用改革釋放內需潛力推動中國經濟持續健康增長

陳劍

（北京社會主義學院，北京 100029）

近十年來，中國經濟保持了年均10%以上的增長，經濟總量從2002年的10萬億增長到2012年的52萬億。這樣一份驕人的成績單來之不易。未來五至十年,中國經濟的高速增長將有所放緩，增長速度將有所回落，但維系中國經濟持續增長動力的外貿、投資仍是重要內容。內需,特別是居民消費潛力的巨大釋放，將成為這一階段的突出特征和增長亮點。黨的十八大報告提出：“要牢牢把握擴大內需這一戰略基點，加快建立擴大消費需求長效機制，釋放居民消費潛力，保持投資合理增長，擴大國內市場規模。”初步的分析說明，只要消費需求能夠有效釋放出來，中國未來十年7%左右的年增長率的實現是完全可能的。

一、中國居民消費正從生存型消費向發展型消費轉變

2012年，中國人均GDP已達到6166美元（人均38852元人民幣），進入到上中等收入國家行列。從我國的情況看，城鄉居民的消費結構正處在不斷升級過程中，即由生活必需品到耐用消費品的升級，由私人產品到公共產品的需求升級。消費結構升級的主要原因在于，經過35年的改革開放，中國人民生活水平已從以人的溫飽為目標的生存型階段，全面進入到以人的自身發展為目標的發展型新階段。在社會需求結構急劇變化的趨勢下，人民群眾日益增長的對公共產品與服務的巨大需求與政府對公共產品與服務的提供有限性的矛盾日益突出。這一矛盾,實際是黨的十八大提出的“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾”在新時期的一種表現形式。在這個背景下，轉變政府職能將是新一屆政府開門要辦的第一件事，把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會，該加強的宏觀管理切實加強。把改善民生、加大公共產品供給、提高公共服務水平作為政府的主要職責，就成了今后一段時期政府工作的重中之重。而改善民生、加大公共產品與服務的供給，對緩解上述矛盾，提升內需潛力具有重要作用。

二、收入分配制度的改革將使居民消費巨大潛力得以釋放

中國目前居民收入差距之大引起了國人的普遍關注。以反映居民收入差距的基尼系數為例，國家統計局2013年1月18日公布的數據顯示：中國2012年基尼系數為0.474。國家統計局之所以公布這組數據，可能與2012年12月西南財經大學中國家庭金融調查在京發布的數據有關。按照他們的調查，2010年中國家庭的基尼系數為0.61，大大高于0.44的全球平均水平。按照諸多學者的觀點，如果把各種隱性收入也考慮在內，后一種數據可能更為準確。但無論官方或民間的數據，都已反映出中國居民收入差距仍在高位運行。

2013年,國務院在年初推出的收入分配改革方案將會進一步具體化，并在今后幾年進一步完善。收入分配制度的改革如果到位和徹底,將使中國居民消費潛力得到足夠釋放,進而成為推動中國經濟持續增長最重要的引擎。

推進收入分配制度的改革，關鍵在于落實。收入分配問題是一個綜合性的問題，單兵突擊式的改革已難以為繼，需要全面改革方能保障和改善民生。需要深化行政體制、財稅體制、社會保障體制、就業制度、教育體制、醫療衛生體制、國企、戶籍等多方面的改革，需要推進區域之間的協調發展和城鄉一體化的發展，甚至需要深化政治體制改革，即通過綜合措施，收入分配制度改革才會起到實效。特別是深化政治體制改革，加強對公權力的制約,打擊腐敗，才能從根本上緩解收入分配不公的問題。

（一）推進基本公共服務均等化

在推進收入分配體制改革的諸多措施中,推進基本公共服務均等化的意義重大,它會在很大程度上緩解由于收入分配差距過大對社會穩定的影響。

所謂基本公共服務均等化，是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務?；竟卜站然膬热葜饕ǎ夯镜拿裆苑眨缇蜆I服務、社會救助、養老保障等；公共事業性服務，如公共教育、公共衛生、公共文化等；公益基礎性服務，如公共設施、生態維護、環境保護等；公共安全性服務，如社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等。這些基本公共服務做好了，才能使全體社會成員共同享受改革開放和社會發展的成果。

“十一五”以來，推進基本公共服務均等化取得了顯著成效。例如，城鄉免費義務教育全面實施，基本醫療已經覆蓋95%以上的人口。但總體而言，我國基本公共服務供給不足、發展失衡的矛盾仍然十分突出。政府在提供基本公共服務的過程中同時存在著供給不足和供給不均的問題，公眾對政府基本公共服務存在“享受不均”，城鄉區域差距明顯,弱勢群體的基本公共服務還沒有得到充分保障，這些都是造成基本公共服務不均等的原因。從供給情況看，尚未明確提出基本公共服務的標準和范圍，公益性服務領域投入長期不足，歷史欠賬巨大，不能滿足社會需求。從城鄉情況看，農村公共服務嚴重滯后，普及性差。從區域情況看，不同地區公共服務差距比經濟差距還要大。從不同人群情況看，城鄉低收入家庭和社會困難群體的基本公共服務權益還不能得到充分保障。此外,體制機制有待進一步完善,服務提供主體和提供方式比較單一,基層政府財力與事權不匹配問題較為突出。

“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期。2012年7月,國務院通過《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，首次闡明了基本公共服務的內涵和相關概念,明確了現階段政府提供基本公共服務的項目和國家的基本標準，總共有44類服務項目，80項具體服務內容。每一項服務項目都明確了服務對象是誰，保障標準是多少，資金誰來保障以及覆蓋到什么水平?，F在的問題是，如何將這項規劃落到實處。

推進基本公共服務均等化，對弱勢群體來說，能夠極大提高公共服務的邊際效用，能夠有效縮小居民收入差距，并能夠緩和收入差距過大引發的社會矛盾。道理很簡單,推進基本公共服務均等化,對窮人是雪中送炭,對富人則是錦上添花。這項工作如果在“十二五”時期有較大進展，既能有效擴大內需,也能緩解社會矛盾。

（二）財稅體制改革也會對擴大內需起到重要作用

財稅體制改革是政府在二次分配中體現社會公平正義的重要環節。在現行所得稅分類征收方式下，由于缺乏對多種形式的不合理或不合法收入有效的監管手段，致使出現了富人少交稅、窮人和工薪階層多交稅的逆向再分配局面，助推了收入差距的擴大。這主要表現在：納稅主體稅負不公，稅收政策不完善，城鄉居民間、高低收入者之間、不同經濟類型單位間存在稅負不公的問題；稅收待遇差別較大，費用扣除不合理，等等。此外，政府財政轉移支付導向不明確，調節功能微弱，各級政府事權和財權范圍模糊，轉移支付形式繁多，管理分散。應當加強個人收入調節。調節過高收入，要加大稅收調節力度，完善個人所得稅制度，將高收入者收入的重要來源——財產轉讓、贈與、利息、股息、紅利所得等納入個稅征管對象，做到依法治稅，應收盡收，充分發揮個人所得稅調節收入分配的作用。當然，“調高”不是簡單的“抽肥補瘦”，而是要通過稅收等手段，使高收入群體的一部分財富交給國家，用于二次分配，推進分配公平。

（三）打破國有企業的行業壟斷

國有企業的行業壟斷不利于公平競爭的市場經濟體制的建立。從收入分配角度分析，國有企業的行業壟斷也是導致中國居民收入分配差距拉大的重要原因。

改革開放初期，我國各行業間收入水平最高是最低的1.8倍，而目前各行業收入差距已經達到了23倍以上。行業間收入分配不公并非競爭力和人力資本差異的體現，而主要是壟斷行業獲取了高于其他行業的壟斷收益。壟斷格局不打破，這種收入分配的格局必然存在，并成為我國居民收入差距拉大的重要原因。就目前國有壟斷企業現狀分析，一是絕大多數的國有企業壟斷的行業和領域都應當放開準入，只有民有企業不能做或不愿做的行業和領域，才需要國有企業的介入。二是要引入競爭機制，推進壟斷性行業體制改革，擴大民間資本的進入，凡是政策沒有規定不可以進入的，都應該讓民間資本進入。要“不失時機地”推進重要領域和關鍵環節改革，教育、醫療、衛生、基建、公用事業等壟斷領域都應當進行改革，通過改革吸引更多的民營資本進入。三是建立國有企業的分紅機制，將超額利潤用之于國、用之于民，而不能任其自肥。此外，管住企業高管的“天價年薪”，也是縮小收入差距的重要一環。

行業之間收入分配的差距是我國當前收入分配差距的重要成因。行業之間收入分配差距的根本原因是勞動和資本的不能平等進入。當勞動不能平等進入的時候，就會產生如同斯密所講的由于勞動不能自由流動而出現非常不愉快的不均等。當資本不能自由流動的時候，就難以形成平均利潤。在馬克思《資本論》里，平均利潤是資本各得其所，從而保證各種產業投資的最佳比例。然而，平均利潤的形成是以資本在產業之間的自由流動為前提的，沒有資本在各產業之間的自由流動，就沒有平均利潤，就會形成在目前情況下雖然央企有著豐厚的利潤回報，但卻由于它的壟斷造成了總體資本的低效利用。沒有平等進入和平等競爭，就談不上公平正義。平等進入和平等競爭是一種最基本的經濟權利保障，沒有這種最基本的權利保障，就沒有公平正義可言。

（四）進一步推進社會保障制度建設

推進社會保障制度建設，是政府提供公共產品與服務、進一步推進基本公共服務均等化的基本內容。1993年中共十四屆三中全會決定，建立全覆蓋、多層次的新的社會保障體系。近十年來，中國政府雖然在推進社會保障制度建設方面取得了一定的進展，特別是在保障面上有了較大程度的提升，但由于歷史欠賬過多，在保障水平上還存在嚴重不足，差別巨大。除城鄉的制度性分割外，在城鎮還存在著企業與事業單位的制度差別、不同地區之間的差別，如最低生活保障標準，目前在很多地方實際上不是生存標準，而是政府財力標準。政府財力高，保障標準也就相應高。此外，缺乏制度保障，至今未出臺《社會保障法》，社會保障資金繳納、籌集缺乏強制性約束，社會保障執行標準的確定和執行還存在較大的主觀隨意性。

為推進“十二五”乃至今后一段時期的社會保障工作，應著力進一步加強社會保障的法制建設，出臺《中華人民共和國社會保障法》等相關法律，加快建立統籌城鄉的社會保障體系，加大政府公共財政對社會保障的投入，進一步擴大社會保障的覆蓋面，穩步提升社會保障水平。

（五）推進產權制度改革

從我國目前收入分配格局看，國民收入三大分配主體的政府、企業、居民的分配比例是33:30:37；改革開放初期，這一比例曾經是24:18:56。國家和企業分得多，居民分得少，是我國現有分配格局的最大特點。各級政府用稅收、收費罰款、土地出讓，以及探礦權、采礦權出讓等權力在國民收入中進行分配，成為市場經濟體系中最大的利益主體。

政府分配占比高，問題癥結在于政府職能轉變滯后，產權制度改革緩慢。因此，進一步推動政府職能轉變，減少和規范行政審批，推進產權制度改革，深化資源價格改革，限制一些地方政府出賣資源的收益，是收入分配制度改革的重要舉措之一。

產權是關于財產的權利，收入分配無非是產權收益的分配。市場經濟條件下的分配原則是按生產要素進行分配，由于我國要素市場不健全，要素的產權不明晰，使得各種要素的貢獻不能完全按照公平的市場價值得到實現，產權利益扭曲。以國有企業的產權制度改革為例，持續至今，國有企業的產權制度改革已有多年，但“所有者虛位”和“政企不分”的問題依然沒有得到真正解決。在建立了公司制的企業中，股東會、董事會、監事會和經理層之間有效制衡的法人治理結構尚未真正形成，企業產權制度缺陷已成為企業分配制度改革的主要障礙。在企業產權制度不完備，缺乏有效監督制約制度的情況下，草率實行經營者股權激勵等向少數經營者傾斜的分配方式，造成了國有資產的大量流失。在農村土地產權制度方面，與農民的利益息息相關的土地產權問題沒有解決，農民擁有的只是對所承包土地的使用權或經營權，卻不擁有轉讓、抵押、入股等處置權以及相對應的收益權，農民的土地、宅基地等資產無法變成可以流動的資本，農村土地沒有真正成為可以在市場上流轉和交易的生產要素，這既使繼續務農的農村居民的利益受到損害，也使轉向務工、務商的新城市居民安家立業遇到困難。這種土地產權制度既不利于土地的合理配置和使用，還嚴重助長了政府批地過程中的權錢交易和徇私舞弊，使少數人中飽私囊，廣大農民卻不能從中受益。要做好農村產權制度改革，需要在宅基地、農村承包經營、農村集體財產等多個方面確定每個家庭和個人的實際權益，建立承包地、宅基地的退出和補償機制。

如果收入分配制度改革到位,將會極大提升我國居民消費率。目前,我國與同等發展水平國家相比（金磚國家），消費率相差15-20個百分點。如2011年我國居民消費率為33.8%，2010年印度為63.2%。與發達國家相比，我國消費率相差得更大一些，有近30個百分點。差距大，提升空間也就大。中國居民消費率的提升，將極大提升我國潛在的消費規模。2008年中國內需市場規模只有美國的1/6，但到了2020年，預計將成為世界第一大市場，占全球消費總額的25%。這個分析數字表明，未來十年，我國有望從投資生產大國轉型為消費大國。

三、進一步推進中國人口城鎮化發展步伐

城鎮化是內需最大的潛力所在。我國目前仍處在城鎮化快速推進時期，2002年，中國城鎮化水平只有39.1%，而到了2012年，中國城鎮化水平則達到了52.6%。十年間，城鎮化水平提升了13.5個百分點，年均達到了1.35個百分點，這是改革開放35年間城鎮化水平增長最快的時期，每年有1000多萬中國農村居民轉變為城市居民。特別是近年來，由于城鎮化總體規模的提升，由農村居民轉變為城市居民的絕對數每年已經超過1500萬以上，這幾乎是歐洲一個中等規模國家的人口。中國城鎮化的快速推進，既對經濟持續增長起到重要保障作用，同時也對改變人們的觀念和生活方式產生重要影響，成為一百多年來中國現代化進程中發展最為迅速、高歌猛進的時代。

人口城鎮化蘊藏著巨大的需求潛力，成為擴大內需的重要平臺。初步估計：每增加一個市民，需新增綜合投資至少10萬元；人口城鎮化每提高1個百分點，需新增1400萬人左右，年綜合投資大概在1.4萬億元以上。這無疑是推進中國經濟持續增長的動力。

我國以人口城鎮化為主要依托的需求潛力的釋放，是未來十年可持續發展的一大優勢。一般認為，人口城鎮化水平達到65%至70%，就大體完成了人口城鎮化發展，進入了城鎮化相對緩慢的發展階段。2012年，中國城鎮化水平為52.6%，要達到65%的人口城鎮化水平，至少還有十年以上的增長時間。

推進人口城鎮化的發展，意味著大量的中國農村居民轉變為市民。農村人口向城市的遷移和集聚，為中等收入者的逐步增多創造了條件。從實際情況看，我國人口城鎮化水平是比較低的，2012年中國人口城鎮化水平為52.6%，其中包括了1.6億在外鄉務工的農民工，若按戶籍計算只有36%左右，這個比重明顯低于世界銀行統計的中等收入國家平均48.5%的水平。這也表明，一方面我國人口城鎮化的轉型大有空間，大有可為；另一方面我國人口城鎮化的差距尚大，還有很長的路要走。

要加快中國人口城鎮化發展，一項重要任務是推進農民工市民化，而這其中的重要阻礙就是戶籍制度?，F行的戶籍管理制度造成了中國的“偽城鎮化”或“不完全城鎮化”，雖然大量的農民工進入城市，但卻無法享有與城里人同等的公共服務。現行戶籍制度最受非議的，乃是它造成了越來越明顯、越來越難以跨越的城鄉福利差異，并阻礙著人們的自由遷徙。它在本質上是帶有歧視性的。

對現行的戶籍制度進行改革，就是要取消其依賴于戶籍制度的各種歧視，這些歧視有些是體制原因，有些是發展階段的原因。應逐步創造農民工可轉化為穩定的城市產業工人和市民的制度環境，充分考慮農民工戶口遷入城市條件的設定，在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推進與戶籍制度改革相關的配套改革。例如，對現有土地制度進行改革，將政府土地收益的相當大的一部分用于解決進城農民工的住房保障問題，為在城里有連續五年以上工作記錄的農民工提供住房保障；將其納入城市低保范圍，給予其城市居民的合法身份；把農民工納入所在城市的公共就業服務體系，納入城市失業和就業統計范圍，通過建立統一的平等競爭的勞動力市場，保障農民工實現就業。此外，還應努力構建反映農民工利益訴求的利益表達機制和協調機制。例如，各級工會組織應當把保障農民工的基本權益放在重要地位，真正能夠反映農民工的利益訴求和各種合法權益，使其真正成為農民工心中認可的屬于自己的組織。

城鎮化的核心是人的現代化或城鎮化。對現行的戶籍制度進行改革，為農民工提供愈益增多的公共服務，逐步縮小依賴于戶籍制度的各種歧視，逐步實現農民工的市民化，這對于推進中國人口的城鎮化、加快城鄉一體化進程，乃至推進中國整體現代化水平和整個中國整體進步，無疑會產生重要影響。

四、為非公經濟健康成長提供公平競爭環境

黨的十八大報告提出,要“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。十八大報告有關引導非公經濟發展的關鍵詞是“平等”、“公平”、“同等”，問題是,如何使黨的十八大報告精神在現實生活中得到很好的落實。

近年來，國務院出臺了多部鼓勵非公經濟即民有經濟發展的政策，如2005年國務院出臺了支持、鼓勵和引導非公經濟的36條，即《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公經濟發展的若干意見》；2010年又出臺了鼓勵和引導民營資本投資的36條；2012年7月又出臺了新36條實施細則。這些政策的出臺，表明我們對非公經濟作用的認識不斷深化，但現實效果并不盡人意，至今并沒有到位。

在市場經濟條件下,非公經濟即民營經濟本身是市場經濟的基礎和條件。將非公經濟單獨列出來,要推動其進一步發展，本身就說明非公經濟的發展受到多方面的束縛。一個健康有序的市場經濟，或好的市場經濟，對不同的所有者來說就是兩方面內容：一是平等對待不同的所有者，平等對待不同的投資主體,無論在法律層面，還是在政策層面，無論是在財稅金融政策，還是在準入政策上，對不同所有制的企業都一視同仁，鼓勵相互競爭，共同發展。二是明確規定國有企業可以并應當干什么。作為承擔特殊職能和彌補市場失靈及政府失靈的手段的國有企業，本不應成為市場經濟的基礎和主體，只能是市場經濟必要的補充。

在現實生活中，非公經濟的發展還受到各種“玻璃門”和“彈簧門”的阻撓。36條、新36條以及新36條實施細則，其鼓勵非公經濟發展的主基調十分清晰，但在現實生活中卻得不到很好落實。究其原因，如果各級政府仍把國有企業當作自己的長子，把主要精力和注意力都用在放在扶持公有制經濟發展上，必然會削弱非公經濟的發展。

黨的十八大之后，中國經濟要保持持續增長的活力，一個重要的努力方向，就是進一步放手發展非公經濟，讓非公經濟巨大的發展潛力得到釋放，若能如此，中國經濟保持持續增長的后勁是完全有希望和可能的。但這必須對國有經濟在市場經濟中的作用有一個明確定位，即彌補市場失靈和提升國家和民族競爭力的手段。按照這一定位，國有企業就必須從一般競爭領域中退出，壟斷行業逐步向非公經濟開放。道理很簡單，如果中小企業，特別是其中的非公經濟能夠更有效率地生產和經營，而另一方面，國有企業無償占有的資源或象征性的有償占有，但其效率很低，那就應當通過市場，通過有償交易讓這些資源釋放出更多效率，這樣財富才能更充裕，市場的潛力和效率才能更充分發揮。

五、深化金融體制改革

深化金融體制改革，實際仍是屬于打破壟斷,創造平等市場競爭環境的內容,為推動內需鋪路。

金融系統中的國有壟斷銀行或大銀行，過多地依賴行政管理，禁止商業銀行展開吸存競爭，同時利用存貸差的政策來確保國有銀行的利潤，利差達到2.5～3%。由于存款的利率是行政控制的，貸款利率是放開的，2011年銀行利潤總額達1萬多億元，比前年增長36%以上。銀行的巨額利潤是在實體經濟困難重重和老百姓長期承受負利率的背景下取得的，實際是極大影響了中國實體經濟，特別是非公經濟的健康發展。這就需要深化利率市場化改革。因為利率市場化后，會提升銀行之間的競爭程度，存款利率會提高，貸款利率則會下降，這就觸動了大銀行的核心利益，使得他們通過巨大的存貸差獲取高額利潤成為不可能。作為共和國長子的大型國企占著產業鏈高端和政策優勢，成為貸款優先支持的對象，而廣大非公企業，特別是微小企業卻求貸無門，任憑銀行不斷附加貸款條件，有的不得不接受高利貸。推進利率市場化，將會極大提升資源配置的效率，推進中國市場經濟體制健全和完善程度。利率市場化的改革將會遭到既得利益集團，特別是國有大銀行的強烈反對。但是，如果不能夠排除阻礙，這項改革的推進是難以實現的。