基于遼河清障工作及開拓保險災害補償機制的探討

代 斌

(鞍山市水利局，遼寧鞍山114001)

0 引言

建國以來，經1953、1961、1986年3次較大的整修，遼河整治工程已初具規模，防洪大堤已能抗御5 000 m3/s的洪峰流量。但由于河道淤積，特別是河灘設障嚴重，抗御洪水能力很難達到20 a一遇防洪標準。一旦遇有類似 1951、1953、1960、1985、1986、1994、1995、2005、2010年的洪水，很容易重演1985年遼河全線抗洪的緊張局面，后果將不堪設想。

遼河清障工作是鞏固遼河整治、提高遼河防洪標準的重要措施之一。但目前尚有許多問題亟待解決，現探討如下:

1 遼河清障存在的問題

1.1 柳河大量泥沙輸入江河，造成遼河干流逐年淤積

遼河干流至石佛寺以下為平原河道，六間房以下屬遼河口三角洲范圍，遼河中下游平原是來自遼河上游地區黃土丘陵、活動沙丘的大量泥沙長期堆積形成，因此，地勢平坦，河道比降為0.5‰～2‰。

柳河是遼河右岸一條多泥沙支流，有1 023萬m3/a的泥沙淤積在遼河，促使河床逐年抬高，遼河已發展為全國第二大懸河。如臺安縣六間房河段，以6 cm/a速度淤高。該段河道縱比降僅為1/10 000，而河道橫比降達1/1 000。汛期若形成洪水高水頭差時，我區境內遼河河道會出現多處類似1986年遼河何家順堤行洪威脅大堤安全那樣的險情。

1.2 民套堤密布，灘地嚴重阻水

遼河從清河口以下至盤山閘門有套堤100余處，特別是巨流河以下更為密集。由于清障政策不落實，加之管理不善、政令不嚴，促使鄰近縣、鄉(鎮)互相攀比修筑套堤，使遼河不少堤段3 000～3 500 m寬的河道，縮窄為不足800～1 000 m窄脛口河道，甚至有的堤段套堤堤頂高程高于整治前遼河大堤堤頂高程。

1.3 灘地造林、筑臺建房、跨河橋閘渡口、引道阻水是不容忽觀的清障目標

從1976年至遼河整治期間，遼寧省各級政府對灘地房屋動遷、清除阻水樹木及阻水橋梁擴孔等，做了大量工作。鞍山市全部動遷遼河難地內居民506戶、2 450口人、1 634間房屋，河灘地內樹木也按要求間伐了通洪道。但這項工作發展不平衡，尚有少部分房屋、蔬菜大棚未動遷，林木清障不徹底，局部段有復障現象發生。腰屯、紅廟子大橋雖進行了擴孔，但洪水運行中壅水，還沒有達到設計標準要求。盤山閘仍是遼河下游泄洪的主要卡脖子河段，急需對其進行改、擴建，同時采取“挖”、“拖”、“沖”的清淤措施。

2 對遼河清障工作的建議

為盡快搞好河道整治，為汛期防洪打好基礎，根據全面規劃、突出重點、分期實施的原則，對遼河清障工作建議如下:

2.1 清障工作要由各級政府領導和組織實施

河道清障工作主要決定于各級政府的態度和制定的清障工作政策是否合適。水利部門在這項工作中雖然是執行部門，但卻解決不了國土規劃、產業結構和土地的調整、糧食收購、農業扶持政策及扶助鄉村企業增收措施等問題，障礙只能增加水利部門防洪和管理工作的負擔。

清障工作政策性強，涉及到千家萬戶和政府各部門。從遼河防洪的角度要求，遼河清障工作勢在必行，但工作實施涉及到國土規劃、財政補償、民政救濟、稅務保險、農業、水利、林業及鄉鎮企業等部門，防洪非工程措施政策制定與實施必須由省政府牽頭，主管省長掛帥，各級政府層層落實行政領導責任制，劃清各部門職責范圍，限期解決，才能做好河道清障工作。

2.2 要認真落實清障工作的各項政策

遼寧省河道中的在冊耕地面積較大，且大部分土地肥沃、單產較高。如臺安縣遼河灘地內在冊耕地達0.75萬 hm2，且分布在沿河6個鄉(鎮)、35個村，204個居民組，涉及到5萬口人。其中，達牛、富家兩個鄉(鎮)，雖然河灘中的在冊耕地面積僅占全鄉(鎮)總土地面積的1/3，但糧食產量卻占全鄉(鎮)總產量的1/2以上。另有為數不少的重點村，其全部耕地在規劃套堤以外，如不認真落實清障工作的政策，僅靠水利部門搞清障，則工作很難開展。

推廣灘地防洪保險試點，開拓市場化洪災轉移分擔機制:2006年6月26日《國務院關于保險業改革發展的若干意見》正式公布，這個意見明確了保險業在我國經濟社會發展中的定位，提出了保險業改革發展的指導思想，總體目標和主要任務，體現了社會主義和諧社會建設的要求。明確積極穩妥推進農業保險試點，發展多形式、多渠道的農業保險方向，是研究制定我國支持農業，以工補農，以城哺鄉重要政策導向，筆者認為加大推進以遼河為主的大河河灘地保險，規范完善多層次的洪澇災害保險措施，開拓洪災轉移分擔機制，建立國家、地方財政和農民共同分擔市場化災害、事故補償機制對防洪減災具有不可替代的重要作用。

根據鞍山地區遼渾太繞大遼河沿岸河灘地農業經濟狀況建議應采取以下實施方案與措施設想。

1)政府部門要搞好土地調整，幫助因清障而受災或引起土地沙化的群眾解決好生產、生活困難。首先要保證這些村戶每人有足夠的口糧田或一定數量的生活保護地。對受災面積較大，調整土地有困難的鄉村，各級政府應采用如三峽庫區移民政策，有組織、有計劃采取“化整為零”的辦法，動員群眾外遷，而財政和水利部門應予以補助。計劃、土地部門應本著實事求是精神，核減因清障而減少的耕地面積，核減落實因河道清障而降低農業生產收入人口，落實扶持補償措施，調整土地承包合同。使原在大堤外耕種的群眾，每人在大堤內保證有一畝口糧田。

2)制定優惠清障政策，在經濟上扶持重點清障鄉(鎮)。對清障重點的鄉(鎮)群眾，凡是新開墾荒地和有計劃移民者，應給予開荒投資和移民補貼。積極推廣灘地“高改矮”耕作制度改革，大力推廣以井灌、噴灌為主的灘地水利建設，積極扶持發展蔬菜大棚保護地和利用大堤炕、坡栽桑養蠶等綜合經營生產。

3)城市企事業應采取對口支援的辦法，幫助搞好河道清障鄉(鎮)、村企業生產、開拓生產門路，增強鄉、村自身生產維持能力，以保障沿岸群眾在清障后的基本生產和生活水平不受到影響。

4)學習國外推廣防洪保險和國內淮河試行防洪基金等經驗，改善遼河清障經濟環境。各級政府對遼河清障應實行扶持政策，按照“預防為主、防重于搶”的防洪原則，采取從救災款中拿出一部分，財政支出一部分，受保護的企業、集體、個人承擔一部分的辦法，開展防洪保險業務。要通過行政手段干預投保入股和法定保險政策相結合的辦法，實行低定額標準，達到沿岸群眾在經濟上能承擔的水準，以遼河清障任務重的地區為試點，積極推行非工程措施，開展河道清障工作。

3 遼河清障技術工作探討

從1975年至今而開展的遼河清障工作，對改善遼河行洪條件，保證遼河安全渡汛，起到了較大作用。但同時也存在不少問題，如遼河清障工作應有總體規劃和逐年實施任務目標;遼河清障工作應與河道整治工程、護堤護灘工程、引洪淤穿堤溝工程相結合同步實施。

鑒于遼河中下游河道已成懸河的特點，特別是從1986年汛后至今，遼河中下游大部分堤段河道已形成穿堤溝分流的情況，在遼河清障的技術工作上，建議如下:

3.1 遼河清障規劃設計思路

上級水利規劃設計部門應盡快制訂遼河河道整治總體實施規劃，確定遼河中下游河道整治規劃線，并以整治線為基礎，完善“固槽、淤灘、護堤”三位一體的整治工程及遼河清障規劃設計，并根據實際制定逐年實施目標。

遼寧省水利設計部門應根據當前國家、省內財力及沿岸市、縣群眾經濟承受能力和生產、生活具體情況，確定遼河中下游規劃套堤保證流量、限制水位。如保麥黃水應確定為500 m3/s;保早熟作物應確定為以800～1 000 m3/s。這樣，可以保證河道清障工作的順利進行。

3.2 遼河清障施工方案。

統一清障施工隊伍，保證施工同步進行。我們要總結并避免歷次遼河清障工作中，清了復，復了清，互相攀比，執法不一，勞民傷財等做法。由省有關部門統一組織施工隊伍，限定統一施工時間，從上至下(或從下至上)全面實施，以保證清障施工質量。

歷年河道清障時間都在汛前實施，這時正值河道沿岸農民田間管理、追肥滅蟲剛結束，農民在農業上的投入已全部投出。農作物正是孕穗期間，干部、群眾對指日可待的豐收，滿懷期望，若這時開展河道消障工作，各方面阻力極大。因此，河道清障工作的施工時間應定在秋季為宜。這時，農作物已收獲到家，且是北方施工的黃金季節，河道水情、氣象因素、施工環境等，都十分有利于河道清障工作的進行。

［1］朱國琴，王素慧.河道治理工程的設計方式探討［J］.黑龍江水利科技，2012，40(07):115-116.