政府投資項目控制工程造價存在的問題及對策

程海英

(壺關縣住房保障和城鄉建設管理局，山西壺關 047300)

0 引言

政府投資建設項目是指政府投入項目資金，占主導地位，全部或部分使用政府資金以及其他資金所進行的固定資產投資的建設項目。它是由政府及其相關職能部門依靠其特有的行政權利和職能進行管理和運作的。隨著社會經濟建設的飛速發展，大中型公用事業和基礎設施配套項目逐步完善，政府建設項目的投資也逐年增長。但是，暴露的問題也越來越多，主要表現在:投資規模大，建設周期長，在工程價格的確定、控制和管理中存在著諸多復雜多變的因素，導致造價失控和“三超”現象出現。如何有效加強政府投資項目的造價控制，使項目投資控制在批準之內，各種資源得到充分合理的利用，筆者根據多年的建筑管理工作實踐體會，建立一套科學的控制工程造價的措施與方法，使工程造價管理盡快納入規范化、系統化、法制化軌道，對提高政府投資效益具有重要意義。

1 政府投資項目決策階段的造價控制

項目決策階段是對擬建項目的必要性和可行性進行技術經濟論證的階段。在項目建設各階段中，投資決策階段影響工程造價的程度最高，達到70%～90%。因此，決策階段是決定工程造價的基礎和前提，它直接影響各階段工程造價的管理。

1.1 項目投資決策階段存在的問題

項目投資決策階段通常由建設單位委托勘察設計單位編制項目建議書或可行性研究報告，并編制投資估算，投資估算是項目投資決策的重要依據，當項目可行性研究報告被批準之后，其投資估算將作為項目工程造價的最高限額。而這一階段往往根據對已完工程進行經濟分析和方案對比，工程量不明確，造成投資估算的誤差較大。此時建設單位往往為了所報項目能被批準，要求勘察設計單位在投資估算時有意低估，增加了投資估算的不準確性。

1.2 項目投資決策階段的造價控制對策

1.2.1 做好項目決策前的準備工作

做好項目決策前的準備工作，首先要做好基礎資料的收集，并保證其詳實、準確。包括設備運行情況、設備技術參數、建筑市場動態以及現有已建類似工程資料等相關內容的原始記錄及信息。其次調查研究要深入細致，分析論證要全面科學，為政府決策提供可靠的依據和技術支撐。

1.2.2 編制好項目建議書和可行性研究報告

市場調查研究是論證項目建設必要性的關鍵。它包括國內外市場對擬建產品的需求狀況，類似項目的建設情況以及國家對該產業的政策和發展趨勢等諸多因素的分析研究。因此，要根據市場需求及發展前景，合理確定建設規模及建設標準，使立項申請具有較強的說服力和可行性。項目立項之前盡快完成可行性研究報告的編制評審。如某新型高科技消防項目因缺乏深入細致的市場調查研究，在項目建成投產運營后，產品市場需求匱乏，使項目資金投入沒有取得理想的經濟和社會效益。

1.2.3 做好投資估算的編制工作，并盡可能做到科學、合理、全面準確

科學進行投資項目的效益分析并編制項目投資估算。投資估算編制要依據充分、細致合理、力求全面。從現實出發，充分考慮到項目實施過程中可能出現的各種情況及不利因素對工程造價的影響，要考慮項目所在地實際市場情況及建設期間預留價格的浮動系數，這樣才能使項目投資基本上符合實際并留有余地，使投資估算真正起到控制項目總投資的作用。

2 政府投資項目設計階段的造價控制

工程造價控制貫穿于項目建設全過程，而設計階段的工程造價控制是整個工程造價控制的龍頭。政府部門依法依規審批，設計部門專業精心設計，造價工程師的嚴格控制，是項目設計階段造價控制“三位一體”的有機組合。設計是項目進行全面規劃和具體描述實施意圖的過程，是項目建設的靈魂，是處理技術與經濟關系的關鍵環節。由此可見，項目設計階段是控制工程造價的關鍵。它包括設計的評價和比較、方案的優化以及設計概算的編制與審查等。

2.1 項目投資設計階段存在的問題

2.1.1 技術與經濟的結合不夠

由于體制和傳統習慣原因，項目設計由設計專業技術人員來完成，在設計過程中他們注重工程項目的使用功能，而對經濟因素考慮較少。在實際工作中，一般設計人員與造價人員不能同階段進行現場勘察、方案選擇、投資分析比較等全過程設計，使設計方案一開始就沒有建立在健全的經濟基礎之上，無法保證設計方案能較好地體現技術與經濟的結合。

2.1.2 設計方案成本控制不足

設計人員在設計中一般都比較注重設計產品安全實用，技術先進，強調設計產值，而對設計產品的經濟效益不夠重視，不抓設計中的經濟指標和成本控制工作，“肥梁”“胖柱”現象普遍存在。

2.1.3 基本建設程序混亂

有的項目單位為使項目盡快上馬，隨意簡化和減少基本建設的程序和環節，壓縮設計時間，不做初步設計，甚至邊設計邊施工，造成投資決策失誤，設計深度不夠，設計質量低劣，設計更改頻繁，致使工程造價無法得到控制。某重點工程休閑廣場，因急于開工建設，沒進行初步設計，立項批復總投資3 000萬元，根據施工圖預算造價5 000萬元，因超計劃投資2 000萬元，使得項目無法進行招投標，不得不多次更改設計方案，造成投資決策失誤。

2.2 項目投資設計階段的造價控制對策

2.2.1 設計人員與造價人員密切配合，使技術與經濟相結合

在項目設計中，設計人員既要重視技術，也要重視造價，在滿足使用要求的前提下，盡可能降低工程造價。同時，造價人員既要控制造價，又要控制設計，在資金限制范圍內，盡可能提高項目功能水平，使二者相輔相成有機結合起來，這樣既提高了工程設計質量，又控制了工程造價。

2.2.2 采用設計招投標優化設計方案

選擇好的設計單位是取得優質設計的前提。設計招標時，設計投標方案除要有獨創性之外，還要符合技術先進、結構合理、滿足建筑節能、加強環境保護等要求。評標專家對設計方案進行技術與經濟的分析、評審比較，優先選擇在環境上自然協調、功能上適用、結構上堅固耐用、技術上先進、經濟上合理的最優設計方案，力圖實現設計階段有效的投資控制。

2.2.3 積極推選限額設計

落實限額設計是實現投資控制的根本。限額設計是以項目可行性研究報告的批復所確定的建設規模、建設內容、建設標準為依據，在投資估算限額范圍內進行工程設計，以提高投資的經濟效益。據有關專家通過資料測算分析，在技術設計階段，影響建設項目造價的程度35%～75%，施工圖設計階段為5%～10%。由此看來，在初步設計階段的設計概算是控制施工圖設計和施工圖預算的依據，也是衡量設計方案技術經濟合理性的依據。工程設計過程中，在保證項目使用功能的前提下，按各專業進行投資分解，分塊限額，按分配的投資限額控制設計。嚴格控制不合理的變更，保證總投資限額不突破。但提倡限額設計并不是單純的追求降低造價，其中包含了尊重科學、尊重實際，采用優化設計使技術和經濟效益緊密結合，通過技術比較，經濟分析和效果評價，以最少的投入創造出最大的效益，體現了建設標準、規模、原則和概預算費用的合理性。因此，限額設計是設計階段控制工程造價的有效方法，也是限制概算超估算、預算超概算、決算超預算，這種“三超”現象的關鍵。

3 政府投資項目招投標階段的造價控制

工程建設領域實行招投標制，是為了適應市場經濟的客觀要求，通過招投標，建設單位可以以競爭方式擇優選擇施工單位，優化資源配置，低成本、高質量、高效率的完成工程建設，從而使工程造價得到比較合理的控制，從根本上消除“先干后算”造成工程造價失控的弊端。

3.1 項目投資招投標階段存在的問題

3.1.1 招標控制價的準確性不高，編制質量低劣

招標控制價的編制是一項非常重要的基礎工作，其質量高低，直接影響到建設項目的投資、投標人的投標報價，施工過程中的管理、資金撥付以及最后的工程結算。其編制人是中介機構，編制依據是施工圖紙及《計價依據》，因此中介機構的從業人員綜合素質高低，施工圖紙設計完整性與否直接影響到招標控制價的準確性。從業人員專業技術素質差、圖紙設計不合理或不全面，設計深度不夠等諸多方面原因，編制出的招標控制價勢必出現錯誤或漏項較多，不可避免地影響招標控制價的準確性。在現階段清單計價模式下，普遍存在清單范圍不明確、項目特征描述不清、工程量計算不準、漏項嚴重以及與《清單規范》的計算規則不相吻合的現象。這些質量問題的存在，客觀上給下一步的工作帶來不利影響。

3.1.2 投標報價無法充分體現投標企業的競爭能力

投標報價是投標文件的組成部分，在招投標中采用清單計價模式。而在清單計價模式下，單位工程造價由分部分項工程費用、措施項目費用、其他項目費用、規費和稅金組成。除規費和稅金屬于非競爭性費用外，其他均屬于競爭性費用。但是目前投標企業在清單計價時，雖然采用清單計價的形式，但是，在組價上依然沿襲著定額計價的思想，沒有體現“政府宏觀調控、企業自主報價、市場競爭形成價格”的指導思想，無法體現企業的管理水平、技術特長、施工裝備優勢。

3.2 項目投資招投標階段控制造價對策

3.2.1 招標控制價的編制要科學規范

招標控制價的編制應遵循客觀、公正的原則，合理反映擬建項目的市場價格水平。勘察設計文件是編制控制價的主要依據，也是編制工程量清單的關鍵。必須加強對建設項目勘察設計質量的監督管理，加強圖紙會審，提高項目設計質量，使項目設計圖紙內的問題在設計階段得以解決，為編制好招標控制價打好基礎，減少因圖紙的錯、漏、缺等現象而造成的計價失誤，避免建設單位在開工后不必要的改動以及可能因此而產生的糾紛。

3.2.2 招標控制價要嚴格備案

項目招標人在發布招標控制價前將招標控制價有關材料報送項目所在地造價管理機構備案。備案資料要包括招標文件中有關工程計價條款、工程量清單、招標控制價成果文件等。工程造價管理機構對報送的招標控制價及相關資料要進行嚴格審查，并將審定的招標控制價和審查意見回復招標人，招標人應將審查情況報送工程招投標監督管理機構備案。

3.2.3 加強社會中介機構從業人員監管和培訓

提高社會中介機構從業人員素質，也是招投標階段控制造價的關鍵。當前，中介機構的從業人員素質參差不齊，如何規范和提高從業人員綜合素質，已成為一個迫切問題。行政主管部門應建立嚴格的監管機制，加大對中介機構的監管力度，通過業務培訓，使從業人員掌握新的計價規范和計價依據，不斷更新知識，提高從業人員的專業技術素質，增強職業責任心，只有規范的市場、規范的制度、規范的標準，才能從根本上解決癥結。

3.2.4 施工企業要轉變觀念，強化競爭意識

施工企業要轉變觀念，面向市場，不能再單純地依賴預算定額，這無法體現企業在技術和管理上的水平和優勢。那么施工企業要在報價上取得優勢，就必須強化競爭意識，完善內部管理，發揮技術優勢和管理優勢，盡快制定自己的企業定額。企業定額能真正反映企業的先進水平，是投標報價的核心和關鍵。企業只有根據企業定額及自身的特點和發展要求才能在投標報價中做出合理的、具有競爭性的報價方案。此外，企業要建立一個能真實反映市場行情的詢價體系，同時做出短、中期的市場價格走向預測。做好本企業計價人員的培訓工作和繼續教育，通過學習新知識新理論，提高他們的綜合素質。總之使企業適應市場競爭和國際競爭，從而使項目投資得到有效控制。

4 政府投資項目施工階段的造價控制

工程施工階段是建筑物的實體形成階段，是人力、物力、財力消耗階段。據統計，影響工程投資的可能性只有5%～10%，但由于施工階段周期長，影響因素多，材料價格波動大，控制面廣，所以對施工階段的造價控制也是政府投資項目控制造價不容忽視的，必須對工程施工過程加強管理。

4.1 項目投資施工階段存在的問題

4.1.1 施工組織設計不科學

施工單位在施工組織方面，人、財、物沒能得到合理配置與利用，造成資源大量浪費，出現了工程造價提高，材料價格管理方法落后，材料采購、儲存安排不科學等問題。此外部分施工單位從自身利益出發，通過設計變更，增加工程量或偷工減料，以次充好這些問題也是不容忽視的。

4.1.2 項目建設單位對項目的監督管理不力

項目實施中，首先對工程簽證的重視程度不夠，手續不規范。一些工程簽證資料不全、填寫不完整甚至沒有簽證，在工程決算過程中甲乙雙方往往因此產生意見分歧，雖然表面上能夠通過實地測量進行工程量的認定，但隱蔽工程、零星拆除及土石方等問題將無法認定。即使甲乙雙方對沒有簽證的事項予以認可，但作為工程資料來講也是一種缺失和不完整。在缺少完整有力證據的情況下，也給最終結算和審計工作帶來了很大的困難。其次，對建設項目的監理通常情況下僅僅關注建設工程的質量控制和進度控制，忽略了建設項目投資的動態控制，對建設工程施工階段工程造價的動態控制缺乏了解。

4.1.3 建設項目的合同管理不完善

部分建設項目施工企業的合同管理人員不熟悉合同管理業務，因此使合同內容不完善，導致不必要的經濟損失，對企業信譽產生不良影響。同時由于建設單位管理人員和施工企業合同管理人員缺乏法律意識，因此使合同簽訂不規范，合同的條款不全面。合同管理機制的不健全使項目施工階段的工程造價增加。

4.2 項目投資施工階段造價控制對策

4.2.1 嚴格工程變更辦理程序

工程變更必然會影響工程造價，嚴格控制工程變更，規范工程變更程序，對必須變更的工程內容，尤其是涉及到費用增減的變更，應盡量提前到工程內容實施前完成，避免拆除，減少損失。同時，變更內容必須經設計單位、建設單位、監理工程師三方審核，共同簽字確認。對于設計變更應從專業角度進行監管，估算出不同變更對工程造價的影響，從功能、經濟等層面來決定設計變更有沒有必要，使不必要的工程費用節省下來，從而防止項目投資失控。

4.2.2 嚴格現場簽證管理

在施工過程中，建設單位要加強現場簽證管理，監督施工單位按圖施工，嚴格控制變更洽商、材料代用、現場簽證、額外用工及各種預算外費用。對必要的變更，要做到先算賬后實施。建設單位現場造價人員要督促施工單位做好各種記錄，特別是隱蔽工程記錄和簽證工作，減少結算時的扯皮現象。現場簽證管理，不僅要堅持“隨做隨簽”，還應使簽證符合量化需求，簽證單的條款應該明晰，簽證內容符合實際情況。某道路工程土石方工作量較大，地形復雜，適逢雨季施工，由于現場簽證不嚴格，給工程結算帶來很大麻煩，走上司法程序，導致相當大的經濟損失。因此，嚴格現場簽證管理，是施工階段控制工程造價的關鍵。

4.2.3 強化施工合同監管，健全合同備案制度

建設項目施工合同是發包人與承包人因工程建設而明確雙方權利、義務、職責的協議書，是對項目管理的主要依據。規范施工合同的簽訂對于控制項目投資具有非常重要的意義。在合同中必須明確雙方各自承擔的風險范圍，包括項目價款與結算支付條件、工程量、綜合單價、措施費用和材料價格風險以及外部因素環境等的調整方法。加大施工合同的監管力度，健全施工合同備案制度，通過合同備案，使施工合同具有合法性、嚴密性、準確性，對于合同中出現的一些背離法律法規和有關政策的條款要及時予以更正，避免合同糾紛。建立一套解決合同履約中有關工程價款結算糾紛的解決機制，以維護工程建設各方的合法權益。

5 結語

建設項目工程造價的控制與管理是一個動態的過程，是一項系統工程，需要始終貫穿于項目的全過程，既要全面又要有側重點。尤其是政府投資項目，要避免“三超”問題的出現，使各種資源得到充分合理的利用，就必須進行全過程、全方位的管理，有效地控制工程造價，節約國家建設資金，提高政府投資項目效益。

［1］ 柯 洪.工程造價計價與控制［M］.北京:中國計劃出版社，2009.

［2］ 徐大圖.工程建設投資控制［M］.北京:中國建設工業出版社，2002.