分配型政策視角下的新型農村社會養老保險政策分析——以山東省泰安市為例

□段培新 詹瑞媛 張輔紅

隨著人口老齡化的日益加劇，養老已成為一個迫在眉睫的重要問題，進入21 世紀以來我國老齡化速度不斷加快，相較城市，占中國人口一半以上的農民的養老問題更加嚴峻和復雜。然而大部分農民的養老還主要依靠土地、家庭等傳統模式，這顯然不能應對迅猛而來的老齡化挑戰，需要政府運用現代保障手段為廣大農民的養老保障提供政策支持。2009年9 月4 日，國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發〔2009〕32 號)［1］，標志著我國農村社會養老保險制度建設進入了嶄新的時期。

目前關于農民養老問題以公共政策為視角的研究，大多對農村社會養老保險等政策進行分析［2］［3］，采用一般的邏輯思路，聚焦于政策實施效果、政策困境產生的原因以及政策改進的具體路徑等方面［4］［5］。在研究方法上，以定性分析為主，缺乏一定的定量研究［6］。本文改變了過去的邏輯思路，從公共政策背后解決的問題入手，運用全新的政策分析框架——分配型政策分析框架來對新型農村社會養老保險政策進行分析。由于各地新農保政策存在差異，本文采取山東省泰安市的新農保政策文本，并運用泰安市禹村鎮收集到的數據對分析的結果進行分析、驗證。

一、政策文本

2011年泰安市制定《關于推進城鄉居民社會養老保險工作的實施意見》(泰政發〔2011〕33 號)［7］并在全市推廣實施。該文件中將“進一步完善農村社會養老保險制度，提高農村養老保障水平，加快建立覆蓋城鄉的社會保障體系”作為目標。

首先，參保對象:年滿16 周歲(不含在校學生)、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮居民和未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加城鄉居民社會養老保險。

其次，保險費繳納:新農保的基金籌集由個人繳納集體補助和政府補貼三部分組成。

(1)個人繳納分為不同檔次，繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元、2000元15個檔次。參保人自主選擇繳費檔次，按年繳費。

(2)集體補助視情況而定，有條件的村集體經濟組織應對所屬參保人繳費給予補助。

(3)政府補貼。首先政府對符合領取條件的參保人員全額支付城鄉居民基礎養老金。按照國家統一規定，基礎養老金標準為每人每月55元。中央和省財政按照統一確定的基礎養老金標準給予60%的補助，剩余40%由市、縣(市、區)政府負擔。其次對于繳費補貼，市、縣(市、區)政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，繳費即補。

(4)建立個人賬戶。政府為參保人建立終身養老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他社會經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費資助，政府對參保人的繳費補貼，全部計入個人賬戶。政府繳費補貼部分在個人賬戶中單獨記錄。個人賬戶存儲額參考中國人民銀行每年公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。

再次，養老金待遇:

(1)領取條件，符合條件，年滿60 周歲、按規定繳費可以按月領取養老金。新型農村社會養老保險制度實施時，已年滿60 周歲的農民，不用繳費，可按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。

(2)個人賬戶養老金，月個人賬戶養老金=個人賬戶積累總額/139。

(3)基礎養老金，基礎養老金標準為每人每月55元。中央和省財政按照統一確定的基礎養老金標準給予60%的補助，剩余40%由市、縣(市、區)政府負擔。

(4)養老補貼，未享受城鎮職工養老保險待遇的免繳費人員享受基礎養老金每人每月55元。

二、分配型政策分析框架

新型農村養老保險政策本質上是要解決農民的養老問題，養老問題是農村老年人儲蓄不足，無法在喪失勞動能力后自己活的必要生存與生活資料，國家通過強制性分配，對農村老年人給予一定的經濟上的支持的制度。它背后涉及的問題是因收入不足而無法活的生存與必要發展的必需品，屬于分配問題，因此新型農村養老保險政策屬于分配型政策。

1.誰掏錢

社會合作是人們通過自愿、互利的交換獲得物品的一種方式，而分配問題則是有些人因為自身能力不足或者外界環境的原因導致無法在交換中獲得自己的必需品②，因此需要國家強制進行分配。國家強制性的分配，必然是將一部分人的錢拿來分配給另一部分人，簡稱從富人那里拿錢分配給窮人。這就意味著有部分人利益要受到損害，因此在分析分配型政策時必須判定政策的出資者。

根據泰政發〔2011〕33 號文件，很明顯可以看出在該政策當中出資者是政府，政府不僅每人每月補助基礎養老金55元，還給予每人每年不低于30元的繳費補貼，這些資金都來源于財政，而財政資金則是國家進行強制性分配的，因此對于出資者不做過多分析。

2.誰獲益

根據上述分析，分配型政策是把一部分人的錢分配給另一部分人，那么就有一部分人是既得利益者，分析這部分人是如何獲益的也是分配型政策必要的任務。受益者的行為，在一個分配型政策下，受益者是明顯受益的，但是要分析根據不同的分配準則要獲得最大化的收益，受益者的行為是怎樣的。

泰政發〔2011〕33 號文件中規定參保人員年滿60 歲可領取養老金。目前已年滿60 周歲，不用繳費，可按月領取基礎養老金，重度殘疾人可提前5年領取。通過政策文本可以看出農民是受益者，農民只要參保，國家就對參保者給予基礎養老金和繳費補貼。從受益的農民可以看到，受益人群受益程度也是不一樣的。新農保實施時已滿60 周歲的不用繳費直接可以領取，而且45 歲以后的繳費年限為實際年齡到60 周歲，這樣相較于年輕人而言他們更快地享受到優惠，同時由于新農保政策中沒有對多繳費的年限設置激勵政策，都是定額的國家補助，相較于45 -60 歲的人來說，中青年農民工的收益要小且時間長。在這種政策下，基于自身利益最大化的考量，中青年農民參保積極性可能會降低。

3.分配準則下相關者的行為分析

在分配型政策下，將一部分人的利益分配給另一部分人，遵循何種準則，在這種準則下各行為主體為保證自身利益最大化如何做出行為選擇，也是政策分析必須研究的問題。

泰政發〔2011〕33 號文件中指出“政府補貼由基礎養老金和繳費補貼組成。基礎養老金標準為每人每月55元。政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，繳費即補。縣(市、區)對選擇較高檔次繳費的可給予一定獎勵，具體標準和辦法由縣(市、區)政府確定。”

由政策文本可以看到政府的補助是統一標準的，不論繳納多少錢補貼標準都是一樣，體現了新農保的公平性和普惠性。但是單一的補助標準，將嚴重挫傷了農民提高繳費檔次的積極性，在繳多繳少補貼一樣的前提下，農民不論出于利益最大化考量還是出于比較的心理都會選擇對自己利益最大的較低的繳費檔次。

三、實證分析

根據分配型政策的分析框架，對新型農村社會養老保險政策已做了分析，剖析了該政策下相關者的行為選擇，然后結合泰安市禹村鎮的新農保的具體實施情況，對上面相關者行為的理論推導進行實證分析。

1.對受益者的分析

根據表1 可以看到在泰安市禹村鎮的新農保參保年齡分布當中，45 -59 歲的最多占60%，而16 -35 歲的只占到了14%，比例遠遠低于前者，這與前面我們根據分配型政策分析框架分析的中青年參保積極性較低的結論不謀而合。究其原因主要是因為在政策設計上繳多繳少補貼一致，缺乏激勵性，在這種情況下中青年由于對養老需求不十分迫切，加之激勵性不大。因此出現年輕人參保率大大低于年長者，這是政策本身原因導致的。

表1 禹村鎮新農保參保年齡分布表

2.分配準則下相關者行為分析

2012年禹村鎮新農保規定最低繳費檔次是200元，根據筆者調查，禹村鎮所有村的平均繳費金額都在200元左右，平均繳費金額最高的村也是275元，根據禹村鎮勞動保障所的統計，2012年新農保參保人數中選擇200元繳費檔次的占90%以上，而大部分選擇較高繳費檔次的農民年齡主要集中在45 -59 歲之間。年輕農民即使經濟狀況許可也大都選擇200元最低繳費檔次，農民此種行為背后隱含的就是政策中的分配準則。定額補貼規定使得農民做出有利于自身利益最大化的選擇，年齡越大拿到養老金的時間越短往往在經濟允許情況下選擇較高繳費檔次，而年輕農民覺得養老離自身很遙遠，況且繳多繳少補貼一樣往往會選擇低繳費，這也證實了經濟學中理性經濟人的假設。

3.對政策目標的分析

泰政發〔2011〕33 號文件中將“進一步完善農村社會養老保險制度，提高農村養老保障水平，加快建立覆蓋城鄉的社會保障體系”作為目標。可以看到該項政策旨在解決農民養老問題，實際中具體的保障水平究竟如何?

根據表2，如果年繳費100元，以當前銀行利率計算，年齡在50 歲以上的人到60 歲退休每月能領到60元左右，這與當前泰安市農村低保水平每年2200元之間還是存在較大的差距。而即使是現在16 歲到60 歲退休每月領到的養老金也僅有140元，同時還要考慮在未來40 多年時間里的通貨膨脹。由此，泰政發〔2011〕33號文件中提出的提高農村養老保障水平的目標是否能真正實現有待商榷。

表2 年繳費100元，銀行年利率3%不同年齡段的養老金水平

四、結論

通過上述分析，任何政策下相關者的行為都是由于政策本身內部的準則導致的。由此在我們分析任何政策失靈或者未達到政策所要達到的目標時應首先從政策本身切入，特別是作為分配型政策，政策的出資者、受益者以及內部的分配機制都是影響政策相關者行為的重要因素。

新型農村養老保險政策自試點以來，取得了不錯的成就，以禹村鎮為例2012年以達到53%的覆蓋率，從這個意義上講完成了擴大農村社會保障體系覆蓋面的目標，但還應看到由于其內部分配準則致使中青年農民參保積極性不高，繳費檔次較低，在目前的以一年期銀行利率計息的準則下，能否做到保障農民老年后的基本生活，這個還是不可知的。而新農保如何成為農民養老的支柱，新農保未來應如何發展都是我們需要重視并迫切需要解決的問題。

注釋:

①有關社會問題分為分配問題和合約問題的分類，余飛躍副教授在《嵌入社會結構中的社會問題的分類邏輯——一個經濟學分析框架》一文中做了詳細闡述，本文不過多闡述。

②有關為什么有些人無法在社會交換活動中獲得成功，阿瑪蒂亞·森在《貧困與饑荒》一書中做了解釋，這里不過多贅述。

［1］國務院.國務院關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見(國發［2009］32 號).http://new.qq.com/a/20 09 04/002655.Htm，2009 -09 -04.

［2］沈蘇燕，李放.農民養老政策系統的協調性分析——以政策文本為研究對象［J］.南方人口，2010，25，(1):30 -38.

［3］孟芳，葛笑如.基于政策分析的新型農村社會養老保險的實踐與思考［J］.農村經濟，2008，(10):80 -83.

［4］楊一帆.中國農村社會養老保險制度的困境、反思與展望——基于城鄉統籌發展視角的研究［J］.人口與經濟，2009，(1):67 -73.

［5］姜向群.改革開放以來中國老年社會保障制度的發展變革及政策思考［J］.人口研究，2009，(3):20 -31.

［6］鄧大松，薛惠元.新型農村社會養老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力［J］.經濟體制改革，2010，(1):86 -92.

［7］泰安市政府.泰安市人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見(泰政發［2011］33 號).http://sdta.lss.gov.cn/znfg20110815，2011 -08 -15.

［8］莫旭麟，韋劍峰.論政策的起源和本質［J］.社會科學家，1990，(2):41 -45.

［9］See，E.S.Quade.Analysis For Public Decision［M］.New York:Elsevier Science Publishing，1989:4 -5.