完善政策健全機制加大監管增收節支——南充市社會養老保險可持續發展研究

■ 李金銘 唐成勇 張明偉 郭勇 李輝

2010年發布的《中國的人力資源狀況》白皮書預計，2035年我國將面臨兩名納稅人供養一名養老金領取者的情況。這意味著繳納社保人與領取社保人之比(即供養比或供養系數)為2∶1。目前全國供養比為 3．2∶1， 南充市為 1．43：1，不僅低于預測的全國2035年2∶1的水平，而且還提前了24年。因此，研究南充社會養老保險可持續發展，是迫在眉睫的現實課題。

影響基本養老保險可持續發展的主要因素

——離退休人數的井噴式增長超過了參保人數的增長，供養比持續走低。從2007年到2011年，南充市離退休人員增長總數達到15．87萬人，其中2009年和2011年呈井噴式增長，凈增長13．77萬人，占5年離退休總人數的86．8%，占全部退休總人數的 55．3%。 由于離退休人數大幅增長，供養比持續走低，大大低于全國全省平均水平。

——未來五年，離退休人數仍呈大幅增長趨勢。從參保人員年齡構成分析，未來五年，南充市將有近5萬女性參保人員、3萬男性參保人員陸續退休，約占目前參保繳費人員總數的20%。并且有一大批參保已繳費滿15年的職工脫保、斷保，使供養比越來越小。

——當期正常繳費嚴重收不抵支。截至2011年底，全市基本養老保險基金累計結余370117萬元，但其中247091萬元為2009年解決歷史遺留問題城鎮集體企業“超齡人員”和失地農民的一次性補費，當期正常繳費為256574萬元，支出282446萬元，缺口達25872萬元，嚴重收不抵支。若今后幾年無大的收支政策變化，以2011年度基金收支為基數，可預計，該市養老保險到2015年基金缺口將達28億元左右，基本養老保險基金的保發放前景極不樂觀。

——養老保險替代率高，當期支付壓力加大。2005年以來，國家已連續八年增加了企業職工基本養老保險待遇水平，退休人員月人均養老金從2004年的435元提高到2012年的1487元。目前，該市養老保險待遇替代率為81．5%，高于全國80%的平均水平。替代率的高居不下，造成了養老金待遇支付總量的持續增長，加大了基金征集的壓力，使基本入不敷出的養老保險基金更加不堪重負。

影響基本養老保險可持續發展的原因分析

一是個體參保人員比例高，中斷繳費現象突出。由于南充屬傳統農業城市，規模以上大型工業企業偏少，傳統的國有絲紡企業改制后形成的下崗失業人員較多，全市以個體身份參保、續保人員占到了總參保人數的 80．3%。2011年，全市個體人員繳費占基金征繳額的77．65%。但近幾年連續高漲的繳費基數，加重了個體人員的繳費負擔。近五年間，繳費基數從21312元增長到37924元。如按此比例遞增，到2017年時，個體人員按100%繳費將高達15258元，下崗人員和一般靈活就業人員不得不選擇中斷繳費或繳滿15年最低年限即停止繳費。

二是參保人員的歷史性結構矛盾集中凸顯出來。退休人員的自然增長較快，2001—2008年，全市退休人員增長4．39萬人。同時，由于參保人員的歷史性結構矛盾，致使近兩年出現退休高峰。1996年參保的個體人員2010年底已繳費滿15年，已到齡或超齡人員于2010—2011年集中辦理退休，其中繳費滿15年的個體參保和征地農轉非領取待遇人員共計10673人，占新增退休人數的 76．5%。

三是解決了舊的歷史遺留問題，卻埋下新的隱患。2008年，全市將1．8萬名原城鎮集體企業超齡人員納入了基本養老保險覆蓋范圍，當年底，退休人數較上年增長7179人。2009年，將全市9．6萬名已征地農轉非人員納入養老保險統籌，其中大部分為繳費即領取待遇的超齡人員，致使當年全市共有離退休人員 19．57 萬人，較 2008 年凈增 9．2 萬余人，其中當年領取待遇的征地農轉非人員達6．6萬余人，占征地農轉非人員參保總數的69．4%。2011年，又再次將2．3萬名未參保集體企業退休人員納入養老保險范圍，年底退休人員達到24．66 萬人，較上年增長 4．31 萬人。

四是民營企業參保不積極，企業申報繳費基數低。南充市大多數民營企業經營規模較小，效益不高，認為要拿出職員工資百分之三十幾的比例繳納五大保險，會增加企業“負擔”，所以參保積極性不高。絕大多數餐飲、洗浴、娛樂等員工流動性大的企業，幾乎未給員工參加社會保險。在已參保企業中，絕大多數企業均是按省平工資最低60%的基數申報繳費，部分企業職工的實際工資收入遠遠達不到最低申報基數，致使企業職工養老保險費征繳困難。

五是現行政策造成夫妻選擇性參保和斷保現象。男女退休年齡和調待造成的待遇差異，造成夫妻選擇性參保。如一對同齡夫婦同時參保，妻子2006年退休現已拿到每月1040元的養老金，而丈夫到2011年辦理退休后養老金才每月663元，多繳費1.7萬元反而養老金少377元，況且妻子比丈夫還多領了6年，按正常死亡年齡計算，利益竟相差10多萬元。現行政策規定，在職員工即使繳納社保滿15年，在未到法定退休年齡時，不可隨意中斷繳納社保費；但個體參保人，不管是否繳納滿15年，都可中途暫停繳納社保，只要在法定退休年齡前，累計繳納社保達到規定的最低繳費年限15年，就不影響辦理退休手續，按月領取退休金。因此，個體人員中斷保現象比較突出。

實現基本養老保險可持續發展對策建議

1.宏觀層面要進一步完善養老保險政策。

一是提升統籌層次，增強基金抗風險能力。統籌層次的高低與養老保險基金支撐能力的大小成正比。國家應進一步完善養老保險統籌制度，盡快實行養老保險向全國統籌過渡，以實現從現收現付制度到基金積累制。改革社保經辦機構體制，人財物由省（全國）垂直管理，使經辦機構體制與統籌層次一致。以省為單位建立統一社會保險信息系統平臺，搞好測算、建立風險評估和預警機制，建立正常的基金調劑機制。

二是降低社保門檻，真正做到“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”。對小型私營企業，可以考慮適當調整繳費比例減輕企業壓力，如將單位繳費比例下調3個百分點，或給予就業貢獻大的私營企業一定數額的社保資金補貼，鼓勵私營企業給所有員工參保，提高參保繳費積極性。對下崗失業人員，降低滯納金收取標準，允許其續保，最大限度吸納斷保人員補繳欠費。科學制定可供選擇的養老保險費標準，減輕低收入人群繳費壓力，形成進得來、繳得起、繳得長、多繳多得的氛圍和良性發展趨勢。

三是建立不同人群之間社保相互接續機制。為了切實保障所有參保人員在享受待遇上的合理公平，縮小待遇差，國家應盡快出臺職工基本養老保險、新型農村養老保險和城鎮居民養老保險之間的轉移具體辦法，盡量做到公平合理。應逐步淡化戶籍條件限定，只要參保人員有續保意愿和有持續繳費能力，可將外省回鄉就業或從事個體經營的人員納入職工養老保險范圍，實現“養老保險有保障，哪里就業都一樣”。

四是做好城鄉統籌，平衡養老待遇。在統籌城鄉的背景下，社保政策可以考慮參保時不分城鄉，不分戶籍，只要參保者本人愿意，都可以選擇參加城鎮企業職工養老保險，繳納相同的基本養老保險費，享受同樣的養老待遇，這樣做既縮小了城鄉居民與企業職工的待遇差，又能維護社會和諧穩定。同時，建議國家逐步建立和完善統籌城鄉的社保制度、全國統一的社保經辦機構、五險合一社會保險信息網絡系統，從頂層設計、社保政策、運行機制和技術手段上防范選擇性參保、重復參保、重復領取待遇的現象發生。

2.地方黨政要進一步加大社保工作力度。

發展地方經濟，加大投入力度。充分就業是提高養老保險供養比的前提和基礎，只有實現充分就業，勞動者才有繳納養老保險費的能力。地方政府應不斷調整經濟結構、改善投資環境、培育支柱產業，以發展來解決發展中面臨的困難和問題。此外，還要加大財政投入，建立地方政府對養老保險投入正常增長機制。

建立聯動機制，加強社保法執行力度。《社會保險法》明確“縣級以上地方人民政府及其有關部門在各自的職責范圍內負責有關的社會保險工作”。養老保險擴面征繳應上升到政府行為，要求各相關行政部門綜合運用行政、經濟、法律手段，強制規范用人單位為職工參保繳費。

改革績效考核制度，及時公布信息。強化責任目標，把擴面征繳、社保制度運行及社保覆蓋面等工作納入政府年度工作目標進行考核。政府要定期向社會公布企業參保相關信息，促使企業在社會輿論與誠信機制的雙重制約下，主動參保繳費，維護職工合法權益。

3.社保部門要進一步采取增收節支措施。

細分目標對象，抓好擴面工作。只有不斷擴大實際參保繳費人員的覆蓋面，才能有效解決基金缺口的問題。對參保擴面征繳目標和重點應瞄準四個方面：一是根據就業部門掌握的企事業用工登記情況，督促正常生產經營但未參保的民營企業及時登記參保繳費；二是聯合工商、經信、住建、安監、國土、人社等部門，通知并督促城鎮靈活就業人員、個體經濟組織及時參保繳費；三是集中精力、統一辦理好新征地農轉非人員參保繳費工作，特別是要把40歲以下人員納入參保范圍；四是統一把所有機關事業單位中由財政預算支付經費的臨聘人員全部強制納入參保，養老保險費單位繳納部分由財政預算，個人繳納部分由用人單位從工資中代扣代繳，直接劃轉社保基金專戶。

加大監管力度，嚴格控制基金支出。在辦理新參保或辦理退休手續時，實行公安、銀行、社保“三網合一”比對處理業務，現場采集或驗證頭像、指紋，以遏制個別人員提前進入“退休”行列。每年集中開展領取養老金指紋認證，對特殊原因無法到指定地點現場認證的退休人員，安排專人上門慰問和認證。建立舉報獎勵制度，打擊冒領騙領養老金的行為，加大稽核力度，減少養老保險基金的流失。對原始檔案明確記錄有特殊工種及工作時間的人員進行復核；對申請病退、工傷退休人員進行勞動能力鑒定，符合條件才允許辦理退休。

強化科學管理，確保基金安全運行。加強業務流程、崗位設置、節點內審等一系列內部控制，做到統一化、制度化和規范化。嚴格執行養老保險基金收支兩條線管理，堅持所有基金收入、支出專戶核算，防止基金被擠占挪用的現象發生，確保基金安全平穩運行。

（本文為南充市社會養老保險可持續發展研究課題，課題組長李金銘系南充市社保局局長。本刊發表時有刪節）