洞松水電站工程變更管理探討

付春立

(四川活興投資有限責任公司洞松水電站工程建設指揮部，四川鄉城627850)

1 工程概述

洞松水電站位于四川省甘孜州西南部鄉城縣境內，為碩曲河鄉城段“一庫五級”開發方案中的第四個梯級電站，采用引水式開發，電站的開發任務以發電為主。工程由攔河閘壩、進水口、引水隧洞、調壓室、壓力管道及發電廠房等建筑物組成。洞松水電站為Ⅲ等中型工程，主要建筑物為3級，次要建筑物(護坡、護岸、擋土墻、導水墻)等按4級設計。電站裝機三臺，總容量為180 MW。多年平均發電量7.577億kW·h。

洞松水電站于2008年年初開始前期工程建設，2009年開始主體工程施工。工程關鍵線路是長達17.4 km的引水隧洞。目前廠區樞紐工程(含調壓井、壓力管道、主副廠房、安裝間及GIS樓)及首部樞紐工程基本完工，引水隧洞由于受到圍巖變形的影響，在實施過程中，采取“邊挖邊襯”的方案進行施工，引水主洞累計開挖、支護完成16 760 m，混凝土永久襯砌跟進累計完成8 245 m。

在洞松水電站建設過程中存在當前水電工程建設中普遍存在的問題，如設計周期短、設計深度不夠、地質條件變化大等帶來的投資控制壓力、承包人履約能力不足、監理監管及業主管理制度有待完善等。尤其是設計深度不夠、材料大幅漲價、地質條件復雜、引水隧洞圍巖變形、引水隧洞特大涌水、地處邊遠藏區等造成施工現場變更索賠多，從而給變更管理工作帶來較大難度。

2 引起工程變更的原因

在合同履行過程中，根據工程需要因以下原因引起的工程變更有:增加或減少合同中任何一項工作內容;增加或減少合同中任何項目的工程量超過專用合同條款規定的15%，取消合同中任何一項工作(但被取消的工作不能轉由招標人或其他承包人實施);改變合同中任何一項工作的標準或性質;改變工程建筑物的形式、基線、標高、位置或尺寸;改變合同中任何一項工程的完工日期或改變已批準的施工順序;追加為完成工程所需的任何額外工作。

3 工程變更管理的主要內容

3.1 建立比較完善的工程變更管理制度

結合洞松水電站工程建設的特點以及承包合同的相關約定，在工程建設前期，業主、設計代表、監理部、承包商召開相關專題會議研究討論、制定并陸續完善了一系列工程變更管理制度，對變更立項、變更簽證、變更審核、變更計量結算、索賠管理等作出了相應的規定，例如《統供材料核銷管理辦法》、《計量結算管理辦法》、《工程變更管理辦法》、《工程索賠管理辦法》等，明確了參建各方在工程變更管理中的職責、權限范圍和處理流程，為參建各方規范開展工程變更管理工作提供了充分依據。

3.2 工程變更管理審核程序

洞松水電站工程變更處理程序主要按承包商申報、監理工程師審核、現場指揮部審核、業主管理委員會審核四級管理體系進行，各級工程變更管理機構按職責劃分，各負其責，協調配合開展相應的工作。

3.3 工程變更管理

工程變更管理是工程建設實施階段造價控制的重要內容，同時也是貫穿于合同管理全過程的一項重要工作。工程造價控制工作做的好與差，從變更項目的過程化管理工作是否到位、措施是否得當、效果是否明顯等方面可以直接體現出來。同時，變更處理的工作成效對工程建設將帶來正面或負面的諸多影響，因此，加強對變更項目的過程化管理意義重大。把變更項目的過程化管理作為變更管理工作的基本原則，對變更立項、申報、審核、審批、實施各環節實施過程管理并采取立項、計價、計量三者分離的管理模式，實行計價部門總體監控，按合同管理原則行使立項、計量否決權。

3.3.1 工程變更索賠的報審

據統計，由于設計變更而調整的工程造價占整個單項工程竣工結算的比例一般在5%～15%之間，有時甚至達到30%以上。特別是針對洞松水電站建設的特殊情況，如隧洞地質條件差、圍巖變形、隧洞涌水、長期使用柴油發電、高海拔地區施工等，造成設計變更較大。對此，如何對設計變更進行有效管理，將在很大程度上影響工程的總造價。

(1)一般變更項目。

若施工圖設計階段與招標設計階段相比，單項工程量及方案發生變更變化且一次增加金額屬于變更范圍之外的，變更項目相對清楚、變更內容相對單一且多數為合同清單項目的工程量增減變更，在管理過程中一般可直接計量結算。對于此類一般變更項目，當其具有設計依據，即可按合同約定的計量原則在月計量結算中給予支付。如為滿足電站建設的引水隧洞的施工安全，首先由設計院提出不同圍巖類別的臨時支護方案，然后根據開挖揭示的實際地質條件，由承包商、監理工程師、設計代表、業主四方在現場以《工程技術現場確定單》的形式確定具體的處理方案，從而有效地實現安全、工期及投資控制的目標。因此，對于此類變更項目，主要是因其直接涉及到合同金額的增加，一般情況下，大部分承包人都能按要求及時申報，監理工程師和業主也能及時進行審核批復。

(2)特殊變更項目。

這是因重大方案變化引起工程量變化較大的變更項目，它不但牽涉面廣、影響投資，而且影響工程建設工期等，業主對此類設計變更的管理一直是按工程施工管理中很重要的內容對待。對于此類變更，必須召開對施工圖紙、修改通知等設計文件討論的四方聯席會議會審。通過報審，對預估造價達到一定金額以上的項目，要求設計方從項目實施的必要性、經濟性等方面進行技術經濟論證，最后由公司組織相關方及咨詢公司專家進行評審。只有通過評審的設計項目才能準許變更立項進入實施階段，才能給施工方下發設計文件;否則，必須對項目進行設計優化。如針對引水隧洞圍巖變形處理方案，業主委托西南交通大學咨詢機構對圍巖進行分析且長期對隧洞進行地質預報及監測，在此基礎上，共同研究臨時支護方案。同時，對已經變形的隧洞段由設計院提出二期支護方案，由相關專家進行審核，以評審后的最終方案作為承包商實施方案。

(3)索賠項目。

在工程實施過程中，也存在部分非設計變更的索賠項目。在洞松水電站建設過程中主要存在的項目為:施工電網提供時間滯后增加的柴油發電價差、隧洞特大涌水的處理措施費、圍巖地質條件發生變化造成的超挖、超填混凝土、非承包商原因工期延長造成的施工成本增加、引水隧洞超標排水等。對于此類問題的處理，因其涉及金額大、審核時間長，基礎工作要求必須扎實。承包商申報時，由于對合同管理工作重視不夠、技經人員素質不高，經常會出現變更項目發生很長時間也無法上報或不按要求申報，從而導致變更文件需要反復補充資料、無法正常審核。同時，也因為部分工程量的不確定性，造成監理工程師審核的困難，進而造成該部分費用不能及時結算，從而給工程施工和隊伍穩定造成一定影響。如何加強對此部分索賠費用的管理是需要重點監控及面對的。如針對長期柴油發電，要求承包商在柴油發電機出口安裝計量裝置，以準確對柴油發電數量進行計量;針對引水隧洞超標排水問題，要求現場監理工程師做好水滲流量標準及設備配置的記錄工作;同時建議:對于有條件的項目，可以安裝流量裝置，以便更準確的對排水量給予計量;針對超挖、超填混凝土，要求施工單位嚴格按相關的技術規范施工，同時，在臨時支護前做好工程量的統計工作。為及時有效解決相關問題，業主單位派員多次到工地現場調研、召開專題會并結合水電站施工慣例，研究費用處理方案。

3.3.2 實行過程控制

無論是一般工程變更項目、特殊項目工程變更或索賠項目，都會對工程投資造成巨大影響。在工程實施過程中若不加以監督及監控，往往到工程竣工結算階段才會發現投資已大幅增加，此時再想控制卻為時已晚。因此，若想對造價控制做到“心中有數”，業主必須加強對此類變更的過程控制。洞松水電站項目實行了工程造價預控報告制度，規定凡由于項目增加、工程量變化或項目單價變化等原因造成變更項目費用估算超過一定金額時，在項目實施前，承包商及監理工程師應在規定時間內向業主提交工程造價預控報告。業主將根據報告情況進行項目必要性和經濟性評估，并將投資變化情況及時納入相應標段的投資控制分析中，保證過程監控。

3.3.3 提高工程變更處理效率

一般來說，業主單位是在施工方報送工程變更項目且經監理工程師審核后才介入變更處理的，這是業主單位變更管理的通常作法。但在目前水電建設市場環境中，由于施工方管理力量參差不齊，相互間在變更文件的編制質量申報效率上也存在較大差異。管理水平較高的，變更編制符合規定、申報及時，變更處理就較快，資金可及時結算回籠;反之，變更處理就慢，遲遲不能結算，甚至影響工程施工和進度。針對部分承包人不按時申報工程變更，依據資料不全等情況，公司在變更管理過程中改變觀念，盡量提前介入，變被動為主動，過程中及時了解并掌握承包人在工程變更、索賠方面存在的問題，其主要做法是:

(1)監理部、指揮部做好服務工作，及時提醒并通知承包商在規定的時間內申報相關資料及報告。

(2)適時召開有參建“四方”參加的變更結算清理專題會，集中解決工程變更處理中存在的爭議問題，縮小認識差距，并主動督促承包人及時申報和完善資料，督促監理、設計及時作好簽證、審核，避免“寫回憶錄”和遺留爭端問題。

(3)承包商在向監理工程師報送變更資料的同時報送業主，以便在監理工程師審核過程中，業主單位提前介入，進行初步審核并便于與監理工程師及時溝通意見，及時審核。

(4)對于一些變更及索賠，為避免通常出現的審核流程時間長，效率低的問題，業主單位召開專題會，以會議紀要的形式對相關問題及費用給予及時處理。

(5)審核完成、下發正式批復文件之前，及時與承包商溝通，盡快得到他們的反饋意見，與承包商就變更項目及費用達成一致意見，避免文件下發后再次產生爭議。

3.3.4 工程變更的預(暫)結算

一般情況下，變更項目在未審批前是不能辦理結算支付的，但對于部分變更項目，由于工程量和價格在短期內難以確定、額度較大、變更項目施工時間較長、對承包人資金壓力大，在不違背合同條款約定、規避業主風險的前提下，承包人可在變更項目立項通過、批復施工方案后，可按已完成的工程量給予階段預(暫)結算。業主和監理工程師經審核后可按實際完成工程量、價的50%～70%辦理預結算，待變更審批生效后及時在結算中對預結算的量、價進行調整并扣回，此舉對推進工程建設、解決承包人的資金周轉起到了較好作用，如在洞松水電站中:

(1)引水隧洞超挖、超填混凝土暫結:針對洞松水電站引水隧洞圍巖類別差(Ⅴ類及Ⅳ類以下圍巖達60%以上)，在實施過程中造成大量的超挖、超噴混凝土及超填混凝土，承包商投入了大量的資源進行施工而得不到費用支付從而造成資金十分困難，但同時因無法準確劃分施工責任及地質原因而無法在短期內給予最終解決。為緩解資金壓力，有效推進工程施工，合理的規避業主風險，在實施過程中，對超填混凝土采取了預(暫)結方式:以監理工程師審核的工程量為基礎，單價僅計水泥、砂石料及稅金，承包商暫承擔超挖費及超填混凝土的人工費用及機械費。

(2)針對圍巖變形增加的處理措施費、窩工費及工效降低費:由于增加的工程費用項目較多，審核復雜，在最終審核前，按監理工程師審核的工程量按一定比例給予暫結。

(3)對于窩工費，由于各方對計量方式及計價方式存在爭議較大，也采取暫結的方式執行:人員及施工設備每天的閑置計算時間不超過8 h;人工單價按預算價標準執行;機械設備閑置僅按投標機械臺班費中的基本折舊費執行。

3.3.5 完善制度、加強溝通以彌補合同缺陷

一般情況下，不論業主的合同管理水平有多么高，對招標文件和合同文件的條款約定多么完整，考慮多么周全，仍然不可避免地會出現一些考慮不周或疏漏的問題，從而造成在合同執行過程中出現缺陷，影響變更索賠的正常處理。洞松水電站工程建設也不例外，如由于前期地勘資料的不完善;對引水隧洞正常排水標準未給予定量約定;對網電供應時間風險估計不足;對油料緊張時藏區柴油采購的困難估計不足;對隧洞圍巖變形未給予考慮等而導致出現索賠項目時，承包人與業主為補償標準的確定而爭議不休，進而影響正常工作的開展。基于此，我們通過及時完善變更索賠管理制度，及時溝通，現場調研，參照其他電站的處理方式等并明確此類費用的解決標準，從而保證了索賠項目處理工作的正常開展。

4 工程變更管理過程中的相關問題

4.1 處理的時效問題

洞松水電站施工合同采用《水利水電土建工程施工合同條款》GF一2000—0208，該合同條款和變更管理制度中對工程變更處理的時效都有明確規定，但在實際操作中真正按合同約定時間處理變更項目的情況卻不甚理想。業主盡管采取了變更結算專題會、主動處理變更等多種措施，但仍有一部分變更的處理超過合同約定時間。形成這種局面的原因是多方面的:有承包人不按要求申報變更的原因，有業主變更管理機制上的原因，有監理工程師或業主人員業務素質高低的原因，也有設計單位變更項目權限管理上的原因等。變更不能及時處理，勢必造成承包人無法按時完成工程量結算，迫使業主大量采用預結算的方式來解決承包人的資金壓力。

4.2 各方資源投入不足問題

在目前國內水電大開發的形勢下，各大水電開發公司對設計資源、監理資源、施工資源和自身管理資源的需求量愈來愈大，不可避免地會造成業主、設計、監理和承包人等變更管理相關方的資源緊缺，從而給變更管理帶來一定的影響。

由于前期各項原因，造成可研設計深度不夠、招投標文件審核不細致、設計施工圖紙供應不及時、現場設計代表權限受限等情況，不僅影響合同變更項目的正常處理，也增加了承包人變更索賠的訴求機會。

由于監理單位未按合同約定配備相應資源，在工作能力上也不能滿足工作需要;人員變動頻繁，造成對設計圖紙、設計通知審查不嚴，使部分變更未能得到有效控制;對施工組織方案審查不嚴，造成方案與合同脫節，技術與商務脫節，容易產生變更索賠;同時，對現場發生的工程量、事實記錄不清，造成部分合同事件無法追溯，從而折減了合同執行的效率。

雖然投標人以法人主體投標，但由于項目較多，管理資源有限，一旦中標，不能按投標承諾及合同約定進行資源配置，投入的設備及管理資源不足，進而造成生產及管理的脫節;資源無法及時申報，申報資料不符合要求等的問題，不但延長了變更處理時間，也給合同造成糾紛。

業主單位也同樣存在缺少有經驗的工程技術及管理人員的問題，培養人員是長時間的系統工程，不可避免地會出現“交學費”的現象。

5 結語

工程變更管理作為工程建設過程中合同管理的一項重要工作，貫穿了電站建設的全過程(從項目立項、預可研、可研、招投標及實施階段的全過程)。

業主單位在項目實施過程中，堅持“以合同為依據，以事實說話，并參照水利水電工程建設的行規、高效”的變更處理原則，將有限的資金使用于工程建設的過程中，從而推動工程建設的順利進行。