論我國農業可持續發展的法治保障

崔 濤

農業走可持續發展道路是我國的基本國情決定的，也是對傳統發展模式冷靜反思的結果和順應國際潮流、履行國際承諾的需要。國情是一個國家的基本情況和特點，對國情的認識是國家制定路線、方針、政策和發展戰略的基礎。面向21世紀，我國農業的發展任務極其艱巨：要促進糧食增產，確保13億人的食物安全；要發展經濟，確保農民收入穩定增長；要不斷創造就業機會，轉移龐大的農村剩余勞動力。所有這些問題必須依靠我們自己的力量解決，我國農業不能再走破壞生態、掠奪自然資源、追求短期效益的老路，必須選擇可持續發展的道路。

一、農業走可持續發展道路是我國全面建成小康社會的迫切需要

就我國而言，農業走可持續發展道路是我國全面建成小康社會的迫切需要，是中國特色社會主義事業的重要組成部分。2012年，黨的十八大第一次把“建設美麗中國”作為全面建成小康社會奮斗目標的新要求提了出來，強調“節約資源是保護生態環境的根本之策”、“良好生態環境是人和社會持續發展的根本基礎”，反映了黨和政府對于農業走可持續發展道路的高度重視，表達了廣大農民群眾分享生態文明的迫切愿望。實踐證明，農業生態問題是人類社會必須高度關注的一個重大戰略問題。農業走可持續發展，關系到經濟和社會的和諧發展，既影響著發展的全局，也決定著發展的可持續；農業走可持續發展，關系到13億多人的命運，既影響著13億多人的現在，也決定著13億多人的未來。

在經過了30多年的經濟高速增長后，13億多中國人民的生活正在逐步走向富裕，我們取得了舉世矚目的發展成就。同時，我們也要看到，我國的農業生態形勢仍然十分嚴峻。一方面，我國人均資源緊張，人均耕地、淡水、森林僅占世界平均水平的32%、27.4%、12.8%；我國沙化土地面積173.97萬平方公里，占國土面積的37.1%；平均每年農田受旱面積近4億畝，受澇耕地面積1.5億畝，損失糧食100億公斤左右。歷史與現實都警示我們，必須超越傳統農業的發展模式，擺脫先污染后治理的老路，走出一條生產發展、生活富裕、可持續的發展道路。在經濟和社會高速發展的同時給農民一個美好的生活家園，讓天更藍、水更清，給子孫后代留下藍天白云、綠水青山，實現經濟和社會永續發展。這是我國全面建成小康社會的迫切需要和重大目標，是全社會共同的理想，也是全社會共同的責任。

二、農業走可持續發展道路是我國未來發展的迫切要求

（一）“中等收入陷阱”警示我國農業必須走可持續發展道路

2012年中國的人均國內生產總值已超過4000美元，進入中高收入國家的行列。國際經驗表明，中等收入階段是一個國家社會矛盾增多、爬坡過坎的關鍵階段，不少國家人均收入水平達到中等收入階段后，其增長的動力開始衰竭，經濟社會的發展長期處于徘徊、停滯甚至倒退狀態，陷入所謂的“中等收入陷阱”。中等收入國家的經濟社會想要繼續發展、人均收入水平想要繼續提高，其原有的增長方式和機制就需要有一個本質的變化，實現“驚險地一躍”，從而在經濟社會的發展方式上產生脫胎換骨的轉變，才能奠定向著高收入國家不斷邁進的基礎。因此，從“中等收入陷阱”的角度來看，作為農業大國、發展中的我國，如果在未來發展中不堅持走農業持續發展道路，實現在政府治理、制度環境、收入分配等體制機制環節的實質性改變，其未來經濟增長的前景不容樂觀。

（二）高速增長階段的結束對我國農業走可持續發展道路提出時間要求

我國經濟已經高速增長了30多年，隨著人均消費、基礎設施建設、不同地區發展空間的縮小，我國經濟將逐漸步入中速甚至低速的階段。據國務院發展研究中心的一項研究報告預測，如果借鑒不同類型工業化國家經濟增長的歷史經驗和呈現的規律，我國經濟潛在增長率很大可能在2015年前后下一個臺階，時間窗口分布在2013—2017年，增長率從當前接近10%回落到7%左右。然而一旦速度降低，各種問題就會暴露，如企業贏利和競爭力、財政收入下降、資產估值收縮、長期信貸回收困難、房地產業的發展、社會保障的可持續等，甚至出現某種形式的財政金融危機。總的來看，無論是從“避免落入中等收入陷阱、跨越高收入國家之墻”的角度，還是未雨綢繆，都需要為迎接即將到來的經濟減速做好準備，未來五年都是我國走農業可持續發展的關鍵時期。

三、實現農業可持續發展的法治保障

農業可持續發展是我國整個可持續發展戰略的重要組成部分，與此相適應，農業可持續發展法治建設，也就成了農村法治建設的重要內容之一。我國作為一個農業大國，實現農業的可持續發展，對我國可持續發展戰略目標的全面實現具有重大的意義。然而農業可持續發展戰略的實現需要許多條件的配合，無疑，法律在實現農業可持續發展的戰略中有著重要的維護、保障和促進作用。

（一）在相關立法中明確我國農業可持續發展的原則

《中國21世紀議程——中國21世紀的環境與發展白皮書》明確指出了我國農業與農村經濟可持續發展的戰略目標：保持農業生產率穩定增長，提高食物生產和保障糧食安全，發展農村經濟，增加農民收入，改變農村貧困落后狀況，保持和改善農業生態環境，合理永續地利用自然資源，特別是生物資源，以滿足國民經濟發展和人民生活的需要，即確保食物安全、發展農村經濟和合理利用保護資源。為了實現上述戰略目標，必須遵循以下原則。

1.可持續發展能力建設原則。農業能否保持穩定、健康地持續發展，除了政策、投入等重要條件之外，主要取決于農業是否具備自我持久發展能力。這種可持續發展能力是由農業生態系統支持能力，農業環境系統緩沖能力，農業設施系統保障能力以及農村科教系統創新能力的綜合作用所決定的。加強農村科教建設，全力提高億萬農民的科學文化素質，大力發展農業教育事業與科技推廣事業，將對我國未來21世紀農業與農村發展具有戰略性意義。

2.生產、經濟、生態三個持續性結合原則。評價農業可持續發展的標準，必須是生產、經濟、生態三個持續性的結合。傳統的單純地追求經濟增長發展觀，往往以GNP（國民生產總值）作為惟一指標，這固然與短缺經濟有關，但它確實在一定時期、一定程度上忽視了對資源環境的保護與改善，忽視了可持續發展能力的建設，因而不利于農業的長遠可持續發展。

3.有序發展原則。無論是自然、經濟還是農業，都有它發生發展與演替的規律。從原始農業到傳統農業再到現代農業，都有一個逐步演替發展的過程。認識掌握這些發展規律，可以加快步伐少走彎路，反之，違背這些農業發展規律，就會欲速則不達，甚至事倍功半。當前進行的農業結構調整也要遵循這個有序規律，不能急于求成。要從地理、資源、產品，以及農業所處的階段、水平和類型出發，從市場需求的競爭機制出發，揚長避短，穩步前進。

4.可持續的農業科技推動原則。世界農業發展實踐證明，科技進步是農業持續發展的根本動力。中國是人口大國，農業大國。研究認為，總體上我國農業科技水平與世界先進水平相差至少15—20年之遠，農業科技對農業經濟增長的貢獻率相當于發達國家的一半。加速農業科技進步，形勢緊迫，任重而道遠。

（二）我國農業可持續發展的法治路徑

1.加強農業立法，完善我國農業立法體系。加強農業立法，實現依法治農，是我國依法治國方略在農村的重要體現。農業法治化的程度高低，必將對我國當前正在全面建成小康社會產生深遠的影響。改革開放以來，隨著農村改革的深化，我國農業立法已取得很大的成就。除制定了農業基本法外，農業部還制定了大量的部門規章和其他規范性文件。但我國農業立法側重農業資源保護與農業生產安全方面，有關農業支持和保護等方面的立法還比較薄弱。

2.確立生態農業的法律地位。現代農業已被西方發達國家證明是一種可持續的農業生產方式，生態農業是農業的發展方向和農業現代化的途徑。農業現代化的目標應當是生態與經濟的雙重目標，農業生產的經濟效益應當建立在其良好的生態效益的基礎上，這是我國農業現代化的必由之路。為了確保我國農業的發展能夠沿著這一正確的方向前進，有必要從立法上對其進行規范。從我國現行的《農業法》及其他相關法律法規來看，還缺乏有關生態農業的詳細而科學的規定。因此，應在修改《農業法》時，將發展生態農業、實現我國農業的可持續發展在法律上進行文明規定，從立法上予以確認。

3.完善農業環境資源保護的基本法律制度。完善農業環境資源保護的基本法律制度是實現農業環境資源保護任務的重要途徑。建立和完善農業環境資源保護的基本法律制度主要有以下幾個方面：農業環境資源保護規劃制度，農業環境質量評價制度，農業環境資源管理制度，農業環境監測制度，農業環境資源保護責任制度。

4.一些具體的農業環境資源保護的立法建議。由于農業環境資源保護領域存在著立法上的諸多空白，一些已有法律也存在著與市場經濟不相適應的地方，因此，需要對此進行修改和完善。針對有關立法規劃和農業環境資源保護的實際需要，筆者對農業環境資源保護立法的重點領域提出以下建議和意見。首先，制定綜合性的農業環境資源管理條例。從促進農業的持續、穩定、協調發展和建設生態環境良好的新農村出發，對農業環境資源保護領域的重大問題全面進行規定，其主要內容應當包括：農業環境資源保護的任務；農業環境資源保護的管理體制；農業環境資源保護的基本原則和基本制度；農村市場經濟主體在農業資源保護方面的權利和義務；合理利用農業自然資源的規定和措施；防治農業資源環境污染和生態破壞的規定和措施；破壞農業環境資源的法律責任，等等。其次，在近期和今后一段時間內需要制定的農業環境資源保護領域的法律、法規和規章主要包括：農用地使用權拍賣和有償轉包條例；鄉鎮企業環境資源保護管理條例；農業節約用水管理條例；生態農業建設管理條例；灘涂開發利用保護條例；生態脆弱區農業環境資源保護辦法；綠色食品法及實施細則；農業環保產業促進辦法；荒漠化防治法及實施細則，等等。最后，為了適應市場經濟的要求，還應對一些農業自然資源法律、法規進行修改，引入市場經濟的手段，對農業自然資源的保護和合理利用進行調整，為農業的可持續發展提供法治保障。

[1]薛進軍等.中國低碳經濟發展報告（2012）[M].北京：社會科學文獻出版社，2011

[2]李昌麒.中國農村法治發展研究[M].北京：人民出版社，2006

[3]楊瑞文等.農業可持續發展概論[M].北京：中國農業出版社，2006

[4]柯楠.我國建立農民醫療保障法律制度的思考 [J].法學雜志，2012,（5）

[5]柯楠.失地農民社會權憲政保障的法理依據及其對策[J].青海社會科學，2012,（2）