城鄉一體化背景下新農村建設存在的問題與對策：以重慶市為例

□ 黃小華

黨的十八大強調指出：“城鄉一體化是解決 ‘三農’問題的根本途徑”[1]。如何搞好城鎮一體化，關鍵的一點就是貫徹十八大黨的城鎮一體化的基本路線，而貫徹這一路線的著力點是加強新農村建設。黨的十六屆五中全會也提出了，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、民主管理的要求，扎實穩步地加以推進”[2]。黨的十八報告重提“三農”問題，可謂老提法蘊含新思路，是在新的歷史背景下農村綜合變革的新起點，重慶新農村建設將迎來農村大發展。然而，我們在看到希望的同時，還要看到新農村建設存在的問題，并提出解決問題的對策與建議。

一、正確認識影響新農村建設所面臨的問題

自從十六屆五中全會提出 “建設社會主義新農村”以來，重慶市委市政府為建設新農村做了許多有益探索并取得了一定的成績，但存在的問題也不少。

（一）城鄉居民收入差距明顯

重慶直轄尤其是“十一五”規劃以來，重慶市委市政府認真執行黨中央建設社會主義新農村的重大歷史使命，統籌經濟社會發展，推進我市現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入，但由于城鄉經濟發展的不均衡差距過大，不可能在短時期內填平。調查顯示，1997年直轄后，重慶市城鄉居民收入一直存在差距，1997年城鄉居民收入比為3.13∶1； 1998年城鄉居民收入比為3.022∶1；1999年城鄉居民收入比為3.175∶1；2000年城鄉居民收入比為3.116∶1；2001年城鄉居民收入比為3.334∶1；2002年城鄉居民收入比為3.451∶1；2003年城鄉居民收入比為3.665∶1；2004年城鄉居民收入比為3.63∶1；2005年城鄉居民收入比為3.646∶1；2006年城鄉居民收入比為4.026∶1；2007年城鄉居民收入比為3.908∶1；2008年城鄉居民收入比為3.807∶1[3]；2009年城鄉居民收入比為3.145∶1； 2010年城鄉居民收入比為3.32∶1；2011年城鄉居民收入比為3.125∶1[4]；2012年城鄉居民收入比為3.10∶1[5]。 上述數據表明：直轄以來重慶市城鄉居民收入一直存在著差距，而且差距在2006年達到最高水平，其他年份城鎮居民收入均為農村居民收入的3倍多。同時，2012年的《農村經濟綠皮書》中提到，到2030年城鄉居民收入差距才會縮小。可見，在一定時間范圍內，重慶城市和農村的差距是長期存在的，這不利于“新農村”的建設和發展。

（二）偏重城市建設，輕視農村發展

研究表明，1997年重慶直轄，這是黨中央給重慶一個千載難逢的發展機會，中央各項政策向重慶傾斜，市委市政府及時抓住了這個千載難逢的機會，大力發展重慶，但是其“著力點”主要在城市建設。在重慶歷史上的幾次最引人矚目大的規劃：一是1946年的陪都十年計劃。重點發展渝中半島，并將沙坪壩等規劃為12個衛星市和將楊家坪、歇臺子等規劃為12個預備衛星市鎮。二是1960年的重慶城市初步規劃。規劃堅持“大分散、小集中、梅花點狀”的布局原則，規劃了市中區等9個片區，還規劃了4個衛星城。三是1983版總規劃。主要指1983年國務院批準重慶市第一次城市總體規劃，堅持“嚴格控制城市規模”的基本方針下進行的規劃。四是1998總規劃。本次規劃堅持“多中心組團式”的布局。五是重慶市城市總體規劃（2005-2020年）本次規劃的范圍為重慶市行政轄區，面積8.24萬平方千米,其中都市區主城九區，面積5473平方千米[6]。從上面五次規劃可見，城市發展一直受到重視。而對于農村，從直轄以來盡管各屆領導重視，但是因為財力有限，在城市發展優先的指導思想下，農村幾乎處在“被遺忘的角落”。

（三）農村教育基礎薄弱

重慶的農村教育與臨近的湖南、湖北相比較，還有一定差距。雖然在農村大部分地區都普及了九年教育，但是農村學校的各種教育設施普遍落后于城市水平，師資隊伍的質量與城市有很大差距，農村的孩子并不能獲得與城市孩子同等質量的教育。2012年，城市小學生教育經費人均占有量是農村占有量的3.11倍。在城鄉教師配備上，2012年，城市小學專科及以上學歷的教師比例達到57.2%，而農村僅為25.1%；城市中學本科及以上學歷的比例達到43.1%，而農村僅為11.4%。2012年農村小學師生比為1∶20，城市小學為1∶9；農村普通中學師生比為1∶19.35，城市為1∶18.83[7]。

（四）城鄉社會保障體系滯后

重慶與其他發達地區相比較，重慶保障體系不健全，沒有達到“人人有保障”的局面。保障體系主要表現在以下三個方面：一是醫保方面存在差距。剛剛過去的“十一五”期間，在醫療保障方面，重慶市財政投入農村醫療資金總量達115.2億，盡管如此，一些村社沒有正規的醫療場所，也沒有經過正式教育和訓練的醫生，一些“赤腳醫生”和游醫郎中橫行鄉里，導致醫患事故總是高于城市。新生兒死亡率城市為10.6‰，農村為23.9‰；城市嬰兒死亡率為13.6‰，農村為33.8‰，5歲以下兒童死亡率城市為16.3‰，農村為40.4‰；農村比城市高出一倍以上。城市孕婦死亡率每10萬人為33.1，而農村為61.9，農村比城市高出一倍甚至近兩倍。二是城鄉低保存在差距。“十一五期間”，我市累計支出城鄉低保資金108億元，城鄉低保標準年均增幅分別為11.2%和19.1%，135萬困難群眾基本生活得到了保障，并建立“三級聯動、分級負責”臨時救助制度，在解決低收入群眾突發性、臨時性重大困難中發揮了重要作用。但是，在1500多萬的農村人口中，20%以上處于貧困線以下[8]。三是城鄉養老保險存在差距。從《重慶市人民政府關于開展城鄉居民社會養老保險試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）可以看出：對于不同年齡組的人，有不同的繳費標準，農村的社會養老保險是農民自我繳納為主，集體補助極少，國家僅給予政策扶持。根據大渡口區2007年的數據，農民參加養老保險的繳費基數為每月550元，繳費比例為繳費基數的18%，其中，農民個人繳納12%，區財政繳納3%，鎮、村、社共繳納3%。由此，農民每月需繳納66元，并繳足15年，等他們年滿60歲后，每月可領取養老保險金139元。而從重慶市統計信息網得到的數字顯示，2008年，農村居民生活消費支出平均每人每年為2884.92元，再加上通貨膨脹等因素的影響，農民可以領到的養老金不足以維持他們的日常生活[9]。

二、城鄉一體化背景下新農村建設的對策

針對重慶市“城市一體化”建設過程中存在的問題，我們應從實際出發，因地制宜，建立符合重慶市實際情況的新型農村。為此，本文結合黨的十八大精神，提出以下對策。

（一）樹立城鄉一體化發展的新觀念

城鄉一體化發展就是要使城市和農村逐漸縮小差距達到和諧發展。實際上，實現城鄉經濟社會一體化發展，改變重慶大農村，小城市這一“小馬拉大車”的二元結構現狀，建立社會主義市場經濟體制下平等和諧的城鄉關系。因此，要把農業放到整個國民經濟的大格局中，把農民收入放到國民收入的分配和再分配中，統籌城鄉規劃政策，統籌公共資源，統籌基礎設施及產業布局。要把經濟建設與社會產業發展結合起來，把村容村貌建設與農民的文化素質教育結合起來，把農業發展的一般要求與地方優勢及其特色結合起來。

（二）加強工業反哺農業、城市支持農村，擴大農村投資

黨的十八大強調，要“堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”[10}。重慶的農村，大部分處在山區，長期處在積弱積貧的境地，僅靠農村自我力量來加快農村經濟的發展，縮小城鄉發展差距是不現實的，必須借助外部力量促進農村發展，加大對農村的財政資金投入力度。財政資金的投入要傾向于有利于基礎設施改造和文教事業的發展，用于加快農村的道路、水電、通訊和教育、衛生方面的發展，重點改善發展環境，為農村經濟發展打好基礎。同時，要提高資金使用的規模效益。資金投入應優先投入到條件較好、具備一定實力的村社，通過改善基礎設施，增強經濟發展能力，強化其對周圍的輻射與帶動功能。要制定優惠政策，鼓勵城市資金投向農村，特別是結合農村廉價勞動力資源和豐富的農產品，設立農產品加工企業，使投資獲取豐厚的回報。

（三）打破城鄉制度藩籬，推進城鄉一體化

破除城鄉一體化發展的體制障礙，就必須根據市場經濟發展和城鄉協調發展的需要，逐步建立起城鄉一體化管理制度。第一，要改革現行戶籍制度，按照國際慣例，逐步建立全國統一的、以身份證管理為主的一元戶籍制度，賦予全國公民平等擇業和生活的權利。由于戶籍問題，農村人口在就業、住房、醫療、養老等社會福利方面，不能享受同“非農”人口同樣的待遇。第二，培育統一的城鄉勞動力市場，統籌城鄉就業，最大限度地減少農民進城務工的就業成本，提高全社會勞動力資源的配置效率。尤其要在戶籍制度改革的基礎上，進一步完善和規范勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費問題。第三，統籌城鄉社會保障制度，拓寬社會保障覆蓋范圍，把具有一定工作年限的農民工納入社會保障范圍。同時，探討建立農村社會保障制度的途徑和模式，逐步在養老、醫療和最低生活保障等方面實現城鄉統籌，最終實現城鄉保障一體化。各級政府應該真正做到關心農民的生存和發展狀況，維護和保護農民的基本利益，為農民增收創造良好的社會環境，并將農村和農民的發展狀況作為評價政府業績的重要指標。統籌城鄉發展，給予農業、農村和農民更多關注。政府應該像經營城市、發展工業一樣經營農村、發展農業，努力提高農業競爭力和農業勞動生產率，促進農村經濟的發展，實現城鄉協調發展。

（四）調整農業產業結構，推進農業產業化

城鄉產業一體化發展的切入口在于推進農業產業化進程，農業產業化經營的一個重要任務就是培育龍頭企業，龍頭企業是農民走向市場的依托，是新型的市場競爭主體。要盡快建立一批起點高，帶動力強、功能全、輻射面廣、潛力大的龍頭企業，帶動千萬戶的農民進入市場，形成一個融農產品生產、加工、銷售為一體的農業產業化體系。按照建立現代企業制度的要求，將龍頭企業的改制、改組、改造與加強管理結合起來，進行綜合治理。對龍頭企業應實行重點扶持、優先發展的戰略，保證它能真正發揮開拓市場、引導生產的帶動作用。龍頭企業通過農業產業化經營可以將貿工農、種養加、農科教融為一體，增強城鄉產業的關聯度，促進城鄉產業優勢互補、一體化發展。

（五）加強文明生態村建設，改善農民的人居環境

社會主義新農村的特征之一是“鄉風文明、村容整潔”，而文明生態村建設正是以改善農村人居環境為切入點，尤其重視農村基礎建設，改善農民生活條件，逐步縮小城鄉生存環境的差距。文明生態村建設可以嘗試城鄉互動、城市帶動農村的模式，尤其是文明城市與文明生態村建立的幫扶關系，城市幫助農村進行村落規劃和建設，幫助農村提升文明程度，既加強了城鄉間的交流,又發揮了文明城市的輻射帶動作用。只有這樣，新農建設才會欣欣向榮，城鄉差距才會逐步縮小。

[1][10]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R].人民出版社2012年11版，第23頁.

[2]古土.中國共產黨建設社會主義新農村的探索歷程[EB/OL].人民網（www.people.com.cn）.2006-04-25.

[3]毛文晉.城鄉居民收入差距影響因素的實證分析：以重慶市為例[J].安徽農業科學.2010年第10期.

[4]重慶2011年城鄉居民收入增長分別為15.5%和22%[EB/OL].中國經濟網.2012-02-09.

[5]2012年重慶城鎮居民家庭人均可支配收入22968元[EB/OL].華龍網（www.cqnews.net）.2013-01-21.

[6]重慶市城市總體規劃（2005－2020年）[EB/OL].人民網.2005-06-22.

[7]重慶市統計局.重慶市統計年鑒2012[M].2012年12月.

[8]李立國出席重慶市第三次民政會議并作重要講話[J].重慶市政府網.2012-09-25.

[9]趙利娜.論重慶市農村社會養老保險問題及對策[J].勞動保障世界.2010年第7期.