農(nóng)村中小學校布局調(diào)整政策制定有效性探析

劉沙沙

劉沙沙/河南大學教育科學學院教育經(jīng)濟與管理專業(yè)學生（河南開封475000）。

進入20世紀90年代以來，我國由于計劃生育政策強有力的實施與落實，農(nóng)村人口普遍下降，同時伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村人口大規(guī)模地向城鎮(zhèn)遷移，直接導(dǎo)致了農(nóng)村學生生源的減少。再次，國家推行稅費改革，縣鄉(xiāng)財政收入大幅度減少，由縣鄉(xiāng)直接支持的中小學投入經(jīng)費并不充足。在這樣的背景之下，為提高資源利用率，從現(xiàn)實生源情況以及當?shù)刎斦毫^大的具體實際出發(fā)，政府部門希望通過壓縮校點，擴大學校規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效益。農(nóng)村中小學布局調(diào)整首先是由部分地方政府和教育部門引導(dǎo)，小范圍地進行調(diào)整，之后在國家制定的總體政策方針下如火如荼地開展起來。

一、農(nóng)村中小學學校布局調(diào)整發(fā)展的政策歷程、現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1978-2008年間，農(nóng)村中學由10.71萬所減少到3.15萬所，小學由91.6萬所減少到了25.3萬所。也就是說，這30年間，我國農(nóng)村有多于70%的學校被撤并。從這一數(shù)字來看，近年來我國中小學布局調(diào)整的步伐發(fā)展相當快，各地政府也都非常重視本地區(qū)的中小學學校的布局調(diào)整。如此大刀闊斧地推動農(nóng)村中小學布局的調(diào)整方式，抱著急功近利的心態(tài)，部分地方政府和組織部門沒有考慮當?shù)氐膶嶋H情況，盲目地進行“一刀切”，這種政策執(zhí)行方式不僅曲解和誤讀了中央政府的“循序漸進、分步實施、區(qū)別對待”的原則，也損害了部分群眾尤其是弱勢群眾的利益，損害了教育公平。為此，在2006年教育部發(fā)出《關(guān)于切實解決農(nóng)村邊遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠問題有關(guān)事項的通知》和《關(guān)于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》，再次強調(diào)農(nóng)村中小學布局調(diào)整應(yīng)當因地制宜，同時做好后續(xù)保障工作，為學校提供寄宿條件，改善學生寄宿環(huán)境。這些文件的出臺就是為了規(guī)范布局調(diào)整的實施行為，解決之前出現(xiàn)的部分問題。從以上政策材料來看，農(nóng)村中小學布局調(diào)整問題的背景和提出動機都是有益于教育的持續(xù)健康發(fā)展的，但是出現(xiàn)的問題也不少，政策制定的有效性與可行性也頗受爭議。

二、農(nóng)村中小學校布局調(diào)整政策制定的有效性

（一）效益標準

政策制定與實施是否有效，首先應(yīng)考量它的效益標準，即政策的實際完成效果是否與政策預(yù)定目標相符，對預(yù)定目標的完成程度如何，是否存在不足和偏差。農(nóng)村中小學布局調(diào)整政策是在響應(yīng)國家“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學校布局”的號召而做出的一種迅速反應(yīng)。近年來，農(nóng)村中小學數(shù)量銳減，對于學校數(shù)量的調(diào)整效果是明顯的，但是在調(diào)整過程中，由于沒有一個因地制宜的確切標準，各地出現(xiàn)盲目撤并風潮，一些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為提高在任政績，大搞農(nóng)村中小學撤并甚至對中心校建設(shè)也在未盡考察的基礎(chǔ)上興辦，使得農(nóng)村教育資源相對過于集中，個別農(nóng)村地區(qū)還出現(xiàn)教育真空地帶，部分學生因上學遠、上學難、上學貴而不得不輟學在家。《人民政協(xié)報》在2009年12月的一篇報道中講到，在我國西部的部分山區(qū)，一方面，村莊離鄉(xiāng)鎮(zhèn)都比較遠，學生上學有的需要步行走幾十里崎嶇的山路，每天需要花幾個小時在上學和放學的路上，并且沿途的安全也沒有保障。另一方面，學生集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上學的食宿費則明顯增加，對于農(nóng)村家庭來說又出現(xiàn)了一個不小的負擔。由于財力有限，農(nóng)村寄宿的安全、衛(wèi)生及管理等方面仍存在許多問題。

（二）效率標準

效率標準的制定就是想要尋求一個能以最小投入獲得最大產(chǎn)出的政策，這一政策考察的就是效益與投入的比率。農(nóng)村中小學布局調(diào)整的出發(fā)點之一就是縣級財政吃緊，希望通過學校之間的合并來進行教育資源的相對集中，提高資源利用效率，改善學生學習條件。但是在實際執(zhí)行與實施過程中出現(xiàn)了一些問題。

首先，由于對撤并缺乏科學的考量，有些地方在追求規(guī)模效益時出現(xiàn)了矯枉過正的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)了規(guī)模不經(jīng)濟、資源利用效率低下的現(xiàn)象。如在中西部一些農(nóng)村地區(qū)，在實施農(nóng)村學校布局調(diào)整的政策過程中，出現(xiàn)了一批由政府主導(dǎo)建設(shè)的、規(guī)模遠遠超過國家擬定標準的“巨型學校”。這些巨型學校在擴張過程中的新問題也沒有得到及時的解決，從而導(dǎo)致原有問題模糊性解決、新出現(xiàn)問題沒辦法解決的現(xiàn)象。

其次，資源利用效率的提高并未直接帶來農(nóng)村學校教學質(zhì)量的提高，甚至在實踐過程中，優(yōu)質(zhì)教師由于負擔加重出現(xiàn)力不從心的狀況。優(yōu)質(zhì)教育資源的相對集中是給原先那些布局分散、教學資源不足的學校學生分得了一杯羹，但是生均成本的降低以及各項資源利用效率的提高并不能直接帶來優(yōu)質(zhì)高效的辦學質(zhì)量。

再次，農(nóng)村學校由于合并產(chǎn)生的空置校舍的閑置，也帶來資源浪費。從以上幾點進行效率考量，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中小學布局調(diào)整的效率實施上并未達到預(yù)期目標。

（三）公平標準

對公平標準的衡量指的就是政策執(zhí)行后，不同群體由于受到該政策的影響而得到的有關(guān)成本、利益及社會資源的公平分配程度。一方面，農(nóng)村中小學布局調(diào)整的動力之一就是促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)間差距，提高教育質(zhì)量，改善學生上學條件。這是我國在踐行公平原則基礎(chǔ)上對弱勢補償原則的明確體現(xiàn)。但是在實際執(zhí)行過程中，一些地方政府未能真正把握布局調(diào)整原則，盲目追求政績進行撤并，使得部分弱勢群體叫苦不迭，但又無可奈何地去追隨資源優(yōu)勢者的腳步。另一方面，農(nóng)村學校的布局調(diào)整大多體現(xiàn)的是學校間的直接合并，各項設(shè)施及學校條件跟不上學生數(shù)量增加的訴求，從而出現(xiàn)學生食宿條件不好、身心安全和健康隱患堪憂、學校管理混亂、教師壓力頗大等負面情況的出現(xiàn)。由此看出，這種農(nóng)村學校布局調(diào)整對學生的發(fā)展的公平性仍有待商榷。

（四）政策回應(yīng)度

可以用特定團體對政策實施后的滿足程度來衡量群眾對于政策的回應(yīng)度。姜榮華在他的《農(nóng)村學校布局調(diào)整：農(nóng)民選擇與農(nóng)民認同》一文中指出，農(nóng)民作為整體在選擇與認同布局調(diào)整政策時生存理性與經(jīng)濟理性時發(fā)生沖突，農(nóng)民的思想更傾向于首先滿足生存的發(fā)展。從長遠發(fā)展來看，農(nóng)村學校布局調(diào)整有利于農(nóng)村子女教育的發(fā)展和改善貧困地區(qū)的教育條件。但是由于教育具有的長期性和遲效性，廣大農(nóng)民在布局調(diào)整條件并不充分的情況下被動地接受強制性的撤并，實際上加重了自身的負擔，從而直接導(dǎo)致他們放棄對子女教育的培養(yǎng)，造成大量學生輟學，農(nóng)民對于布局調(diào)整的認同度降低，教育均衡發(fā)展的政策目標也將難以實現(xiàn)。

三、農(nóng)村中小學校布局調(diào)整政策制定的有益性探索

（一）規(guī)模標準明晰

農(nóng)村中小學能否順利撤并，能否達到其政策目的，關(guān)鍵就在于標準制定是否科學、明晰。鄔志輝教授在《中國農(nóng)村學校布局調(diào)整標準問題探討》一文中指出了關(guān)于限定農(nóng)村中小學布局調(diào)整的約束條件，包括物質(zhì)性約束條件、社會性約束條件和教育性約束條件。根據(jù)我國的實際發(fā)展狀況，可以構(gòu)建中國特色農(nóng)村學校布局調(diào)整的標準。以自然地理、民族、宗教、文化等不可改變的約束條件作為學校布局調(diào)整的底線標準，加之人口、交通等在一定條件下可以改變或者完全可以改變的彈性標準，二者相互結(jié)合后為政策標準依據(jù)，根據(jù)“底線+彈性”的學校布局調(diào)整標準設(shè)計思路，為各縣市在制定學校布局調(diào)整規(guī)劃時參考。在這樣標準的探索與限定下，政策在執(zhí)行過程中就更具有科學性與規(guī)劃性，政策執(zhí)行結(jié)果也更加具有可預(yù)測性，從而在科學合理的執(zhí)行手段下順利實現(xiàn)既定政策目標。

（二）程序制定公正

新修訂《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，“縣級以上人民政府教育行政部門具體負責義務(wù)教育實施工作”“縣級及地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素，按照國家有關(guān)規(guī)定，制定、調(diào)整學校設(shè)置規(guī)劃。”。雖然法律規(guī)定了縣級人民政府教育行政部門的學校布局的決策權(quán)力，但如何合理規(guī)制權(quán)力的合法使用卻是一個尚未解決的政策議題。從目前發(fā)展來看，合理的學校布局調(diào)整決策既要滿足程序公正的標準，還要符合程序公正的步驟。從程序公正標準看，首先，受到?jīng)Q策影響的主體要有實質(zhì)性的參與，即應(yīng)當給予他們表達自己需求和評價的機會和平臺，而不僅僅是一個僅受支配的客體。其次，客觀全面地收集、整理和分析學校撤并的相關(guān)資料，正確地分析和解讀相關(guān)數(shù)據(jù)和事實。從程序公正步驟看，實施過程中首先要進行收集與分析學校運營事實，其次研究與制定學校撤并標準，再次討論與決定學校撤并名單、告知與公布師生調(diào)轉(zhuǎn)計劃，最后評估與處置學校空閑資產(chǎn)等環(huán)節(jié)。在實施過程中要不斷地進行修正和評估，以使得程序更加公正有效。

（三）堅持教育公平

農(nóng)村中小學布局調(diào)整的中心之一就是希望縮小城鄉(xiāng)差距，達到教育均衡發(fā)展，從而實現(xiàn)教育公平。國家戰(zhàn)略重點正在由解決“有學上”的數(shù)量上的教育公平問題向“上好學”的關(guān)于質(zhì)量發(fā)展上的教育公平問題轉(zhuǎn)變。有學者提出在農(nóng)村學校布局調(diào)整過程中實施“積極的差別對待”策略，這種策略的中心在于給予具有不同條件的人不同的待遇，使社會上處境不利的個人或群體通過這種補償性的投入，使教育成就達到參與社會競爭的基本需要。在學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方面采取“積極的差別待遇”，即是對不同地區(qū)采取不同做法，為處境不利的群體保留基本的教育設(shè)施與機構(gòu)，并增加教育資源的投入，以滿足其基本的教育需求。教育公平的目的應(yīng)該是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，公平政策的審視也應(yīng)站在人和國家全面發(fā)展的高度進行籌劃。

農(nóng)村中小學合理布局與調(diào)整不僅僅是政策使然，也是隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展學校進行調(diào)整的一種必然。在這種不可逆轉(zhuǎn)的歷史必然下，我們在政策具有絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)狀下，應(yīng)在制定政策時明確程序公正，在實踐中不斷充實改進；具體實行標準應(yīng)科學明晰，能夠?qū)崿F(xiàn)具體的實施效果；應(yīng)以教育公平的目的來把握政策形勢，把握最終實現(xiàn)目的。只有在這樣的策略引導(dǎo)下，才能實現(xiàn)農(nóng)村中小學布局調(diào)整的有效性，達到在效益標準、效率標準、公平標準與政策回應(yīng)度等方面的政策目標。

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