如何做好基建工程三電設(shè)施遷改投資控制

王廷友

(山西晟盛工程造價(jià)咨詢有限公司，山西太原 030000)

0 引言

基本建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，涉及面較廣，牽扯到各方的切身利益，其征遷補(bǔ)償費(fèi)支出數(shù)額巨大，且呈逐年上升趨勢。在征遷補(bǔ)償費(fèi)用支出中，“三電”設(shè)施遷改費(fèi)用支出幅度最大，以近年來所審計(jì)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目為例，“三電”設(shè)施遷改費(fèi)占征遷補(bǔ)償總費(fèi)用支出的比例達(dá)15%以上，幾乎所有項(xiàng)目都存在“三電”設(shè)施遷改費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)情況，有的項(xiàng)目甚至單項(xiàng)超標(biāo)達(dá)到1倍以上。究其原因，既有市場壟斷性和專業(yè)性較強(qiáng)等行業(yè)因素，也與項(xiàng)目業(yè)主重視程度不夠，管理不到位或缺乏有效控制手段等因素有關(guān)。

本文通過高速公路等大型基本建設(shè)項(xiàng)目“三電”設(shè)施遷改投資控制情況的研究分析，對(duì)目前普遍存在的“三電”設(shè)施遷改投資控制問題，有針對(duì)性地提出了一些有關(guān)對(duì)策和防范措施，以促進(jìn)項(xiàng)目業(yè)主規(guī)范“三電”設(shè)施遷改工作和加強(qiáng)投資控制。

1 “三電”設(shè)施遷改投資控制存在的問題

“三電”設(shè)施遷改，簡單地講就是指滿足建設(shè)項(xiàng)目的需要，依法對(duì)影響項(xiàng)目建設(shè)的既有電力、通信、廣電線路的遷移改造的總稱。“三電”設(shè)施遷改工作是項(xiàng)目整體工程建設(shè)的開路先鋒，它雖然屬于項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償范疇，但又與土地、房屋等單純的征遷補(bǔ)償支出項(xiàng)目不同，而是以工程建設(shè)重置形式來核算其費(fèi)用支出。“三電”設(shè)施遷改工程雖然點(diǎn)多面廣，但其政策性并不是很強(qiáng)，再加之行業(yè)所具有的專業(yè)性和壟斷性等特點(diǎn)，致使項(xiàng)目業(yè)主對(duì)“三電”設(shè)施遷改費(fèi)用缺乏主動(dòng)控制，最終導(dǎo)致單項(xiàng)投資控制目標(biāo)失敗。目前，“三電”設(shè)施遷改費(fèi)用超標(biāo)嚴(yán)重，主要原因有以下幾方面:

1)“三電”行業(yè)的特殊性。基本建設(shè)項(xiàng)目尤其是高速公路工程項(xiàng)目，其“三電”設(shè)施遷改工程一般具有里程較長和點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，其行業(yè)特殊性主要表現(xiàn)在以下三方面:

a.市場壟斷性。“三電”設(shè)施遷改工程一般涉及電力、通信、國防(軍事)等不同的產(chǎn)權(quán)單位，由于國家“條塊管理”體制原因，其產(chǎn)權(quán)單位涉及到地方、省級(jí)或省級(jí)以上政府主管部門，協(xié)調(diào)難度較大，尤其是500 kV及以上的電力線路，國防或軍事光纜線路遷改，其協(xié)調(diào)難度最大。

b.行業(yè)專業(yè)性。“三電”設(shè)施遷改工程，其遷改內(nèi)容往往涉及到電力線路、輸變電設(shè)備不同的電壓等級(jí)和不同的容量標(biāo)準(zhǔn)，以及不同級(jí)別的通信線路、通信基站、國防(軍事)光電纜等。由于其生產(chǎn)、運(yùn)營或建設(shè)等專業(yè)具有特殊性，市場上相關(guān)技術(shù)規(guī)范等基礎(chǔ)資料稀缺，再加之項(xiàng)目業(yè)主管理人員專業(yè)知識(shí)匱乏，很難了解到真實(shí)情況。

鑒于以上原因，有關(guān)產(chǎn)權(quán)單位往往借助其自身行業(yè)的壟斷優(yōu)勢，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主漫天要價(jià)，不提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料或故意刁難、干擾建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，而對(duì)真實(shí)的建設(shè)投資造價(jià)更是諱莫如深。

2)原設(shè)計(jì)概算投資控制額先天不足。作為建設(shè)項(xiàng)目投資控制依據(jù)的設(shè)計(jì)概算，一般是由項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)編制。以高速公路建設(shè)項(xiàng)目為例，其設(shè)計(jì)概算是由公路主體設(shè)計(jì)單位進(jìn)行統(tǒng)一編制并上報(bào)政府主管部門進(jìn)行審批。設(shè)計(jì)概算一經(jīng)有權(quán)部門批復(fù)后即作為項(xiàng)目最終投資控制額被要求嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不允許突破。故作為投資控制額的設(shè)計(jì)概算準(zhǔn)確與否，將直接影響到項(xiàng)目后期管理及投資控制。目前，在設(shè)計(jì)概算文件中“三電”設(shè)施遷改投資計(jì)算準(zhǔn)確性極差，致使后期投資控制計(jì)劃無法落到實(shí)處，造成先天性投資不足的原因主要有以下方面:

a.現(xiàn)場調(diào)查工作不到位。“三電”設(shè)施遷改投資額計(jì)算應(yīng)建立在充分細(xì)致的現(xiàn)場調(diào)查基礎(chǔ)上。目前，設(shè)計(jì)單位在“三電”設(shè)施遷改工程量現(xiàn)場調(diào)查時(shí)，存在調(diào)查人員責(zé)任心不強(qiáng)，調(diào)查工作不到位等情況，有的甚至連線路型號(hào)、線路等級(jí)、路由情況、土地使用及地質(zhì)情況、產(chǎn)權(quán)單位等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都未核實(shí)清楚，致使設(shè)計(jì)概算中所列的遷改工程量往往僅是在主體設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上所作的一個(gè)粗略工程量統(tǒng)計(jì)，準(zhǔn)確性極差。曾有某建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際發(fā)生的“三電”設(shè)施遷改工程與設(shè)計(jì)所列項(xiàng)目完全脫節(jié)，起不到任何投資控制作用。

b.投資計(jì)算依據(jù)不準(zhǔn)確。目前，設(shè)計(jì)單位在“三電”設(shè)施遷改投資計(jì)算上，還是延續(xù)征遷補(bǔ)償?shù)乃悸罚致缘貐⒄詹煌€路等級(jí)下每基鐵塔、每千米導(dǎo)線的相關(guān)投資經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來計(jì)算投資額，而實(shí)際“三電”設(shè)施遷改費(fèi)用支出是按國家相關(guān)定額和費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)等來計(jì)算的工程造價(jià)，同時(shí)，由于“三電”行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)推陳出新、不斷變化，特別是2008年我國南方遭受冰雪災(zāi)害以后，國家提高了相關(guān)電力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而相關(guān)主體設(shè)計(jì)單位仍然參照原相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)編制“三電”設(shè)施遷改投資額，造成二者之間投資差額巨大。

3)項(xiàng)目業(yè)主組織管理不力。“三電”設(shè)施遷改投資控制一直是項(xiàng)目業(yè)主管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)相關(guān)投資費(fèi)用支出幾乎處于“照單全收”狀態(tài)。由于“三電”行業(yè)的特殊性，項(xiàng)目業(yè)主從事征遷補(bǔ)償和地方協(xié)調(diào)的人員對(duì)工程管理及相關(guān)法律法規(guī)方面的知識(shí)比較匱乏，其工作重心更多地放到土地、房屋等征補(bǔ)上，而對(duì)“三電”設(shè)施遷改習(xí)慣于將設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、占地及青賠等全部工作交由產(chǎn)權(quán)單位或其指定的第三方大包大攬，造成項(xiàng)目業(yè)主對(duì)遷改工程不招標(biāo)，施工監(jiān)理不委托，設(shè)計(jì)方案不評(píng)審，實(shí)施過程不過問，致使最終遷改設(shè)計(jì)方案貪大求全、遷改投資費(fèi)用高估冒算，這是“三電”設(shè)施遷改投資嚴(yán)重超標(biāo)的重要原因。

4)政府執(zhí)法審計(jì)不重視。“三電”設(shè)施遷改雖然屬于征地拆遷補(bǔ)償范疇，但又與土地、房屋等單純的征遷補(bǔ)償支出項(xiàng)目不同，它需要以工程建設(shè)重置形式來進(jìn)行核算。在基本建設(shè)項(xiàng)目政府執(zhí)法審計(jì)過程中，征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目一般安排財(cái)務(wù)組審計(jì)，建筑安裝工程投資一般安排工程組審計(jì)，這就造成了工程審計(jì)人員無法接觸，而財(cái)務(wù)審計(jì)人員對(duì)“三電”設(shè)施遷改投資審核更多的是關(guān)注相關(guān)手續(xù)的合法性、完備性方面，由于不懂工程方面知識(shí)，其對(duì)相關(guān)工程造價(jià)中存在的不合理費(fèi)用項(xiàng)目，如重復(fù)計(jì)算、高估冒算、低價(jià)高套等情況則輕易放過，不能得到有效更正。同時(shí)，政府執(zhí)法審計(jì)不重視還與審計(jì)人員因“三電”行業(yè)存在特殊性、專業(yè)性，以及溝通協(xié)調(diào)困難等原因而不愿介入有關(guān)。

2 加強(qiáng)“三電”設(shè)施遷改投資控制的相關(guān)對(duì)策

對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目而言，項(xiàng)目業(yè)主在“三電”設(shè)施遷改工作中的總目標(biāo)就是合理安排遷改計(jì)劃、不影響主體施工，嚴(yán)格投資控制、降低費(fèi)用支出。為順利實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)加強(qiáng)如下幾方面的工作:

1)勘察設(shè)計(jì)階段加強(qiáng)評(píng)審，打足投資。

為保證“三電”設(shè)施遷改設(shè)計(jì)概算投資的準(zhǔn)確性，加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)階段的現(xiàn)場調(diào)查、方案評(píng)審以及造價(jià)審核顯得尤為重要。

首先，應(yīng)進(jìn)行充分細(xì)致的現(xiàn)場調(diào)查。勘察設(shè)計(jì)單位應(yīng)選派責(zé)任心較強(qiáng)的現(xiàn)場調(diào)查人員對(duì)項(xiàng)目所涉及的全部“三電”設(shè)施遷改線路進(jìn)行逐條核實(shí)登記，不得遺漏，同時(shí)，調(diào)查工作應(yīng)認(rèn)真細(xì)致，不但要摸清“三電”設(shè)施遷改線路的型號(hào)規(guī)格、線路等級(jí)、路由情況、土地使用及現(xiàn)場地質(zhì)等基本情況和有關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還要與產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行大力核實(shí)、溝通，并與產(chǎn)權(quán)單位建立聯(lián)絡(luò)關(guān)系。

其次，應(yīng)對(duì)遷改設(shè)計(jì)方案認(rèn)真評(píng)審。作為編制建設(shè)項(xiàng)目概算文件的總體設(shè)計(jì)單位不僅要熟悉國家相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)熟悉“三電”行業(yè)的一些具體規(guī)定，在設(shè)計(jì)過程中應(yīng)與產(chǎn)權(quán)單位和行業(yè)主管部門充分溝通、協(xié)調(diào)，防止閉門造車或各行其是。遷改設(shè)計(jì)方案完成后，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)組織產(chǎn)權(quán)單位、有關(guān)專家及關(guān)聯(lián)各方進(jìn)行認(rèn)真評(píng)審，使遷改設(shè)計(jì)方案既符合國家或行業(yè)規(guī)定，又能做到最優(yōu)化。曾有某建設(shè)項(xiàng)目就發(fā)生“三電”遷改設(shè)計(jì)方案與現(xiàn)場實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，設(shè)計(jì)方案不滿足國家有關(guān)規(guī)定，產(chǎn)權(quán)單位不認(rèn)可，導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)主重新委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，重復(fù)支付了勘察設(shè)計(jì)費(fèi)。

再次，應(yīng)加強(qiáng)投資造價(jià)評(píng)審。“三電”遷改設(shè)計(jì)方案評(píng)審?fù)ㄟ^后，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)自行或委托工程造價(jià)咨詢單位對(duì)設(shè)計(jì)概算文件進(jìn)行審核，防止投資漏項(xiàng)或高估冒算，以合理準(zhǔn)確核實(shí)投資控制額。

2)拆遷實(shí)施過程中加強(qiáng)管理，大力協(xié)調(diào)。

由于“三電”設(shè)施遷改工程的特殊性和復(fù)雜性，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)改變長期以來在管理過程中對(duì)“三電”設(shè)施“寧愿多花錢，不愿惹麻煩”的為難情緒，將“三電”設(shè)施遷改工作全部委托出去，自己當(dāng)甩手掌柜的消極作法，不僅違反相關(guān)規(guī)定，也不利于項(xiàng)目投資的有效控制。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，認(rèn)真研究“三電”設(shè)施遷改工程特點(diǎn)，嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律法規(guī)依法辦事，在實(shí)施過程中加大協(xié)調(diào)力度，并安排好遷改計(jì)劃，使“三電”設(shè)施遷改工作既不影響主體工程施工，也能達(dá)到有效控制費(fèi)用支出的目的。具體而言，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)抓好如下幾方面工作:

a.嚴(yán)格依法辦事，擇優(yōu)選定遷改實(shí)施單位。“三電”設(shè)施遷改雖然屬于征遷補(bǔ)償范疇，但其是以工程建設(shè)的形式來進(jìn)行費(fèi)用支出核算的，其投資額高達(dá)數(shù)千萬元甚至上億元，故其實(shí)施過程應(yīng)嚴(yán)格按照國家招投標(biāo)法、合同法等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目業(yè)主對(duì)“三電”設(shè)施遷改項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理及施工均應(yīng)通過市場公開招標(biāo)競價(jià)等方式來實(shí)施，有的項(xiàng)目業(yè)主直接選定遷改實(shí)施單位，造成施工資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，實(shí)施過程中問題不斷，或工程造價(jià)不嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)定額及費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，隨意攤派費(fèi)用項(xiàng)目或高估冒算，既違反國家有關(guān)規(guī)定，也增加了項(xiàng)目費(fèi)用支出。某高速公路項(xiàng)目“三電”設(shè)施遷改工程通過公開招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位，其實(shí)際支出費(fèi)用要比直接選定實(shí)施單位節(jié)約約20%的費(fèi)用。

b.劃分遷改任務(wù)和分解投資控制目標(biāo)。“三電”設(shè)施遷改不僅包括方案設(shè)計(jì)、主體改造，還包括工程監(jiān)理、土地占用及青苗賠償?shù)葍?nèi)容，有的項(xiàng)目業(yè)主將這些工作內(nèi)容全部委托給一個(gè)主體改造單位負(fù)責(zé)，造成自己設(shè)計(jì)、自己施工、自己監(jiān)理，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案不能保證最優(yōu)化，工程建設(shè)過程缺乏監(jiān)督。為此項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，分別自行委托有資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)、施工改造、工程監(jiān)理單位，形成相互監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)應(yīng)結(jié)合自身地方協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，對(duì)遷改投資控制額進(jìn)行合理分解，如將不確定因素最大的土地及青賠工作交由自己協(xié)調(diào)處理，以避免遷改單位對(duì)土地占用及青苗賠償談判事宜事不關(guān)己、消極對(duì)待、不下功夫甚至暗中串通漫天要價(jià)等情況。通過多條高速公路建設(shè)項(xiàng)目兩種不同實(shí)施辦法的比較，由項(xiàng)目業(yè)主親自進(jìn)行土地及青賠工作要比委托實(shí)施單位節(jié)約約15%的費(fèi)用。

c.合理安排遷改計(jì)劃。“三電”設(shè)施遷改歸根結(jié)底是為項(xiàng)目主體施工服務(wù)的，在遷改過程中，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)把握好拆遷進(jìn)度和投資控制的關(guān)系，要根據(jù)主體工程整體計(jì)劃，合理安排遷改計(jì)劃，一般采取先易后難的順序，這就要求項(xiàng)目業(yè)主地方協(xié)調(diào)人員對(duì)項(xiàng)目整體施工進(jìn)度計(jì)劃有一定了解，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)并及時(shí)跟進(jìn)和實(shí)時(shí)調(diào)整計(jì)劃。同時(shí)要了解先開工工點(diǎn)內(nèi)需要遷改線路的情況，如涉及哪些遷改線路和產(chǎn)權(quán)單位，遷改周期能否滿足施工要求。對(duì)特殊的遷改線路如500 kV以上的超高壓線路或國家一級(jí)光纜干線(國防、軍事等)要充分考慮到各種情況，提前安排，避免卡住主體施工的脖子。

3)重視竣工驗(yàn)收。

由于“三電”設(shè)施遷改工程是一個(gè)繁瑣復(fù)雜的過程，在實(shí)施過程中難免會(huì)發(fā)生一些變化或根據(jù)現(xiàn)場情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，甚至部分產(chǎn)權(quán)單位或遷改實(shí)施單位為了獲得更多利潤，在確定遷改設(shè)計(jì)方案、簽訂遷改協(xié)議時(shí)貪大求全，什么設(shè)施都要求配置，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)按最高限額執(zhí)行，待合同簽訂后，在實(shí)際實(shí)施過程中便取消部分設(shè)施或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這些變化和調(diào)整無疑會(huì)對(duì)工程造價(jià)產(chǎn)生影響。某建設(shè)項(xiàng)目就曾發(fā)生電力線路遷改工程設(shè)計(jì)方案要求所有鐵塔均增加接地模塊，所有線路一律增加在線監(jiān)控裝置和防墜落裝置;通信線路遷改設(shè)計(jì)方案要求增加預(yù)留擴(kuò)容管道等，但實(shí)際遷改過程中并未實(shí)施這些項(xiàng)目，致使項(xiàng)目業(yè)主白白支付給產(chǎn)權(quán)單位數(shù)百萬元的費(fèi)用。所以，在“三電”設(shè)施遷改工程結(jié)束后，除工程質(zhì)量驗(yàn)收由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)外，項(xiàng)目業(yè)主還應(yīng)組織各方對(duì)已完工程的數(shù)量項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)并未實(shí)際實(shí)施的設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)予以價(jià)格扣減，以防止產(chǎn)權(quán)單位騙取建設(shè)資金。

3 結(jié)語

本文結(jié)合多年審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)基建工程“三電”設(shè)施遷改過程中存在的管理不善、投資失控等問題進(jìn)行研究分析，有針對(duì)性地提出了一些切實(shí)可行的預(yù)防措施和防范對(duì)策，使項(xiàng)目業(yè)主能夠更好地完成“三電”設(shè)施遷改任務(wù)和實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)改變項(xiàng)目業(yè)主長期以來在征地拆遷管理中只注重政策把握，不重視投資控制，只注重土地及房屋征補(bǔ)審核，對(duì)“三電”設(shè)施遷改被動(dòng)管理局面具有一定的參考意義。