縣域財政監督工作存在的問題與對策——以甘肅省靈臺縣為例

●衛京亮 楊義倉

縣域財政監督工作存在的問題與對策
——以甘肅省靈臺縣為例

●衛京亮 楊義倉

財政監督是運用財政手段對財政分配活動進行的全過程的監管和督察，包括事前審核、事中控制、事后檢查。財政監督的對象是政府機關、社會團體、企事業單位以及其他組織和個人對涉及財政收入、財政支出、財務會計、國有資本金管理等財政管理事項。財政監督的范圍是各級政府預算和部門預算的編制、執行和結算情況；稅收征管質量和解繳情況；預算外資金收支管理情況；國有資產的購置、處置情況；財政資金的分配、使用和管理情況；國庫對預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算資金撥付情況；國有企業事業單位執行財務會計制度情況；財稅機關執行財稅政策、法律制度情況；政府采購計劃執行情況等。監督方式主要包括監控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等六大方式。

縣域財政監督處在我國財政監督的最末端，直接關系到民生、民主與和諧社會建設。隨著我國社會主義市場經濟的快速發展、公共財政體制的逐步建立和財政改革的深入推進，財政收入實現了從“取自家之財”到“集眾人之財”的過渡，財政支出實現了從“辦自家之事”到“辦眾人之事”的過渡，財政政策實現了從區別對象到國民待遇的過渡，所有這些變化都是財政運行格局公共變化的具體表現。按照公共財政的建設要求，未來財政的收支將立足于整個社會的公共需要，財政收支效益將覆蓋所有城鄉企業和居民。伴隨著這一利益結構的變革和調整，國家投入到縣域社會經濟事務發展的財政資金規模日益擴大，收支績效將立足于社會公平和以人為本，理財方式由收入分配型轉向管理效益型，解決財政資金的安全使用問題已成為公共財政體制下財政工作的重中之重。近年來，甘肅省靈臺縣財政監督工作立足于“三抓三?！保ㄗナ杖?、保運轉，抓支出、保發展，抓監管、保安全）“兩推進”（推進改革、推進管理）一提升（提升科學理財水平）開展工作，經過不斷的探索、努力，為確保國家民生政策的貫徹落實和財政資金安全、合規、有效使用，促進縣域社會經濟事業健康有序發展作出了一定貢獻。但是，由于受到機制體制等多種因素的制約，靈臺縣財政監督的職能作用發揮不夠，與公共財政建設和財政“大監督”機制建設的要求還存在一定的差距。本文通過對靈臺縣財政監督現狀和存在問題分析就加強縣域財政監督思路和對策作以探討。

一、財政監督現狀及存在問題分析

靈臺縣歷來十分重視財政監督工作，早在上世紀70年代就成立了機構層次較高的財政物價稅收大檢查領導小組辦公室，專司財政監督工作。當時的“大檢辦”由于機構設置層次高，震懾力強，在查處違紀，規范縣鄉兩級理財行為上發揮了極其重要的作用。后來，隨著國家機構改革的逐步深入，行政職能整合，“大檢辦”被撤并，組建了現在的財經監督檢查領導小組辦公室，為財政局下屬事業單位，繼續履行專職財政監督職能。伴隨著這一變革,現在的專職監督機構在職能定位上雖然沒有大的調整,但受機構設置層次的制約,其執法震懾力和影響度有所減弱。近年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共財政體系建立和逐步完善，財政管理由過去的收入分配轉向管理效益型，為適應這一轉變，靈臺縣在財政管理方面先后推行了鄉財縣管、部門預算、國庫集中支付和公務卡、財政專項資金縣級報賬制等一系列改革，成立了政府采購管理、財政投資評審、國有資產和非稅收入管理等財政監管機構。這些改革措施和監管機構的成立運行在加強財政資金監管，保障財稅政策執行、嚴格預算管理、促進增收節支、維護財經秩序、防范與遏制腐敗等方面發揮了應有的作用。但從財政改革發展對財政監督的更高要求來看，仍然存在著諸多短腿問題，需要我們進一步研究，歸納起來有以下六個方面：

（一）財政監督機制缺失，方式方法跟不上形勢發展的需要

從現行財政管理現狀看，一方面，財政收入、分配、監督三大職能在財政管理活動中呈“三駕馬車”態勢，監督的基本模式是事后檢查，以檢查取代監督。由此造成監督與管理長期脫節，這種被動監督模式使得監督的觸角一直處于財政管理末端，難以形成寓監于管的財政資金全程動態監管和督察機制。另一方面，事后監督模式也使得監管方式比較單一，方法以突擊性、專項性檢查為主，沒有真正把日常監督與專項監督、對內監督與對外監督有機結合起來，導致很多財政違法違紀問題既成事實后才被發現，監督成了事后的“貓捉鼠”，與事無補，財政監督預警與防范作用得不到有效發揮。

（二）財政監督作用發揮不到位，財政大監督格局沒有真正建立起來

近年來，立足公共財政建設，各級財政圍繞精細化、科學化管理，積極推進理財方式改革，不斷強化財政監督和管理職能，初步建立起了涵蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監管機制，為提高財政資金績效提供了有力保障。但是，從目前財政監管作用發揮現狀看，無論是預算監督、國庫監督，政府采購監督，還是專職監督機構的日常監督檢查，都存在各行其事，“單打一”的問題，預算管指標，國庫管資金，采購管購物，監督管檢查，“鐵路警察各管一段”，沒有形成職能互補、配合有力、整體聯動、循環監督的監管機制，影響了整體監督作用的發揮。從預算層面看存在重預算安排輕支出問效；從國庫層面看存在重資金流向監控，輕使用監管；從政府采購層面看存在重采購管理，輕資金來源審查；從專職監督檢查層面看存在重事后監督，輕事前參與和事中監控，財政“大監督”格局雖初具框架，但“大監督”效應沒有真正發揮出來。

（三）財政監督檢查存在執行難的問題

從財政監督的執法依據層面看，目前，財政監督檢查的依據主要有 《會計法》、《預算法》、《財政違法行為處處罰處分條例》和省級《財政監督條例》等法律法規。這些法律法規雖然對財政監督執法行為的從程序和原則性作了規定，但對監督執法處理處罰方面的規定不夠系統全面，財政監督缺乏具備國家約束力的法律依據。從財政監督執法的主客體層面看，財政部門作為監督主體，監督對象為國家機關、企事業單位、社會團體等，從行政地位是平級監督，其效能可見一斑。另一方面從具體實施監督檢查的機構—財政專職監督檢查機構，作為財政部門的內設機構去監督地位高于自己的單位和部門，難免會遇到“小馬拉大車”的尷尬。從近年來財政監督檢查處理處罰實際情況看，存在“查出問題容易，處理問題難”。一方面，面對地方保護、部門說情，多數問題被大事化小，小事化了，有些問題甚至于連糾錯都做不到，何談處理處罰。另一方面，現行財經法規對財經違紀問題側重于經濟處罰，而疏于對責任人的追究，容易形成犯了罰、罰了又犯的惡性循環，使本身就如履薄冰的財政監督處理處罰難上加難。

（四）財政監督成果轉化運用不充分

從目前財政監督成果轉化運用實際來看，一方面監督檢查處理處罰不到位，監督的威懾力不強，由于受部門利益的誘惑，一些財政違法違紀問題長期處于屢查屢犯，屢禁不改的狀態。另一方面，財政監督與管理的關系對接不到位，存在監管兩張皮的問題，財政監督成果沒有被很好地應用在財政管理中，使得一些財政違法違紀問題在財政資金分配和管理鏈條的各環節上得不到有效的制裁、達到“防患于未然”的目的。

（五）財政專職監督機構力量薄弱，履職能力有限

從現行機構設置層面看，財政專職監督機構為財政局下屬單位，機構設置層次低，人員編制少，且受財政“兩重一輕”（重收入、重分配，輕監管）管理習慣的影響，監督工作長期得不到重視。從專職監督機構領導班子配備層面看，作為下屬單位領導職數限額少，配備層次低，多數情況下主要負責人未進財政局領導班子，對財政資金的申報、分配等情況不知情，存在“圈外”監督的問題。從保障機制層面看，財政監督沒有專項經費，專職監督機構技術裝備差，監管手段跟不上形勢的需要。

（六）財政監督隊伍素質有待進一步提高

長期以來，由于受傳統理財習慣的影響，在財政內部，專職監督機構一直被視為可有可無的附屬和應急力量，在人員配備上一直得不到重視，導致專職監督機構長期不能滿編滿員，人員流動性大，加之接受專業培訓少，業務性不強，難以適應公共財政體制下監管工作的需要。從專職監督人員待遇看，隨著國家對公務人員津補貼的規范，與財政專職監督部門職能相近的審計、紀檢等部門的工作人員都相繼享有了工作性崗位津貼，而財政專職監督機構由于受機構配置層次上的影響，至今沒有明文規定，導致人員外流嚴重，工作積極性不高。

二、加強縣域財政監督工作的思路和對策

針對上述存在問題和原因分析，結合縣域財政管理和改革的迫切需要，圍繞提高科學理財能力和成效，努力打造公平、規范的陽光財政，縣域財政監督工作應從以下五個方面推進改革，強化監督。

（一）以構建財政大監督格局為目標，進一步深化管理體制改革，推進機制創新

一要從轉變理財觀念入手，樹立監督就是管理的理念，做到在思想上重視監督，工作上支持監督，行動上狠抓監督，努力構建以監督促管理、向監督要效益的現代財政管理新思路。二要立足公共財政建設需要，全面推進財政內部管理體制改革，做到預算安排有評審、資金分配有依據、資金使用有監管，努力實現監督關口前移。三要以提升財政監督效能為目標，充分發揮財政監督機構牽頭協調作用，將財政監督工作貫穿于財政收支的全過程之中，建立“日常監督、專項監督、內部監督”三位一體、全員參與的財政大監督格局。四要以改進財政監督方式為突破口，變被動為主動，積極構建參與式監督機制建設，充分發揮財政監督在實現財政資金“三性”（合規性、真實性、有效性）活動中的預警和防范作用。

（二）以現有“金財工程”為支撐，進一步加強財政監督信息網絡建設，努力提高財政監督信息化水平

一要依托“金財工程”網絡信息技術，建立和完善財政監督信息網絡平臺，在財政專職監督機構配備、安裝電子化信息監督設備，設立專門網絡監管系統，與財政各股室和各預算單位業務網絡相對接，全面掌握財政資金在財政各股室內部、股室與股室之間、各使用部門單位的運行情況，實行動態網絡監管。二要加強財稅、財銀合作，完成財政監督網絡與稅務、銀行和國庫間的橫向聯接，實現財政信息數據共享，利用網絡資源和信息技術對財政資金收支、撥付、使用的進行跟蹤監控。三要建立財政、審計、紀檢信息監督互動平臺，聯通財政、審計、紀檢監督網絡端口，共享監督信息資源，對財政資金運行實行聯合動態監管，要通過搭建財政監督與其他監督部門之間的網絡互動平臺，逐步推行非現場監管和實時監控等現代監督模式，全面實現財政監督工作網絡化、監管手段信息化。做到日常監督全覆蓋、專項監督抓重點、內部監督堵漏洞，確保財政資金使用安全、規范、高效。

（三）以推進財政精細化管理為抓手，進一步強化預算績效管理

一要建立預算基礎數據真實性審核監督機制，剔除預算水份，實現真正意義上的“零基”預算。二要建立健全部門預算編制審核監督機制，改革現行非稅收入返還制度，對部門非稅收入進行科學測算評定，納入部門預算，做到收入統繳，支出統算，擠干“水份”，徹底解決預算單位收入來源不透明，單位與單位之間在財政資金分配上苦樂不均的問題。三要建立預算執行情況跟蹤監督機制，財政專職監督機構要對部門預算執行情況進行年度審核，及時向財政部門反饋跟蹤監督中發現的問題，為調整預算提供依據。四要建立預算績效評價機制，將績效評價納入預算編制、執行、管理各環節，財政專職監督機構要會同財政部門有關業務股室，積極開展財政重大投資項目、各類專項資金使用情況監督檢查，努力提高財政投資效益。

（四）以加強財政專職監督機構建設為突破口，著力推進事前預警、事中監控、事后檢查的全程監督檢查機制建設，全面規范財政權力運行

一要從機構設置、人員配備方面全面加強財政專職監督機構建設，合理設置機構，增加編制，配強班子，充實隊伍，做到有權監督、有人監督。二要從保證監督工作必備條件方面加強經費和設備投入，在條件允許的情況下，為專職監督機構列支專門監督經費，配備檢查車輛和專用檢查設備，為專職監督人員發放監督津貼，做到有條件干事、有機制干事。三要從財政工作總體部署上重視監督工作，為監督工作留位子、壓擔子，做到監督先行。四要從財政管理機制體制創新上加強監督工作，將監督融入財政管理的全過程，努力構建寓監寓管的財政監督格局。

（五）以違規制衡機制建設為切入點，大力推進財政監督成果轉化運用，進一步提升監督效能

財政監督效能體現在監督檢查成果的轉化運用上，成果不用等于沒弄。一要按照“打鐵先須自身硬”的要求，加強監督人員業務培訓，努力提升專職監督機構監督檢查水平，做到監督檢查有力度，檢查成果有份量。二要加強財政監督檢查處理處罰力度，增強執法威懾力，做到檢查敢于動真碰硬，處理處罰落地有聲，違法違紀責任得到追究。三要建立財政監督檢查成果反饋運用制度，對監督檢查中發現財務管理混亂、資金使用效益低下、項目實施不認真的單位財政在資金安排等先期環節可采取核減預算、暫停撥款、扣減經費、收回指標、停報項目等制衡措施，做到事中控制。對管理機制體制方面的問題，要通過開展專題調研，分析成因，完善制度，做到堵塞漏洞，源頭控制。對財政財務管理中存在的共性問題，要通過檢查通報的形式，責令整改，達到標本兼治的目標?！?/p>

（作者單位：甘肅省靈臺縣財經監督領導小組辦公室）