多源流模型決策過程分析——以廣州市“禁摩”政策為例

楊帆 楊藝

（華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州 510642）

在城市化進程中，摩托車的大量存在造成交通安全、環境污染和社會治安等問題，成為政府交通治理工作的重點。廣州的摩托車發展經歷了發展、限制和禁止三個階段，是我國大城市“禁摩”政策的典范之一。

一、廣州市摩托車發展趨勢

廣州市作為我國國家中心城市，是華南地區的經濟、文化、科技和教育中心和交通樞紐。廣州市的摩托車保有量先是隨著城市的經濟發展而發展，從1998年開始，隨著限摩、禁摩等政策的實施，摩托車保有量不再隨著經濟的增長而增長，相反，逐年下降。廣州市在過去的十年中，GDP保持增長態勢，然而，摩托車保有量的增長率卻自2000年開始下降，尤其自2004年后出現負增長。這一現象體現了廣州市的限摩、禁摩政策的成效。

二、多源流決策模型的理論在廣州“禁摩”行為中的應用與分析

（一）多源流決策模型簡介

政策過程理論的多源流決策模型最早是由美國政治學家約翰·W·金登在1995年提出來的。該模型主要包括：問題源流、政策源流、政治源流和政策窗口。問題源流指在社會環境中，一切能夠引起政府關注，能夠進入政策議程的焦點事件、城市安全、環境污染等問題。政策源流指專家提出的政策方案以及政策制定的過程。政治源流主要指國民情緒的變化、民意的反常、利益集團、選舉的結果、政府人事的變動等。[1]在金登提出的多源流模型中，認為問題源流、政策源流和政治源流是三個獨立發展、互不影響的動力源泉，而能夠使這三者匯集一起共同發揮作用的只有政策窗口的開啟。政策窗口的開啟是一個偶然的機會，金登將其定義為“政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會,或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會”[2]。政策窗口的開啟不僅是一個偶然的機會，還是一個短暫的機會。因此，政策的倡導者應該善于把握機會，把問題源流、政策源流以及政治源流有效地結合，確保他們的倡議能夠進入政策議程并形成確定的政策結果。

對于廣州市“禁摩”政策的主體來講，“禁摩”政策是地方政府支配的強制性政策，但同時包含了摩托車車主、廠家和經銷商為代表的利益集團的政策考量，運用政策過程理論的多源流決策模型對“禁摩”政策進行分析，可以看出這一決策過程的特點。

（二）具體分析

1.問題源流

在廣州市進行全面“禁摩”以前，摩托車的大量存在給廣州市的交通安全、城市環境、社會治安等帶來嚴重問題。這是主要的問題源流。據統計，從1995年到2005年的十年間，廣州市與摩托車有關的交通事故一共發生59943宗，占全部交通事故的41.82%，摩托車已成為廣州道路交通安全的“頭號殺手”。由摩托車產生的噪聲污染也困擾著群眾正常生活，尤其在夜間，摩托車帶來的噪聲對居民的影響更為嚴重。另外，非法分子利用摩托車進行搶奪等違法犯罪案件次數增加。

2.政策源流

政策源流主要體現為政府領導對政策議題的提出。2003年5月，新任廣州市長張廣寧給市公安局交警支隊做出明確指示，要求提出一個解決摩托車問題的有效的政策解決方案，相關部門隨即著手解決。2003年7月廣州市公安局交警支隊擬出了《廣州市市區限制摩托車行駛工作方案》。2003年9月17日廣州市政府召集辦公廳、法制、交通、公安、工商、環保、商業、物價、宣傳等部門對方案進行了研討，并征詢了有關區街負責人的意見，會后交警支隊根據與會單位的意見再次對方案的可行性進行研究，并做出相應的調整。12月29日市政府常務會議原則通過了方案。從以上政策制定流程我們可以看到，政府領導對政策議題的提出起到了關鍵的作用。

3.政治源流

政治源流包括三個因素：國民情緒、壓力集團的爭奪行動、行政或立法上的換屆。摩托車帶來的社會治安、交通安全與環境等問題已經日益困擾群眾，群眾渴望政府切實把群眾利益放在首要維護的地位上，而新任政府則希望可以通過該政策來提高政府形象，從而形成了該決策的政策源流。

4.政策窗口的三次打開

多源流決策模型認為，問題源流、政策源流和政治源流這三者都是各自按照各自的動態特性而發展。只有到了某一個特殊偶然的機會，即政策窗口，三流才能合一。在廣州“禁摩”政策的過程中，政策窗口的打開是問題源流、政策源流和政治源流的耦合，并至少打開過三次。

第一次是2004年“限摩”政策的全面推行，標志是2004年廣州市頒布具有實質性意義的“限摩”令——《關于限制摩托車在市區部分區域路段行駛的通告》（穗府 [2004]11號）。交通事故的高發，在2003-2004年之間達到了最高峰。摩托車引發的交通事故引起了越來越多的生命財產損失，普通民眾對此反應強烈，同時北京、上海等大城市已經實行“禁摩”政策并取得初步成效，促使廣州市政府采取堅決的措施來解決摩托車交通問題，到此三個源流形成了耦合，促成了這一問題的最終解決。

政策窗口的第二次打開是2004年，主要針對“禁摩”相關問題的配套善后工作，標志是《關于限制摩托車在市區部分區域路段行駛造成失業的再就業扶持辦法》的出臺。問題源流主要是由于“禁摩”政策的實行，摩托車車主失去了他們賴以為生的工具，摩托車廠家和經銷商的銷售量也隨之下降，他們的切身利益受到損害。政策源流是政府各部門認識到“禁摩”政策的外部性效應，對相關方案不斷修改，同時協調各項社會資源，彌補相關利益群體的損失。政治源流體現在社會不同利益集團的利益訴求引起了政府的關注，并通過繼續制定配套的惠民政策，保障“禁摩”過程中利益受損一方的合法權益，保持了政策支持者和反對者之間的利益平衡，從而維護了社會穩定。

第三次政策窗口的打開是2007年“禁摩”政策的全面實現，標志是從2007年的1月1日開始，全天候24小時禁止摩托車在市中心區行駛。這一政策的制定過程，同樣也是三源流的共同作用。這一過程中，非法分子利用摩托車進行的“兩搶”犯罪問題成為了問題源流的主要組成部分。從2004開始全面推行“禁摩”政策到2007年，廣州市駕駛摩托車搶奪案仍居高不下，嚴重擾亂了社會治安秩序，危及了人民生命財產安全，引起了社會強烈的反應，要求嚴禁摩托車運行的呼聲占據上風。因此促使政府在決策中對摩托車的運行采取更嚴厲的限制措施，2004年5月起主干道只許高峰期通行；2006年開始，24小時禁止摩托車在東風路上行駛等；2007年1月1日起，除執行任務的軍警用摩托車外，廣州禁止摩托車在市區范圍內行駛，登記在案的26萬輛摩托車強制要求辦理報廢或遷移手續。

由此可以看出，在廣州“禁摩”政策的整體過程中，每一次的政策窗口的打開都體現了問題源流、政策源流和政治源流三者在耦合中的共同作用。在政策窗口的三次打開下，“禁摩”政策效果逐步實現。

[1]周 超，顏學勇.從強制收容到無償救助——基于多源流理論的政策分析，2005，（6）：45.

[2]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京:中國人民大學出版社,2004.209.