北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門人力資源外包研究

唐 權(quán) 陶建兵

（廣西大學，廣西 南寧 530004）

（廣西師范大學，廣西 桂林 541004）

一、政府部門HRO（人力資源外包）的相關(guān)理論

（一）文獻綜述

目前，國外關(guān)于HRO領(lǐng)域的研究業(yè)已形成了一套完整的體系：（1）對于外包的理解，部分學者認同將自身的人力資源工作部分或者全部地外包給外部組織；部分學者則更注重合同在外包過程中重要的契約作用。外包的理論主要包括交易費用理論、代理理論、核心競爭力理論、比較優(yōu)勢理論、木桶理論與資源基礎(chǔ)理論。（2）對于外包的動因與優(yōu)勢，斯特羅、格里爾等學者認為，其優(yōu)勢在于通過將不屬于創(chuàng)造利潤的核心業(yè)務予以外包，從而節(jié)約成本，提高人力資源的服務質(zhì)量，專注企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展，獲取更高的能力，獲得專業(yè)組織的經(jīng)驗及組織政治的謀略。（3）對于外包的劣勢，艾伯森、吉爾里&科菲·劉易斯等學者發(fā)現(xiàn)HRO的成本要高于預計的，無法節(jié)約開支，而且超過三分之一的協(xié)議未能續(xù)簽，承包商的服務水平也參差不齊；此外，一些學者還認為外包會給組織內(nèi)部的信息安全與在崗人員構(gòu)成威脅等。（4）對于HRO的實踐，國外更多地表現(xiàn)為公私合營的伙伴關(guān)系。例如，在印第安納波利斯市，市長史蒂夫迫使政府部門與私人部門競爭，將27項政府服務對外競標。

國內(nèi)HRO的起步晚，但關(guān)于其理論與實踐方面的研究發(fā)展迅速。對于外包的理論依據(jù)，國內(nèi)學者王學棟、楊燕東、馮金鐘等較為認同的是核心競爭力理論、交易成本或交易費用理論、資源基礎(chǔ)理論、委托代理理論、有限政府理論。[1]對于HRO的分類，結(jié)合我國現(xiàn)實環(huán)境，蕭鳴政教授與學者馮金鐘等認為應該將其分為公務員、政府雇員、勤雜人員三類[2]；學者馬貴舫、黃弘毅、蔡匯民等根據(jù)價值和獨特性兩個維度將HRO業(yè)務分為四類：核心類（高價值、高戰(zhàn)略性）、獨特類（滿足組織獨特需要但不直接創(chuàng)造價值）、外圍類（貢獻能力有限且能被外部市場所滿足）、傳統(tǒng)類（能為現(xiàn)代信息技術(shù)所代替）。[3]國內(nèi)HRO的實踐主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是行為實施方面。例如，上海公務“外包”已經(jīng)八年，而山東省的多個部門也聯(lián)合將公務活動委托旅行社辦理。此外，蘇州政府實施了職能外包，即聘請18家獵頭公司“挖”人才；山東省濟寧市市中區(qū)政府委托中介機構(gòu)招聘事業(yè)單位人員。[4]二是制定了與外包相關(guān)的規(guī)章條例。2009年，浙江寧波市頒布了全國首個直接有關(guān)政府HRO的《寧波市政府服務外包暫行辦法》。

綜上所述，相比于西方發(fā)達國家形成的一套完整、嚴密的以“人力資源服務合同”為紐帶的理論與實踐，國內(nèi)HRO研究更多地關(guān)注外包理論的可行性。伴隨著中國外包市場及其外包機制的進一步發(fā)展，關(guān)于人力資源外包實踐所形成的影響一定會以點帶面，從東部沿海發(fā)達地區(qū)向西部地區(qū)擴展。

（二）概念界定

國內(nèi)外相關(guān)文獻或多或少都闡明，通過外包服務商承擔政府內(nèi)部人力資源管理這一做法富有成效。故而，筆者將政府HRO定義為：適應市場化的趨勢，政府組織內(nèi)部充分利用外部的人力資源市場的優(yōu)勢資源，以簽約外包的形式將部分或全部的人力資源工作外包給外部服務商，以實現(xiàn)節(jié)約成本、提高效率的人力資源管理模式。外包的具體形式包括職能外包、人事代理或勞務派遣等。

（三）理論工具：企業(yè)家政府理論

該理論由戴維·奧斯本等學者提出，政府管理者應該向企業(yè)家學習，擁有使命感、事業(yè)心和預見性，以外部的顧客（公眾）和內(nèi)部效果為出發(fā)點，重塑政府職能，通過與內(nèi)部力量或外部力量（包括社區(qū)）結(jié)合成伙伴或競爭的關(guān)系。[5]進而，他們歸納為五種改革政府的具體戰(zhàn)略及其“工具包”：核心戰(zhàn)略及其工具包、后果戰(zhàn)略及其工具包、顧客戰(zhàn)略及其工具包、控制戰(zhàn)略及其工具包、文化戰(zhàn)略及其工具包。這些理論成果構(gòu)成一種成果導向的、績效可量化的、競爭與合作并存的政府治理格局。此外，值得一提的是，站在人力資源管理的角度，企業(yè)家政府理論給我們的啟示是：政府應該更有使命感、事業(yè)心和預見性，充分劃分政府部門內(nèi)部核心的工作人員種類與管理的職能，并以契約的形式將不擅長的或耗費大的人力資源管理職能外包出去，以求得“低成本、高績效”。

（四）政府部門實施HRO（人力資源外包）的意義

政府實施HRO的意義可以歸納為以下三個方面：一是可以提高政府部門的工作效率。將部分或者全部的招聘工作外包給有實力、專業(yè)化的人力資源服務機構(gòu)以獲得更優(yōu)秀的人才，并將優(yōu)化后的資源運用于現(xiàn)有的工作人員，提供高績效的政府服務，從而提高政府部門的工作效率。二是能夠有效降低人力資源管理成本。將非核心人力資源管理職能外包或者政府內(nèi)部不擅長的人力資源管理職能外包給外部專業(yè)化、規(guī)模化、標準化的人力資源服務供應商，從而減少政府部門人力資源管理開支。三是有利于增強政府部門工作人員的危機感與競爭意識，以改變傳統(tǒng)的“只進不出”的在職在崗就業(yè)觀。

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）的特點

1.勞務派遣步入正軌。勞務派遣又稱人才派遣、人才租賃、勞動派遣、勞動力租賃，是指由勞務派遣機構(gòu)與派遣勞工訂立勞動合同，由實際用工單位向派遣勞工給付勞務報酬，勞動合同關(guān)系存在于勞務派遣機構(gòu)與派遣勞工之間，但勞動力給付的事實則發(fā)生于派遣勞工與要派企業(yè)（實際用工單位）之間。2012年四月的一份調(diào)研結(jié)果顯示，大多數(shù)的行政事業(yè)單位與外部專業(yè)的勞務公司建立了勞務派遣關(guān)系。以北部灣經(jīng)濟區(qū)政府的安保管理外包工作為例。在訪談中，北部灣經(jīng)濟區(qū)政府相關(guān)部門的負責人談到：“他們（指保安）并不歸我們單位管理，他們都是由保安公司統(tǒng)一安排過來的，統(tǒng)一負責、統(tǒng)一管理。”保安公司按照與相關(guān)部門簽訂的保安服務合同，派出合格的門衛(wèi)、巡邏員等為區(qū)政府提供安保服務，區(qū)政府負責安保工作的相關(guān)部門則按照雙方擬定的合同支付相應的酬勞給保安公司，保安公司則負責安保人員的工資福利發(fā)放以及培訓等事宜。這些勞務外包內(nèi)容都是按照國家2010年1月1日出臺的《保安服務管理條例》中的相關(guān)條例來實施的。同時，北部灣經(jīng)濟區(qū)政府的領(lǐng)導強調(diào)“國有企事業(yè)單位（特別是銀行）的勞務外包和勞務派遣已經(jīng)成為一個常態(tài)”。

2.職能外包常態(tài)化。職能外包是指政府組織根據(jù)需要將一項或幾項人力資源管理工作或職能外包出去，交由其他外包服務商進行管理，以提高效率，滿足主營業(yè)務發(fā)展對人力資源工作的需要。這些職能包括人力資源規(guī)劃、獲取、維持與開發(fā)以及員工關(guān)系管理等。北部灣經(jīng)濟區(qū)越來越多的單位開始將員工培訓進行外包，即每年有很多部門推薦、選送一定名額的人員（一般一個單位2人）在指定的大學（包括廣西大學、廣西師范大學等）進修（包括M B A、M P A等類型）。此外，相當多的單位按相關(guān)政策規(guī)定定期或不定期地聘請大學教師或其他專業(yè)人士對本機構(gòu)、本部門員工進行專業(yè)的培訓。

（二）北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）存在的問題

1.職能外包的效果尚不明顯。調(diào)查結(jié)果顯示，當前北部灣經(jīng)濟區(qū)政府并沒有全面實施人力資源職能外包，其實踐效果也不明顯。從全國范圍來看，只有浙江省寧波市出臺了全國首個政府服務外包暫行辦法，但當前仍處在條例實施的初期階段，其效果還有待觀察。廣西人社廳相關(guān)部門的領(lǐng)導對于北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門進行人力資源管理外包的做法也沒有給予明確的評價。

2.勞務派遣與人事代理領(lǐng)域問題較多。對于勞務派遣，問題包括以下幾點：一是勞務派遣的領(lǐng)域有待拓展。當前各政府部門非核心類雇員的勞務派遣主要集中在安保系列。二是勞務派遣的方式方法有待創(chuàng)新，局限于國家與地方法律法規(guī)或相關(guān)條例的框架內(nèi)；三是相關(guān)職能部門對外包持謹慎態(tài)度。對于人事代理，目前的主要問題為：各地的人才市場（特別是市級人才市場）只是高校畢業(yè)生人事檔案的“暫留地”，行政機關(guān)及國有企事業(yè)單位基本上沒有將本單位的人事檔案管理、職稱評定手續(xù)辦理、社會養(yǎng)老保險金收繳等人力資源管理業(yè)務外包給人才市場。

（三）北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）的制約因素

這主要表現(xiàn)在以下三方面：一是沒有指導與規(guī)制HRO市場的相關(guān)法律法規(guī)。二是缺乏強大的人力資源服務商。筆者在網(wǎng)上搜索共計23家人力資源服務公司，發(fā)現(xiàn)這些公司招納的基本上是企業(yè)方面的中低層次人才，而且部分公司連招聘的崗位信息都未予披露，其中有兩家公司甚至連聯(lián)系方式都沒有。三是政府部門不愿面對的一個現(xiàn)實是：人力資源外包造成了部分現(xiàn)有職員失去崗位或失去優(yōu)厚待遇，有可能帶來一定的社會問題。

三、解決北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）現(xiàn)存問題的對策思考

（一）實行“平穩(wěn)”的“漸進式”改革

2012年，廣西區(qū)政府預計本地區(qū)生產(chǎn)總值較上一年增長13%，而北部灣經(jīng)濟區(qū)的增長率還要略高。因此，北部灣區(qū)各級政府在抓好核心類公務員隊伍建設(shè)的前提下，將非核心的雇員類、勤雜類工作及人員予以外包。在保持人心穩(wěn)定的前提下，可以實行試點改革：首先，應該按照相關(guān)規(guī)定，確定安保類、勤雜類政府雇員管理工作的外包事宜并將公務員的培訓項目常態(tài)化，從中歸納有益經(jīng)驗。其次，對于核心類公務員的培訓、薪酬管理等職能，可以參照蘇州、上海和山東等地的做法實行外包。此外，可選取某一市級或者縣級單位為試點，將核心類公務員的人力資源規(guī)劃與員工關(guān)系管理職能外包出去，而將工作考評、崗位設(shè)計以及薪酬管理的職能保留。

（二）大力培育良好的外包環(huán)境

首先，要建立健全外包的法制環(huán)境。北部灣經(jīng)濟區(qū)政府要借鑒《保安服務管理條例》、《寧波市政府服務外包暫行辦法》中有關(guān)HRO的規(guī)定，結(jié)合自身實際情況制定與頒布自已的外包試行條例，以提供政策支持。同時，要將外包的內(nèi)容、外包方與承包方的權(quán)利與義務以及違約條款規(guī)定明確，防止產(chǎn)生糾紛時過錯方推卸責任。其次，要培育良好的外包服務供應商。鼓勵與扶持有實力的外包商做強做大，吸引東部發(fā)達地區(qū)與國外的跨國人力資源服務公司進駐北部灣，從而為政府實施HRO找到有信譽的、可靠的服務商。

（三）構(gòu)建具有企業(yè)家精神的政府部門

首先，要增強政府部門的危機感和責任意識，營造在職在崗競爭氛圍，樹立“能而優(yōu)則職、內(nèi)不優(yōu)而外包”的人力資源管理思想。其次，要將企業(yè)家精神落到實處。實施外包事務前要制定外包計劃，實施過程中要落實好相關(guān)事宜。事后要積極總結(jié)經(jīng)驗，以備進行下一個外包循環(huán)。最后，要切合實際的制定外包策略。在實行外包的過程中，政府部門既要借鑒國外成熟的經(jīng)驗，也要因地制宜，結(jié)合我國的實際情況制定相應的外包策略。

[1]王學棟，楊燕東.管理外包：我國政府部門人力資源管理的新模式[J].改革與戰(zhàn)略，2009，（21）.

[2]蕭鳴政.中國政府人力資源開發(fā)概論[M].北京：北京大學出版社，2004.142.

[3]馬貴舫.試論政府人力資源管理外包[J].人才開發(fā)，2009，（5）：38-39.

[4]張海峰.事業(yè)單位進人獵頭公司拍板[N].大眾日報，2006.

[5]戴維·奧斯本,特勒·蓋布勒.改革政府—企業(yè)家精神如何改革公共部門 [M].上海:上海譯文出版社，2010.243.