一直是沒(méi)有定論的問(wèn)題。政府具有為公眾利益服務(wù)的屬性，這是政府的根本屬性。洛克說(shuō)過(guò)“政治權(quán)利就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)侵害的權(quán)利，而這一切都是為了公眾福利。”[5]地方政府和地產(chǎn)商在享用國(guó)家給予的征地補(bǔ)償這一大餐的過(guò)程中，難免有人會(huì)借征地拆遷為名從中獲利，擠兌農(nóng)民利益。一旦拆遷的鏈條上出現(xiàn)問(wèn)題，農(nóng)民的應(yīng)得利益將大打折扣。地方政府借官位斂財(cái)、地產(chǎn)商借關(guān)系盈利，損失的只是無(wú)辜的農(nóng)民團(tuán)體。所以，出現(xiàn)了政府主動(dòng)出賣土地，開(kāi)發(fā)商積極買(mǎi)地進(jìn)行開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益，農(nóng)民被動(dòng)保護(hù)現(xiàn)有利益的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、解決農(nóng)村征地拆遷中利益沖突問(wèn)題的路徑探析

（一）填補(bǔ)農(nóng)村征地拆遷的法律漏洞

我國(guó)目前尚沒(méi)有專門(mén)的關(guān)于農(nóng)村征地拆遷的法律條文，物權(quán)法實(shí)施后，這個(gè)問(wèn)題更是被提到了議事日程。物權(quán)法第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”從法律制度上界定了農(nóng)村土地的所有權(quán)，一方面，土地所有者享有的各項(xiàng)權(quán)利不受他人意志限制，是最完全、最充分的物權(quán)；另一方面，土地所有權(quán)絕不是無(wú)限制的權(quán)利，它不能超越社會(huì)基本制度和法律限制，應(yīng)對(duì)地方政府的土地管理權(quán)利進(jìn)行分解、規(guī)范和約束。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如何讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中具備競(jìng)爭(zhēng)力，如何讓農(nóng)民能夠在新一波城鎮(zhèn)化浪潮中成為利益分配的參與者？這就必須增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，既要通過(guò)一系列技能培訓(xùn)推動(dòng)農(nóng)民增強(qiáng)本領(lǐng)，也應(yīng)按照黨的十八大報(bào)告的要求，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，使土地成為農(nóng)民可用、可交易的財(cái)產(chǎn)。消除體制障礙，就是要消除以往對(duì)農(nóng)民發(fā)展不利的制度措施，賦予農(nóng)民以制度紅利。

目前，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的侵害主要來(lái)自公權(quán)力的濫用，國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害又來(lái)自國(guó)家合法擁有的強(qiáng)制征地權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，憲法和土地管理法都規(guī)定了國(guó)家為公共利益的需要可以依法征收或者征用土地，但并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分公益性征地和經(jīng)營(yíng)性用地。在推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，我們應(yīng)明確強(qiáng)制征地權(quán)僅限于公共利益的需要，而經(jīng)營(yíng)性用地則通過(guò)土地自由市場(chǎng)來(lái)解決。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、明確調(diào)整分配比例

在農(nóng)村征地拆遷引發(fā)的社會(huì)沖突中，問(wèn)題不在于農(nóng)民愿不愿意征地，而在于政府對(duì)農(nóng)民公不公平的征地補(bǔ)償。農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民與政府和其他市場(chǎng)主體對(duì)話的聲音太弱。尊重農(nóng)民土地權(quán)利，法律必須賦予農(nóng)民談判權(quán)，使其在保護(hù)自身利益方面發(fā)揮作用。對(duì)此，筆者認(rèn)為,一是以市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定公正的補(bǔ)償，補(bǔ)償額不設(shè)上限。公正的征地補(bǔ)償，對(duì)公益性征地和經(jīng)營(yíng)性征地同樣適用，地方政府提供和維護(hù)公平的市場(chǎng)交易秩序，鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來(lái)，建立維護(hù)自身利益的農(nóng)民協(xié)會(huì)組織直接與地產(chǎn)商談判，這樣就避免了單個(gè)農(nóng)民與地產(chǎn)商談判處于弱勢(shì)地位，同時(shí)也避免產(chǎn)生釘子戶。農(nóng)民的有序參與對(duì)于維護(hù)自身利益和社會(huì)秩序可以起到重要作用。二是調(diào)整征地補(bǔ)償款的分配。農(nóng)民在整個(gè)征地補(bǔ)償款分配中所得份額明顯偏少，這主要來(lái)源于兩方面的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為土地漲價(jià)要?dú)w公，二是認(rèn)為農(nóng)民不是土地所有者。但事實(shí)是農(nóng)村土地雖然實(shí)行集體所有，但農(nóng)民仍對(duì)集體所有的土地?fù)碛幸环菟袡?quán)，并且農(nóng)民擁有對(duì)土地長(zhǎng)達(dá)50年甚至更長(zhǎng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，因征地而失去土地的農(nóng)民應(yīng)該獲得大部分的征地補(bǔ)償款。三是妥善安置因征地而造成的失地農(nóng)民。征地補(bǔ)償費(fèi)只是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償，不能因此而剝奪農(nóng)民賴以維持的就業(yè)和生活保障。因此，政府應(yīng)改變以往單一的一次性貨幣安置為主的補(bǔ)償模式，除了應(yīng)給予公正的征地貨幣補(bǔ)償外，也應(yīng)為失地農(nóng)民提供就業(yè)安置以及社會(huì)保障。

（三）明晰政府在征地拆遷工作中的角色

政府在征地拆遷過(guò)程中究竟擔(dān)任什么角色，我們要清楚幾個(gè)方面的內(nèi)容。一是政府部門(mén)不直接受益。雖然，在巨大的利益面前政府和地產(chǎn)商難免抱團(tuán)，但是，可以從土地稅率、農(nóng)民的平等參與和知情權(quán)等方面削弱政府在拆遷中的直接利益分配，使地方政府成為真正的中立者，成為公共利益的維護(hù)者和協(xié)調(diào)者。二是提高政府部門(mén)的責(zé)任意識(shí)。地方政府應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)商業(yè)利益和公共利益的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)者，做好宣傳教育，擴(kuò)大農(nóng)民的知情權(quán)，以及促進(jìn)農(nóng)民和地產(chǎn)商的相互了解和溝通，落實(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好拆遷工作后的安置保障工作。三是政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)監(jiān)督者的角色。地方政府的公權(quán)力是否濫用，由國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)民來(lái)監(jiān)督，同樣，地方政府也要監(jiān)督地產(chǎn)商及其相關(guān)組織，防止他們損害公共利益和農(nóng)民利益，做好他人監(jiān)督和自我監(jiān)督，杜絕拆遷過(guò)程中的不當(dāng)行為。

（四）逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

根據(jù)物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，承包權(quán)已經(jīng)是一種物權(quán)，但是，這種物權(quán)卻難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收入的手段。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)的權(quán)利在農(nóng)戶手中，土地是否需要流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，應(yīng)該也只能由享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶自己決定，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)的決定,這就強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，這樣，被征地拆遷的農(nóng)民就是市場(chǎng)的主體，具有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，所得的收益便會(huì)是交易額而不是所謂的補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，就可以進(jìn)一步探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的計(jì)劃配置變更為市場(chǎng)配置的可能性，探索農(nóng)地直接入市交易的制度，讓土地的擁有者農(nóng)民參與到交易過(guò)程中，建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一有序的土地市場(chǎng)，從而為徹底解決當(dāng)前農(nóng)村的強(qiáng)拆問(wèn)題準(zhǔn)備最基本的條件。

農(nóng)村征地拆遷工作事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和數(shù)億農(nóng)民的切身利益、是保持長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵。人大和各級(jí)政府有必要通過(guò)法定措施，彌補(bǔ)法律漏洞、完善土地流轉(zhuǎn)制度、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平衡好利益各方的合法權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定。

[1]張平華.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[M].北京：中國(guó)法制出版社，2007.

[2]樊志全.中國(guó)共產(chǎn)黨不同歷史時(shí)期的土地法規(guī)[N].光明日?qǐng)?bào)，2012.12.17.

[3]城鎮(zhèn)化改革需破解三大制度障礙 [N].南方都市報(bào)，2013.1.2.

[4]哈耶克.自由秩序原理（鄧正來(lái)譯）[M].上海三聯(lián)書(shū)店，1997.

[5]洛克.政府論下篇.（葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯）[M].商務(wù)印書(shū)館，1997.