淺談“營改增”對地方財政的影響及應對舉措

●程 晨

淺談“營改增”對地方財政的影響及應對舉措

●程 晨

自2012年1月1日在上海開展營業稅改征增值稅試點以來，“營改增”的范圍逐漸擴大，并向全國推廣。作為“十二五”經濟目標中結構性減稅的重大舉措，它在減輕企業稅負，激發企業活力方面的效果非常明顯，但同時它也給地方財政收入造成了一定影響。多個試點地區的統計數據表明，開展“營改增”試點后，地方財政減收明顯，這顯然給地方財政帶來壓力。因此，如何在推進“營改增”的同時兼顧地方利益成為了當前必須面臨的問題。

一、“營改增”稅收改革進程及試點運營情況評析

根據財政部、國家稅務總局《營業稅改征增值稅試點方案》的規定，2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業中正式開展 “營改增”試點。2012年7月31日，財政部和國家稅務總局印發《財政部國家稅務總局關于在北京等8省市開展交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點的通知》，明確規定，自2012年8月1日起至年底，將“營改增”試點范圍由上海市分批擴大至北京市、天津市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省、湖北省、廣東省和廈門、深圳10個省（直轄市、計劃單列市）。2013年4月10日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定進一步擴大營業稅改征增值稅試點，自2013年8月1日起,將交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點在全國范圍內推開,同時擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業納入“營改增”試點。

營業稅改增值稅是我國稅收體制改革過程中邁出的至關重要的一步，從試點地區的情況來看，“營改增”在一定程度上減輕了企業的稅負，促進了服務行業的發展。據統計，截止至2012年底，納入“營改增”試點范圍的納稅人超過100萬戶，共計減稅420多億，其中試點納稅人共減稅189億元。所有小規模納稅人的稅負都因此減輕，下降幅度平均達到40%，極大地促進了小微企業的發展，激發了企業的活力。

二、“營改增”對各試點地區稅收的影響及評析

長期以來，營業稅一直是地方財政收入的重要支柱之一，據統計，營業稅大概占到地方年財政收入的30%。隨著“營改增”的不斷推進，勢必會影響地方政府的營業稅收入，如何應對這種情況成為了地方政府的當務之急。本文從2012年的11個“營改增”試點省市當中選取了上海、浙江等地區，對其實施“營改增”以后對地方財政收入的影響進行了分析，具體情況如下：

（一）上海市實行“營改增”后對地方稅收的影響

上海是我國首個進行交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅改革的試點地區，至今已超過20個月。從總營業稅收入來看，營業稅大幅減少。截止至2012年底，上海共有15.9萬家企業被納入“營改增”試點范圍，減稅規模超過300個億，大概占上年上海市營業稅收入的28%，對上海市的營業稅收入有較大影響。從行業來看，超過90%的試點企業稅負明顯減輕，僅有不到10%的企業稅負有所增加，主要是交通運輸業和有形動產租賃。其中，對交通運輸業而言，現存企業由于無法進行存量固定資產的進項稅抵扣，稅負較改革前明顯增加。有形動產租賃中，經營性租賃稅率從5%改為17%，稅負增加很多。但是隨著試點地區擴大、試點時間增加、抵扣漸趨充分，以及企業轉變經營方式等，交通運輸業一般納稅人稅負增加額也在逐季減少，情況也漸趨平緩。同時，由于上海市財政還計劃拿出專項資金，對稅負增加的企業進行補貼。因此，總體來看，營改增的實施造成了上海市財政收入的減少。

（二）浙江省實行“營改增”后對地方稅收

浙江省 “營改增”試點于2012年12月1日正式啟動，基本上延續了“上海模式”，具體涉及“1+6”（“1”即交通運輸業，“6”即現代服務業的六個行業：研發和技術服務、信息技術服務、文化創意服務、物流輔助服務、有形動產租賃服務、鑒證咨詢服務）行業。根據浙江省2012年統計的數據，截止至2012年底，試點納稅人共計147023戶（寧波地區除外）。“營改增”試點后，按企業分析，約95%的企業稅負下降或者持平；按納稅人規模分析，占試點企業93.1%的小規模納稅人中，除交通運輸業稅負持平外，其他試點行業小規模納稅人稅負降低40%。經測算，“營改增”后，浙江省當年財政總收入減收約60.1億元，其中地方財政收入減收約35.3億元。

（三）其他地區實施“營改增”后對地方稅收的影響

2012年8月1日起，其他 “營改增”試點地區的稅收改革工作也在陸續開展，總體看來，大部分企業的稅負都有所減輕。例如，北京市從2012年9月1日開始實施 “營改增”，截止至2012年底，納入到試點改革范圍的企業共有18.4萬戶，四個月內總體減稅35億元，試點行業的總體稅負是下降的，一般納稅人稅負為27.2%，小規模納稅人為39.1%；天津市自2012年12月1日開展營業稅改征增值稅試點工作至2013年1月31日，兩個月內，“營改增”納稅人數約41500戶，經測算，營改增納稅人較按營業稅申報納稅減少稅負約2.8億元，約有97%的營改增納稅人稅負降低，3%的營改增納稅人稅負提高；湖北省自2012年12月1日開展 “營改增”改革試點，前4個月納入營改增試點企業超過4萬戶，全省“營改增”減稅凈額達4.77億元，下降幅度28.33%，其中現代服務業成為改革的最大受益者，現代服務業一般納稅人平均稅負率為3.54%，整體稅負凈減2.3億元，減稅幅度為30.87%；小規模納稅人減稅1.13億元。

三、應對“營改增”稅收改革的相關建議

作為“十二五”經濟目標中結構性減稅的“最根本”舉措，“營改增”的實施有助于消除營業稅全額征收、重復性征稅的缺陷，幫助企業減輕稅務負擔，打破了制約服務業發展的瓶頸，為企業調結構、促轉型提供了稅收政策制度的支持。隨著試點范圍的擴大，“營改增”會惠及更多中小企業，但是從地方財政收入的角度來看，一直以來，營業稅收收入作為地方財政收入的重要支柱之一，隨著“營改增”的工作不斷推進，一方面營業稅收入勢必有所減少，另一方面營業稅轉為增值稅以后，地方財政很大一部分就歸為中央政府支配，因此，“營改增”勢必會造成地方財政收入的減少。與此同時，不少地方政府還需要抽出專項資金扶持和補貼稅負較高的試點企業，這更加劇了地方財政收入減少的問題。那么，在當前“營改增”已是大勢所趨的形勢下，應如何應對才能夠既順利推進“營改增”又能夠盡量減輕“營改增”對地方稅收的影響。為此，本文就國家和地方兩個層面提出了一些建議：

從國家層面來看，需要進一步完善分稅制財政管理體制，做好國家與地方的收入利益分配的協調工作。具體而言，可以從以下兩方面入手：

第一，繼續推進“營改增”試點，逐步推向全國。一方面是要擴大地區試點。截至目前為止，我國已納入“營改增”的試點只有11個省市，還有很多省市沒有納入其中，這需要國家在政策方面進行積極引導。另一方面，還需要擴大“營改增”的征稅范圍。目前，我國“營改增”僅局限與交通運輸業和部分現代服務業，而鐵路運輸、郵電通信、建筑業、銷售不動產業等尚未納入增值稅管理范圍。此外，還可以將廣播影視作品制作、發行等納入部分現代服務業的范圍，擴充服務業內涵。

第二，調整增值稅國家與地方的分享比例。“營改增”對地方稅收收入有較大的影響，如果不能保證地方利益，那么勢必會阻礙“營改增”工作的推進。具體的比例需要結合地區的經濟發展程度、產業結構等因素進行科學的制定。但需要注意的是，根據不同地區確定不同比例則會存在監管上的問題，因此具體如何制定分享比例還需謹慎處理。

從地方政府層面來看，需要順應形勢，做好“營改增”試點工作，同時還需要主動出擊，減輕“營改增”對地方稅收的影響。具體可以從以下幾個方面入手：第一，地方政府需要正視“營改增”所帶來的陣痛，處理好眼前利益和長遠利益。 “營改增”的順利推進可以減輕中小企業的稅負，打破企業發展的瓶頸，激發企業發展的活力，提升企業的盈利能力，從而可以拓寬稅基，更好地彌補地方政府的稅收損失。雖然當前來看，“營改增”對地方稅收收入產生較大影響，但是從長遠來看，不會對地方產生較大的影響，并且該影響是可控的。第二，積極發展經濟，擴大稅收來源。稅收收入的多少取決于稅基的大小，稅基寬，稅源廣才能增加財政收入。因此，地方政府應積極發展當地經濟，緩解“營改增”所帶來的財政壓力。此外，加強監管，加大稽查力度等，可以有效地防止逃稅漏稅，增加財政收入。■

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）