關于深化農村改革的三點建議

蓋國強

最近，我們圍繞貫徹落實中央一號文件，就深化農村改革中的土地制度和基本經營制度的創新問題在山東省三市六縣進行了調研。看到了全省農業生產和農村經濟持續保持良好的發展態勢，新農村建設取得新進展;特別是土地流轉力度加大，家庭農場、合作社等新型經濟組織蓬勃興起，農村改革呈現新的可喜局面。大好形勢下，有幾個需要關注的問題:

一、積極引導和推動農村土地制度和基本經營制度創新，實現由政策農業向制度農業的轉變

2013年中央一號文件指出:“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度”，“因地制宜探索集體經濟多種有效實現形式”。這為深化農村改革指明了方向，即:我國的農村改革從土地承包環節的改革到土地產權制度的改革，從沖破傳統經營制度的改革到建立現代經營制度的改革。

可以這樣說，當前農村普遍出現的土地流轉，其實質是土地產權、土地功能和土地資源配置方式的重大轉變;家庭農場的出現和多元化、多形式農民專業合作社的興起，其實質是農村基本經營制度發生了重大變化。棗莊市是中央農村工作領導小組批準的農村改革試驗區，它從2008年以來進行的農村土地產權改革的試驗，全面預示了農村土地制度和基本經營制度改革創新的思路、方向和目標，這一切都需要認真地總結、深入地研究、積極地推動。特別是，棗莊市的做法在山東省具有十分重要的意義。

事實證明，當前農業生產和農村發展中存在的諸多現實問題和深層次的矛盾，無一不和現行的土地制度和傳統的基本經營制度聯系在一起。如土地經營中的短期行為、投入不足、耕地減少、地力下降、環境破壞、土地糾紛、流轉不規范、管理難度大、農業兼業化、農民老齡化、農村空心化等。還有，我們不僅要堅守18 億畝耕地紅線，更應關注18 億畝耕地質量;還有，如何培育農戶的市場主體，如何完善城鄉統一的市場體系，如何發揮市場機制配置資源的基礎作用，如何健全中國特色社會主義市場農業的法律法規和制度?同時還要看到，目前農村土地流轉、家庭農場和合作社發展的勢頭很好，但缺少土地產權的法規制度保障。

實踐證明，深化農村改革，創新土地制度和基本經營制度的過程，和當年大包干一樣，仍是一個沖破禁錮、解放思想、消除疑慮、克服各種擔心的過程?，F在的農村土地改革仍有人會擔心“私有化”和“兩極分化”，擔心影響發展壯大集體經濟、影響規模經營、機械化和影響社會穩定，最擔心的是怕今后搞建設征地難了。歷史已經證明，和當年大包干一樣，只要生產力發展了，勞動生產率和土地產出率提高了，這一切一切問題都能迎刃而解。

基于歷史地、實事求是地研究中國農村土地制度和基本經營制度變革的歷史和現狀，我國農村土地制度和基本經營制度創新的基本思路是:既不是堅持僵化的“公有制”，也不是搞自由化的“私有制”，而是探討集體所有制的實現形式，建立產權清晰、主體明確的現代土地制度和經營自主、管理科學的現代經營制度。

進一步說，現代農村土地制度應該是:在穩定現有承包關系(確權發證)的基礎上，賦予承包戶對土地的法人財產權和長久不變的使用權、受益權、處置權，完善相關法律制度，讓農民真正把土地當成自己的。

進一步說，現代農村土地經營制度應該是:適應土地制度創新的要求，確立農戶(家庭農場)的經營主體地位，逐步發展多種形式的合作社、行業協會、農業企業，構建充滿生機活力的經營制度。

可以設想，農村土地制度和基本經營制度的創新，必將激發出難以估量的改革紅利，為新農村建設和實現農業現代化注入新的生機和活力。

二、推動農村改革、搞好制度創新，必須解放思想，首先要打破“兩個禁錮”的束縛

一個是“土地私有化”的禁錮，它束縛了土地制度的創新。在即將開始的土地制度改革中，一種傾向是擔心私有化，另一種傾向是搞私有化，都干擾了土地制度的創新?；仡櫄v史，新民主主義革命的土地改革實現了億萬農民“耕者有其田”，推翻了“三座大山”，建立了新中國。但是，建國后經歷了短暫的互助合作，依靠“入社”運動使農民和土地分離，挫傷了農民的積極性，導致三十年未能解決吃飯問題。十一屆三中全會后，實行“大包干”又實現了農民和土地的結合，又一次解放了生產力，很快解決了溫飽問題。但大包干只解決了土地承包經營問題，沒有能從制度和法律上解決土地的產權問題。中國農業、農村和農民問題的根本解決在于農村第二步改革——土地產權制度的改革，讓農民把土地當成自己的。

其實道理很簡單，我們能夠用產權理論探討公有制的實現形式，深化國企改革，建立現代企業制度，為什么不能用產權理論探討農村集體所有制的實現形式，創新現代土地制度呢?為什么不堅持以生產力為標準看問題，而習慣用生產關系標準關注公有制私有化呢?為什么城市土地可以靠市場機制配置資源搞活城市經濟，而農村土地只注重發揮它的保障功能而不注重作為資產運營呢?為什么新中國成立60多年已建立了完善的社會主義制度和法律，還擔心“耕者有其田”呢?同時，土地制度創新必須堅持中國特色社會主義道路，必須堅持社會主義基本制度的自我完善，必須堅持國家對土地的終極所有和政府對土地的統一規劃，嚴格管制。絕不能搞簡單的“私有化”。

另一個是“發展壯大集體經濟”的禁錮，它束縛了農村基本經營制度的創新。自從人民公社化運動以來，發展壯大集體經濟就成了一個定向的思維模式、僵化的政治口號、固定的講話術語。其實，它是伴隨人民公社化運動而產生的，是左的產物，屬政治范疇而不是經濟概念。我們的農村集體經濟經歷了人民公社化、農業學大寨和大辦鄉鎮企業。幾十年過去了，我們冷靜地反思一下，什么是集體經濟?到底搞了多少集體經濟?投入了多少?形成了多少資產積累和債權債務?不可否定“集體經濟”在農村經濟社會發展中，特別是在農田基本建設、發展鄉鎮企業、加快工業化和城鎮化中發揮了積極的作用，也涌現出了一批先進的“集體”和鳳毛麟角的“典型”，但這些典型只有偶然性沒有規律性，只有特殊性沒有普遍性，只有階段性沒有長期性，大都是獨一無二的。實事求是地講，現在很多“集體經濟”已不是傳統的集體經濟了，而是新型的合作經濟、股份制經濟和民營經濟。傳統的“集體經濟”應伴隨新型經濟組織的產生和新型基本經營制度的形成而逐步淡化和淡出。同時，要進一步完善與新型基本經營制度相適應的基層黨組織建設和村民自治的社會管理，只能加強不能削弱。

三、堅持“四化”同步和城鄉一體化發展，要把“三農”擺在應有位置上，防止忽視農業和農村，更要切忌新一輪侵害農民利益

黨的十八大提出了堅持走“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的戰略，“四化”是相輔相成、相互影響的，相互促進、相互制約的。農業現代化是經濟社會全面協調可持續發展的基礎，也是“四化”同步發展的短板。改革開放以來，工業化和城鎮化有了快速的發展和巨大的變化，很重要的原因是得益于農村提供了充足的廉價勞動力、廉價的土地、廉價的農產品和廣闊的消費市場。但是，城鄉差距拉大，城市超常規的發展和農村的滯后現狀，已成為鮮明的對照，已成為制約工業化和城鎮化的主要矛盾。“四化”同步和一體化發展應成為解決“三農”問題的歷史機遇?，F在到了真正實現“以工補農、以城帶鄉”的時候了，要把“強化農業基礎、保障農民利益，加快農村發展”放到應有的位置上。

當前，城鎮化發展和新農村建設的形勢是好的，但也存在一些值得注意的傾向:有的只重視城市建設，輕視農村建設;有的新農村建設的出發點、落腳點不是為了農業和農村而是為了工業和城市;有的不是實事求是尊重規律、尊重民心民意的民心工程，而是急功近利、急于求成的形象工程。

解決以上諸多問題，不僅需要樹立科學的發展觀，而且要樹立正確的政績觀;不僅需要基層擺正“四化”和城鄉發展的關系，而且上層必須形成正確的導向;不僅需要對“三農”的資金投入，更需要對“三農”的感情投入。

各級領導還要解決好對21 世紀農業、農村和農民的再認識。農村活力的增強、現代農業的發展、新農村的建設是中國最大的內需市場，是最大的民生工程，是助推工業化和城鎮化的基本動力。同時，搞城鎮化要切忌“大躍進”，因為城鎮化過程實質是經濟社會進步和農民全面發展的過程，是幾千年農耕文化、村落文化歷史演變的過程，是農民生產方式和生活方式深刻變革的過程，也是億萬農民分別走向城鎮居民和職業農民的過程。

歸結四句話:堅持城鄉一體化發展，既要重視工業化和城鎮化，也要重視農業現代化，切不可忽視農業農村，再不能侵害農民利益;重視農業，不僅要重視生產力的發展，而且要重視生產關系的變革，重視農村改革;農村改革不僅要重視政策辦法的研究，更要重視制度的創新;制度創新，必須走群眾路線，一切為了群眾，從群眾中來到群眾中去，相信依靠群眾，放手發動群眾，最后以群眾滿意不滿意來檢驗。