我省城鄉一體化進程中搞好鄉村建設規劃的幾點思考

李旻騏

（中央財經大學中國經濟與管理研究院，北京 100081）

城市建設，規劃先行，已成為社會共識。但在統籌城鄉經濟社會發展，大力推進城鄉一體化的同時，鄉村建設規劃還遠未引起普遍重視，仍需有關部門和領導予以關注。

一、鄉村建設規劃存在的主要問題

從總體上看，近年來，通過推進城鄉一體化和開展新農村建設活動，各級政府做了大量工作，農村面貌獲得了很大改觀，但廣大鄉村建設仍程度不同地存在一些不容忽視的問題。主要有以下幾個方面：

（一）建設規劃滯后

首先是多數鄉村至今仍未編制過建設規劃。據山西省人大常委會執法檢查，全省編制了規劃的鄉村還不到三分之一，實際比例可能還低。其次是雖有建設規劃，但滯后于農村發展的實際。諸如規劃布局、發展模式、建設標準如何與統籌城鄉要求相適應、與城市建設相協調等，都缺乏應有的考慮。其三是多數規劃不全面。有的僅有建房規劃，缺乏交通通訊、給排水系統、以及文化休閑場所等基礎設施和公共服務的統籌安排。在缺少規劃約束和規范的情況下，鄉村建設基本上是順著少數干部和農民的意愿走，從而形成了目前建設布局散亂，建設水平普遍低，人居環境較差，建設用地浪費比較大的局面，與城市建設存在極大反差。

（二）建設水平低

總體感受一是建設布局零星分散、雜亂無章。有的是隨意向院外、村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里；也有的是建新房不拆舊宅，新房與周圍破舊老房極不協調，同時出現了不少無人居住的“空心村”。二是建設標準低下。由于缺少規劃約束，同時受農民素質及財力所限，多數建筑只是根據戶主的意愿和要求進行設計，施工時雇用一些非正規的、沒有資格等級的施工單位，加之建設過程缺少規范的施工監督和質量檢驗，致使建筑風格、建筑質量等都不同程度地存在諸多問題。三是相關設施不配套。主要是農民建房只重視在建設規模上模仿城市小區，而對于直接關系生活質量的環境衛生設施很少考慮，隨處都能看到住宅與畜禽圈舍混雜，廁所隨意亂搭亂建，各種垃圾亂堆亂放，生活污水亂排亂流的情況，生活環境很不衛生。

（三）規劃落實不力

規劃的編制與落實，基層普遍存在認識不高、重視不夠的問題。在不少干部群眾看來，規劃只是寫在紙上、掛在墻上，供應付上面檢查用的，沒有把建設規劃的編制與落實提上重要議事日程。在具體編制規劃時，往往習慣于按照上級政府的要求進行，很少進行深入調查研究和征求群眾意見，致使諸多規劃的科學性和可行性較差，很少能得到廣大農民群眾的支持；對于規劃的落實，由于缺乏群眾的認可和支持，加之一些部門受利益動機驅使，對一些無規劃施工或違反規劃施工的行為沒有能夠做到及時處理或處理不力，直接影響到規劃的落實。

（四）規劃編制面臨諸多困難

根據有關規定，鄉村莊規劃由鎮、鄉人民政府組織編制，報縣級人民政府審批。但在實際工作中，一方面，由于財力有限，同時缺少相關配套政策支持，鄉鎮很難拿出足夠的資金用于編制規劃；另一方面，多數鄉鎮從事村鎮建設規劃的工作人員素質普遍不高，真正學過規劃專業的人少之又少，不能適應規劃編制的要求。人員和資金的不足，嚴重影響了村莊規劃工作的進程。

二、搞好鄉村建設規劃的幾點思考

如何搞好鄉村規劃，這是一項涉及多方面的、長期的工作任務。基于我省鄉村發展實際，要著力在以下幾方面加大工作力度：

（一）強化培訓教育，提高干部群眾對建設規劃的認識

首先，要通過各種媒體以學習鄉村建設先進典型等形式，強化宣傳教育，使廣大基層干部群眾充分認識到，搞好鄉村建設必須像城市建設一樣，堅持規劃先行。其次，科學的鄉村建設規劃是引導和規范鄉村協調發展的前提，是提高農民生活質量的關鍵性因素。有了好的鄉村建設規劃，才能堅持以農民為本，充分考慮廣大農民多方面的需求，科學配套各種基礎設施，搞好鄉村建設和整治，改善鄉村居民的生產、生活環境。因此，進行鄉村建設的首要之點是，把編制規劃工作置于新農村建設的重要位置抓緊抓好。制定科學的鄉村建設規劃，勢在必行。

（二）立足實際，切實搞好鄉村建設規劃

在總體布局上，要按照統籌城鄉發展的要求和我省推進城鎮化建設的具體部署，結合當地人口、農民生活、生產習慣和交通地理位置等因素，逐步推進鄉村布局的調整，使鄉村布局規劃與中心城市、中心鎮、建制鎮等規劃相銜接，提高農村與城市、城鎮的關聯度，從宏觀上形成科學合理的城、鄉（鎮）、村遞次布局。在具體實施上，基于省內各區域發展差異較大的實際，要因地制宜編制不同的規劃標準，建設模式力求形式多樣，諸如生態莊園式、農村社區式或產業發展式等。同時，要按照節約用地的要求，重視對農民建房選址和房屋庭院功能集成等方面的服務、指導，推進農村舊宅基地的充分利用與復墾。

（三）多管齊下，抓好規劃編制工作的督促和落實

有關部門要加強對鄉村建設規劃工作指導和幫助。要通過組織農民參觀學習先進典型、繪制鄉村效果圖、推薦美觀實用新型住宅，以及優惠或免費為農民群眾提供一些規劃圖紙等形式，為廣大農民群眾提供規劃編制的服務。鑒于鄉村相關人才缺乏的實際，為保障和促進鄉村建設規劃工作的進展，要培養一支高素質的村鎮建設規劃人員隊伍。政府可以每年從土地出讓金或土地調整等收益中，設立鄉村規劃專項資金用于對鄉村規劃的編制和落實，同時制定相應的考核獎勵辦法，以保證鄉村建設規劃的落實到位。在大力推進鄉村建設規劃編制工作的同時，還要對鄉、村兩級明確目標任務和時限要求，督促其按時完成規劃編制評審工作，對沒有建設規劃或規劃達不到要求的，鄉村建設工程一律不準報建和開工。

（四）制定和完善地方法規，推進鄉村規劃管理的制度化

要根據國家《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等有關法律法規，制定和完善鄉村規劃建設管理辦法，嚴格規劃實施及管理，加強督促檢查，以確保規劃的科學性、嚴肅性和長期性。制定鄉村建設和人居環境治理的地方性指導目錄，明確政府支持規劃建設項目的資金與實物補貼形式、范圍、標準，規范報審程序、支付方式、使用管理和監督檢查等。另外，在當前鄉村集體經濟實力普遍不強的情況下，凡列入指導性目錄的項目，各級政府除了要加大直接幫扶力度外，還應圍繞拓寬建設資金的渠道，制定相應的政策措施，推進鄉村建設走多渠道、多元化融資的路子，加快鄉村建設的步伐。

[1]山西省貫徹執行《村鎮建房用地管理條例》實施辦法[EB/OL].找法網，1984-07-15.

[2]山西省城鄉規劃條例[EB/OL].百度百科，2009-11-26.