我國農村空巢老人養老保障面臨的困境及對策分析

□韓文甫 賈婷婷

一、我國農村空巢老人養老保障的基本情況

1999年起我國開始進入老齡化社會。至今，人口老齡化加速發展，并呈現出老年人口基數大、增長快、高齡化、空巢化趨勢。在中國傳統觀念中，以“養兒防老”為主的家庭養老一直處于主導地位。我國農村家庭保障的發展，大致經過了三個階段:一是傳統社會的完全家庭保障時期。這一時期主要指解放以前的漫長時期，人是家庭的人，家庭保障幾乎是個人保障的全部來源。二是解放后到改革前的部分家庭保障時期。在這一時期，由于農業合作化生產隊及公社集體的出現，家庭保障的地位開始下降，但是其地位仍不可忽視。三是家庭保障的轉型期。在此階段，隨著改革開放的不斷深化，我國城鎮化和工業化進程不斷加快，同時隨著商品經濟的發展、生產技術的提高和農村聯產承包責任制的實施，解放了土地對勞動力的束縛，大量勞動力從農村流入城市。在這種情況下，傳統的家庭觀念和固有的家庭養老模式發生了變化，農村空巢家庭迅速增多。據全國老齡辦發布的《2010年中國城鄉老年人追蹤調查報告》顯示，我國空巢、獨居老年人顯著增加，城鄉合計空巢老年人占49.3%，城鎮空巢老年人占54.0%，農村空巢老人占45.6%(其中獨居占10.6%，夫妻同住占35%)。

目前，以新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)、農村居民醫療救助制度、五保供養制度、最低生活保障制度、新型農村養老保險、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村居民社會保障體系初步建立。2010年河南省提高了農村五保供養標準，集中供養標準達到每人每年2000元，分散供養標準達到每人每年1200元。2012年全國范圍內新農合的醫保補助標準由上一年每人每年200元提高到240元;政策范圍內住院費用新農合報銷比例最高可達到70%左右。新型農村社會養老保險制度也在試點進行，如河南省南陽市的首批試點為西峽、淅川、社旗三個縣，年滿60 歲的農村老人每月發放養老金60元，其中中央財政支付55元，縣級財政補貼5元;16 -59 歲的適齡人員每年按100元、200元、300元、400元500元5個檔次繳納基礎養老保險金，對參保人員省級財政每人每年補貼20元，市級財政每人每年補貼10元參保費用。患大病的農村五保戶、農村低保戶家庭也可享受農村居民醫療救助制度，政府根據醫療費用按一定標準給予補助。這些制度初步保障了農村群眾基本生活，但是農村老年人與城市老年人的養老保障存在著很大差異，相對于城市，農村老年人仍然多以家庭養老為主，社會保障還遠遠不能滿足老年人的養老需求，農村空巢老人的養老保障更是處于困難的境地。

二、我國農村空巢老人養老保障面臨的困境及原因

近年來，隨著我國農村養老保障制度的逐步建立，包括空巢老人在內的農村老人的基本生活保障問題正逐步得到解決。但從總體上看，目前農村空巢老人的養老保障發展還面臨許多問題和困境，制度不完善，保障水平低，遠不能滿足空巢老人的養老需要。

(一)經濟保障水平低，貧困現象突出

由于二元制經濟結構的存在，農村老人的經濟來源與城市老人存在的差異很大。城市老人的社會保障比較健全并且標準較高，據調查統計，農村老人只有在年齡達到60 歲以后才能領取到60元的養老保險金，30%左右的農村困難“空巢老人”享受了農村低保，大多每人每月45元，加上子女提供的少量供養金，一般每人每月150元左右，這點錢用于買油、買鹽、穿衣、治病等都很緊張，更不要說其他方面了。這就導致了大部分農村空巢家庭的老人貧困現象突出。甚至在一些地區，孝道氛圍差導致子女普遍不贍養老人，外出務工的子女更是不管家里老人的生活，高齡空巢老人的收入來源更是令人堪憂，更有甚者連最基本的一日三餐都得不到保障。

(二)生活照料服務缺失，服務保障需求難以得到滿足

生活照料服務對于空巢老人來說具有特別重要的意義，也是他們更為迫切的保障需求。但對農村空巢老人而言，目前大多情況下他們都是自我照顧，或者配偶之間相互照料。尤其在經濟發展比較落后的農村和偏遠山區，一般的家庭中，子女們都常年在外務工，使傳統的家庭照料結構受到破壞，急需社會方面的照料服務。但是，根據調查顯示，目前我國每年大約有1400 萬等待進入福利機構養老的老人，而現有的各類養老院、福利院僅能容納100 多萬人，現有社會養老機構所能提供的床位，尚不到需求的1/12，機構養老嚴重不足。特別是在農村，提供社會化養老服務的養老機構更是缺乏。同時，由于農村社區建設嚴重滯后，農村社區養老服務發展水平也比較低，遠不能滿足農村空巢老人養老服務的需要。再加上老年人普遍存在著安全保護意識差、能力低的問題，容易上當受騙，被偷、被欺負、意外傷害等人身和財產安全隱患重重，健康、安全和生活質量令人堪憂。尤其是生活自理能力部分喪失或完全喪失的空巢老人，存在嚴重的生活照料危機，甚至有些老人因為無人照料、有病沒能及時得到醫治而導致死亡。

(三)健康狀況普遍不佳，醫療負擔沉重

一般農村老人都是常年從事體力勞動，超負荷勞動使得農村老人更容易受到各種疾病的威脅，身體健康普遍較差，很多處于亞健康狀態，患病率要比城市空巢老人高出許多倍。一旦生病，他們的生產能力、日常生活都將受到嚴重影響。并且農村空巢老人由于沒有兒子或者女兒在身邊照料日常生活，沒有一個相對穩定的經濟支持來化解疾病風險和恢復身體健康。據統計，農村空巢老人中，健康狀況差的占27.12%，患慢性病的占65.15%，長年患病的比率高達70% -80%，并且很大一部分人還多病纏身。在這樣的背景下，農村空巢老人“醫”的問題迫在眉睫。目前，雖然農村已普遍建立和實施了新型農村合作醫療制度，醫療救助制度也逐步形成，但對于貧困的空巢老人，若生病住院，報銷后的30%醫藥費也難以承擔。特別對于那些患有慢性疾病，比如風濕類關節炎、糖尿病、高血壓以及老年癡呆癥等的空巢老年人，由于他們長年累月都需要治療，醫療費用負擔非常沉重。從這個意義上說，農村空巢老人醫療保障制度存在著嚴重的不足。

(四)精神生活匱乏，時常感到孤獨和無助

農村空巢老人缺乏精神文化生活和日常社交，又沒有兒女的照料，很容易陷入“空巢”的心理危機，具有“空巢老人綜合癥”:心情郁悶、沮喪、孤寂，食欲減低，睡眠失調，平時愁容不展，長吁短嘆，甚至流淚哭泣。據統計顯示，至2009年底，中國鄉鎮級文化站個數只有33378個(國家統計局數據庫:http://219.235.129.58)，集體組織的文藝團體、公辦的老年大學以及鄉鎮文藝團體的演出基本上都屈指可數。同時，農村的老人們受到環境和健康因素等影響，社交圈很單一，他們的精神生活極其匱乏。對一些偏遠地區的孤寡老人來說，兒女的感情慰藉是維持其生活的重要精神支撐。老人們常感嘆:兒女們各自成家或出去打工了，有時一年也難得見個面，兒女外出務工，很多早已把自己的孩子帶了出去，家中就剩兩個老人，就算兒女們經常給老人們寄生活費用，也解決不了他們渴望兒子女兒孫子孫女們在身邊的那種溫馨感和幸福感，這是導致他們精神上空虛的主要原因。特別是改革開放以來，隨著我國農村社會的快速變遷，農村出現了嚴重的社會解組現象，表現在養老方面，就是我國傳統的“孝道”觀念在一些地方、一些人中逐漸淡薄，“尊老、敬老、愛老、養老”等傳統美德逐步喪失。子女不孝、不養、“重幼輕老”的現象逐漸增多，很多空巢老人的權益受到侵害。在一些農村地區的家庭里面，兄弟姐妹之間相互推諉，把贍養老人當成一種負擔，而不是責任，對家里的老人不聞不問，不僅在物質上給予的支持少之又少，在精神上也不能給予必要的關懷。長年累月的不給老人通信，甚至是過年也不回家探望老人，這就造成老人不僅物質生活貧乏、精神生活更是匱乏。一些農村家庭甚至出現了子女近在咫尺老人卻獨守“空巢”無人照顧的現象。空巢老人在精神生活上的匱乏，導致他們的幸福感極度缺乏，經常感到孤獨、無助，容易產生失落感，造成悲觀情緒。

三、完善農村空巢老人養老保障的對策分析

胡錦濤同志在黨的十八大報告提出，要“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”面對農村空巢老人的養老保障問題，政府和全社會都應該行動起來，有所作為，在“老有所養”方面，努力給空巢老人送去更多的關愛和溫暖。這就需要我們不斷創新觀念、完善政策、健全制度、拓展途徑，以社會化、專業化為發展方向，構建更加科學的農村養老保障體系，以更好地滿足農村空巢老人養老保障的需要。根據農村空巢老人的養老需求和目前我國農村養老保障發展的情況，重點應做好以下工作:

(一)進一步完善農村老年人的經濟保障制度，提高保障水平

建立完善的農村養老保險、醫療保險和社會救助制度等經濟保障制度對于滿足農村空巢老人的基本生活需要、保障健康需求具有重要意義。目前，雖然我國農村已基本建立并實施了農村新型養老保險、新型農村合作醫療和以最低生活保障為基礎的社會救助制度，對保障農村空巢老人的基本生活需要發揮了重要作用，但從總體上看，農村老人的經濟保障相對于城市而言還比較落后，制度不完善，保障水平低，難以滿足農村老人的養老需求。因此，政府應該根據農村的特殊情況，建立起更加全面且完善的養老保障體系，進一步提高農村老人的經濟保障水平。特別是農村空巢老人中大多生活拮據、醫療費用緊張、甚至有些喪偶獨居、日常生活都無法得到保障，政府應該針對農村空巢老人的這一特殊性，建立一套與空巢老人養老需求相適應的保障制度。要進一步完善新型農村合作醫療制度，應該在政策上給予農村空巢老人更多一些特殊照顧，比如提高看病的報銷比例，擴大看病的報銷范圍等，最大限度地滿足他們的健康保障需要。應不斷完善農村新型養老保險制度，政府在資金上應該給予農村空巢老人除了現有的養老金之外的特殊補貼，發放一些必要的生活物資等，以不斷增加他們的收入，提高他們的基本生活水平和生活質量。要進一步加強以農村居民最低生活保障為基礎的社會救助制度建設，健全機制，加強管理，不斷加大對貧困空巢老人的幫扶力度，按照空巢老人的生活需求，盡力做到應保盡保，最大限度地保障他們的生存生活需要。同時，應不斷推進我國社會保障管理體制的創新，努力實現城鄉社會保障的一體化發展，這是提高農村空巢老人養老保障水平的根本途徑。

(二)進一步健全農村社會養老服務體系，實現農村養老服務的社會化

目前，我國傳統的家庭養老服務方式已遠不能滿足空巢老人的生活需要，他們對社會養老服務的需求在不斷加大。因此，要更好地解決農村空巢老人的養老保障問題，必須從滿足他們不斷增長的社會養老服務需求出發，根據國家關于《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》的要求，逐步建立完善的“以居家養老為基礎，以社區養老為依托，以機構養老為支撐”的養老服務體系，實現農村養老服務的社會化。

居家養老在我國有著悠久的歷史傳統，也是目前農村主要的養老方式，具有投資少、成本小、效果好、易為農村老人接受等特點，特別在滿足老人精神需求方面有著其他養老方式不可替代的優越性。因此，要解決好農村空巢老人的養老保障問題，有效滿足他們的養老需求，還需要充分發揮居家養老的基礎作用。但需要注意的是，這里所謂的居家養老，并不是完全等同于我國傳統意義上的家庭養老，而是具有傳統家庭養老的某些特征，但又超越了傳統的家庭養老，是與社區服務等社會化服務相結合的一種新型家庭養老方式，因而可以說是一種具有社會意義的特殊家庭養老服務方式。

社區養老是社會化養老的一種重要方式。農村社區養老就是以村莊或村落為依托，充分發揮政府、社區、家庭和個人多方面的力量，動員相應人力、物力和財力資源，為農村老年人的養老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的社區環境中安度晚年。根據農村空巢老人養老需求的特點和社區養老服務發展的狀況，今后農村社區養老的發展，需要進一步強化各級政府的責任，充分發揮政府在其中的主導作用，同時還要明確和強化村委會的組織者角色。在具體實施中，應針對空巢老人的不同情況，采取靈活多變的服務形式，提供不同的養老服務，以滿足他們的不同服務需求，如對于一些生活能自理的空巢老人，可以采取居家養老的方式，社區相應提供需要的服務;對于另外一些生活不能自理的空巢老人，可以采取集中供養的方式，或根據實際情況采取階段性入托的模式，等等。在生活照料方面，應通過建立社區老年服務團隊等組織，針對老年人生活方面的問題提供相應服務;應建立相應的社區托兒所，減輕老人對留守兒童的照顧，保障孩子們的學期教育。在醫療服務方面，應不斷加強和完善社區醫療服務站的建設，為每一位空巢老人建立健康檔案，因人而異的提供醫療保障服務，定期進行上門問診。在精神慰藉方面，農村社區中應設立老年活動室，提供公共文化設施，組織社區的老年人聚集在這里，通過打牌、下棋、傳統文藝表演等活動，讓老年人參與其中，使他們的生活豐富多彩，以消除他們的寂寞孤獨感。也可建立各種志愿組織，如幫工、照料和慰問小隊或團隊，充分發揮有志愿意識的社區成員對空巢老人的幫扶作用。

機構養老也是現代社會養老的一種重要方式，它是通過建立專門化的機構設施為老年人提供飲食起居、衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等公益性服務的一種社會化養老方式。這種機構可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。目前，我國農村的機構養老事業雖然有一定發展，但從總體上看，發展水平還很低，難以適應農村社會養老的需要。不但出現有供不應求的局面，而且大部分公辦養老機構的門檻比較高，導致很多收入少的老人無法入住。而一些新興的民辦養老機構一味追求利益，聘用的員工素質通常良莠不齊、專業性不強甚至有些會出現虐待老人現象，造成的社會影響極為惡劣。因此，在新時期，要促進農村機構養老事業的發展，一方面，要充分發揮政府的主導作用，不斷加大投入，大力擴充農村養老機構的數量，建立門檻較低、設施完善的農村社會養老機構，如農村養老院、福利院等，并鼓勵存在生活照料問題、精神孤單問題等有需要的空巢老人入住;另一方面，要下大力氣整頓現有的養老機構，大力提高養老機構的服務質量，同時要盡可能地降低機構養老的收費標準，對于喪失生活自理能力的老人，要給予更加優惠的政策。除此外，對于養老機構從事服務老人的工作人員，要不斷加強專業化的培訓，并嚴懲那些虐待老人的不法行為，制定相關的行業準則，促使養老機構管理規范化、法制化和制度化，以便讓老人在養老機構中可以安享晚年。

(三)發展農村老年社會工作，推進農村養老服務專業化

在現代社會，社會工作作為一種專業化、職業化的助人活動和制度，在幫助社會弱者、預防和解決社會問題等方面發揮著獨特的作用。老年社會工作就是指社會工作者運用社會工作的方法和技巧，針對老年人的一系列問題開展活動，為其提供個別化、專業性的服務，幫助老年人改善自己的生活，促進其身心健康，使其能過上正常老年生活的工作過程。這對于有效滿足農村空巢老人的養老需求、解決他們面臨的問題也具有重要的作用。老年社會工作作為一種專業性很強的職業，要求從業人員具有較高的道德素養和專業服務能力，因此，要發展農村老年社會工作，實現農村為老年人服務的專業化、職業化，其中最為重要的就是加強專業培訓，努力構建一支宏大的農村老年社會工作者隊伍。第一，政府需要制定農村老年社會工作人才隊伍培養規劃，明確為老服務的社會工作人才培養的規模、結構、目標任務、政策措施和方法步驟，增強人才培養的系統性和計劃性。第二，農村社會工作是我國社會工作教育的重要組成部分，高校要重視并大力發展農村社會工作教育，培育專業素質高、實踐能力強的農村社會工作者，彌補農村地區缺少社會工作服務與社會工作者的不足，為農村老年社會工作的職業化建設奠定堅實的人才基礎。第三，對于農村現有的從事老人照顧者，進行有計劃、分層次的專業培訓，通過參加進修、實習和短訓的方式，強化職業道德培訓和專業知識教育，引導從業人員樹立牢固的社會工作理念和社會工作專業價值觀，完成非專業從業人員到專業社會工作人員的過渡與轉變。第四，加大志愿者的參與。針對農村社會工作者人數不夠的現況，需要借助廣大志愿者的力量。當然，并非對所有的志愿者都來者不拒，而是要根據農村老年人的需求進行選擇，而且對于所選擇的志愿者要進行短期的社會工作專業知識和技巧培訓，以提升志愿服務的成效。

(四)大力弘揚“孝道”傳統，建設先進的養老文化

“百善孝為先”，“尊老、敬老、愛老、養老”始終是中華民族的傳統美德。但針對目前傳統“孝道”意識不斷淡薄、養老方面失范嚴重的不正常局面，在全社會要大力弘揚中華民族的傳統美德，樹立起“尊老、敬老、愛老、養老”的良好風尚，建設和諧美好的養老文化。要不斷加強法制建設，完善有關老年人權益保護的法律，充分發揮法律對弱者的保護作用，依法保障農村空巢老人的合法權益。同時，要積極發揮政府的引導作用，采取切實有效措施凈化農村社會風氣，保護空巢老人的合法權益，為空巢老人營造和諧、美好的晚年環境。要加強對農村年輕人的傳統孝道教育，做到弘揚、表彰先進的事跡;曝光、鞭笞那些歧視、排斥老年人的行為。政府應該鼓勵和引導個人、企業投資老年產業，可以給予這些個人、企業相應的優惠政策以促進老年產業的發展。農村的基層黨組織、共青團、婦聯等社會組織，應該將關心空巢老人納入其組織活動和作風建設的內容，切實開展好“五好家庭”、“敬老標兵”等模范評選活動，從而在農村里形成尊老愛老的良好氛圍。

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