創新社區服務視角下的公益性社會組織探究

顧丹瑞

（江南大學，江蘇無錫214122）

社區作為居民生活的社會共同體而存在，包含地域、人口、組織結構和文化。社區服務作為現代社區最基礎也是最重要的社會功能，是指在政府和政策的支持下，根據居民的需求，由專門的機構提供福利性、公益性的服務。民政部1987年首次提出社區服務的概念，社區服務建設在此后的30年取得了較大的發展。隨著社會轉型、政府職能的轉變，傳統單一的“單位制”、“街居制”社區服務管理模式開始暴露各種弊端，已不能滿足社會進步的需要，社會管理主體逐漸呈現多元化趨勢。公益性社會組織開始參與社會管理，并在彌補政府部門職能缺失，激發公民的公益意識，滿足社會需求等方面發揮著不可替代的作用。

一、公益性社會組織參與社區服務的原因

現代管理學之父彼得·德魯克在其著作《下一個社會的管理》中指出：“創新的目的是有效利用資源、提高生產力、創造價值，旨在促進經濟和社會的和諧發展。”在過去“強政府、弱社會”的格局下，社會民間組織無法介入社區服務。創新社會社區管理，勢必要改變傳統的社會管理體制，給予第三部門發展的空間。積極促進公益性社會組織參與社區服務，其原因主要有以下三個方面。

（一）我國社會體制轉型與社區改革為公益性社會組織的發展提供空間和機會。計劃經濟體制形成的“強政府、弱社會”格局所造成的過度行政化，使得社區服務和自治功能弱化。在社區改革并未全面推廣前，政府幾乎承擔了所有的社會管理職能，然而有限的資源不能滿足社會經濟等方面層出不窮的問題，導致政府在某些方面的“管理缺失”，職能權限混亂不明、社區服務人員專業化程度不夠等問題日益突顯，社區服務效率和水平較低，無法實現社區服務的供給，不能滿足居民需求。隨著社會主義市場經濟體制的發展，政府的部分職能開始轉變，社會福利和服務職能向社區轉移，社區成為社會福利化的主要場所。20世紀90年代起，由福利與經濟相結合的社區服務政策逐步轉為社區建設政策，其目的在于促進社區發展與生活水平的提高。政府在社會管理方面的職能分離，為公益性社會組織的發展提供了機會，它們開始在社區服務等公共管理領域嶄露頭角，社會管理與服務從單一主體向多元主體發展。政府又通過購買服務、公益孵化培育、項目競標等方式，擴大公益性社會組織發展的空間，社會管理逐漸形成政府、市場、社會的“金三角”結構，社會組織得到生存與發展的機會，在社會公共服務事務中相繼涌現。

（二）公益性社會組織自身獨特的優勢有利于完善社區服務與發展。公益性社會組織發揮自身獨特的優勢，進入公共服務領域，將打破“全能政府”管理一切事務的局面。其優勢在于：一是非盈利的服務性質。在社區服務中，組織宗旨和目的是為了促進居民和社區的發展，提升公民公益和社會意識，有別于商業運作的服務，是不以盈利為目的的公益類公共服務活動，進而在提供服務的過程中能有效避免因追求自身利益最大化所帶來的不足，保障服務能覆蓋到不同階層的群眾，滿足大眾多元化的需求。二是獨立的服務角色。公益性社會組織是獨立于政府、市場的第三部門，是立足于社會發展，應公共服務需求而出現的第三方組織。根據“委托政府”理論，政府將不能有效進行管理的公共事務交予社會組織，通過出資購買服務的方式與其進行合作。由此可見，社會組織并不是依附于政府，維護政府利益，而是作為獨立的角色，利用自身的優勢與政府共同管理公共事業，以彌補傳統社區服務的行政化和官僚化。同時在服務過程中，由于受到群眾的監督、政府的評估考核，社會組織必須提供高效的服務來維護自己的利益。三是大眾參與的服務方式。目前社會組織主要是以項目運作為載體提供服務的，例如通過社區需求調研，針對各年齡、階層人群的特征，開展不同的服務項目與活動，一方面積極鼓勵大眾參與社區活動，另一方面又立足于社區，吸納有效的人力資源，招募社區中有技能與熱情的居民作為志愿者，培養居民的社會服務意識和公益意識，鼓勵他們關注自己的生活環境，一起管理和服務社區。

（三）政策扶持和社會支持促使公益性社會組織進入社區參與服務。隨著體制轉型，在相關政策的扶持和社會環境的支持下，我國的社會組織茁壯成長。十六大以來，黨中央對社會組織發展、建設與管理工作日益重視，在十六屆六中全會上提出：“要健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。”十七大報告提出：“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能，重視社會組織建設與管理”。[4]作為全國改革試點城市的深圳、上海、廣東等地，近些年不斷創新社會組織管理體制，加大對社會組織的支持力度，配套相關扶持政策，建立起社區社會組織的新構架。

二、公益性社會組織參與社區服務的特色

隨著政府職能轉變與社會公共管理體制改革，以及公民志愿服務精神的提升，越來越多的非營利性社會組織蓬勃發展。作為以非盈利為宗旨，以服務大眾為目的的新興組織，公益性社會組織在參與社區服務、托管社區項目的過程中彰顯出區別于政府行政管理和服務的特色。

（一）開拓公益性社會組織培育與成長的新途徑。為了能有效改善社區服務水平，對參與服務的社會組織必須進行嚴格挑選與培育。目前社會組織參與社區服務的模式主要是獨立運作、機構合作和政府購買服務。例如在政府部門與國內外機構的支持下成立的上海浦東公益組織發展中心，利用“公益組織孵化器”和“公益創投”等模式，對小型公益組織進行培育和挑選。服務項目以公開招投標的方式，通過公益組織間的市場競爭，最后將社區托管權和資金交予適合的社會組織進行服務。這是一種新型的“政社合作”模式，通過政府購買服務的方式，挑選專業的服務組織，為社區提供有效的服務，同時建立完善的評估機制，由社區以及第三方機構進行監督和評估，防止機構出現服務的低效率與低水平現象。

（二）社區服務供給與需求模式的多元化。在我國，學者們對社區服務的供給模式一直存在爭議，主要集中在服務提供者和服務對象的范圍和定位上。有的學者認為，社區服務性質是屬于公益性和福利性的，服務對象是特殊群體和弱勢群體，如老年人、殘疾人、貧困者等，因此應由政府來承擔主要職責。還有一種復合式供給模式，將前兩種觀點結合，認為社區服務性質包含公益性和商業性，并由全社會共同參與、承擔責任。從目前社區服務現狀來看，偏向于復合式供給模式，即由政府引導鼓勵，提供大部分資金支持，社會組織負責運行和實施項目，社區居民參與合作的模式。社區服務的主體從單一的政府推向社會力量共同參與，責任也由社會各方共同承擔。在服務需求供給類型上，采用無償福利與有償盈利相結合，既有面對特殊群體的福利服務，也有面對社區全體居民的公益服務，更有針對有需求人群開設的商業服務，社區服務供給模式和需求機制向著多元化的方向發展。

（三）有效整合社區內部志愿資源。獲得托管權的社會組織是連接政府和社區居民的中介橋梁，除了政府的資金支持作為開展服務的重要保障外，社區居民的積極響應、廣泛參與也是社區服務得以順利有效實施的重要因素。服務組織會根據社區的實際情況進行調研，針對不同群體的需求，實施不同的服務項目，以項目化的方式運作。在這些項目中有效利用非正式資源，建立社區內部志愿者網絡，具體來說可分為三種類型：一是根據服務項目的設計和居民的興趣，招募志愿服務者，挖掘出有服務熱情的居民資源，建立志愿者隊伍；二是建立同類型的服務對象自助組織，即把有同等需求的人們集合在一起相互交流，互幫互助；三是將有技能的居民發動起來，成立社區應急小組、特殊技能服務小組等。通過這種方式積極組織居民，鼓勵居民的參與，充分有效地利用社區人力資源，減輕政府的負擔。

三、公益性社會組織參與社區服務的作用

公益性社會組織作為獨立于政府、市場的第三部門，在社會體制改革與環境支持下應運而生，并以獨特的優勢參與到公共事務管理與服務中，在構建完善的公共服務體系方面有著不可替代的作用。從社區建設與發展來看，它的作用主要體現在以下三個方面。

（一）引入市場競爭機制，避免壟斷化帶來的低效率、資源無效率配置。從社會組織角度來看，在“強政府、弱社會”的模式下，政府的控制與管理深入到社會生活各個方面，導致社會組織發展的外部環境很不成熟，缺乏支持。對于目前大多數未改革的社區來說，行政化和體制化仍然偏重，政府下派的街道辦事處和社區中的居委會帶有濃重的行政管理色彩。在這種情況下，管理機構缺乏市場競爭意識，公共服務效率難以確保和提高，資源不能得到有效配置。在公益組織的新培育模式中，例如公益孵化器和公益創投，則是有效地引入市場機制，將服務項目進行公開招投標，通過對比不同組織的條件，選擇最合適的公益機構承擔托管職責，并且社區和第三方機構會定期進行服務效果的考評和評鑒。通過競爭、評估的方式，使得服務機構有競爭壓力與意識，以此不斷提升服務品質。

（二）減輕政府財政壓力，實現多渠道的資金募集。在資金投入和服務經費方面強調多渠道籌集，采用社會多渠道化的辦法籌集資金，緩解財政壓力，減少政府投入，實現“社區服務社會化”。目前，公益性組織的資金已不再全部由政府來承擔，而是逐漸擴大非政府的資金投入份額，如尋求企業的贊助，社會個人和基金會的捐贈，機構自身的運營收入等。如2011年上海屋里廂社區服務中心的非政府資金來源已占到21.57%。[7]公益性社會組織通過與企業、基金會在社區環保、健康、扶貧等項目上合作，不僅可以爭取到服務經費，減輕政府的財政壓力，還能與企業、基金會建立長期的志愿服務關系，實現共贏。這種多渠道募集資金的方式，一方面可緩解組織的財政壓力，減少在資金上對政府的依賴性，另一方面也為企業回報社會，履行社會公益責任提供了合適的途徑。同時，也促進了居民的廣泛參與，提升了居民責任主體意識，營造了積極的服務氛圍。

在社區工作的地區發展模式理論提出，通過居民的廣泛參與、民主決策來解決社區問題，滿足社區需求，其強調居民是社區發展的主要決策者，鼓勵居民形成自治組織，廣泛參與討論，培養積極參與公益事務的意識。在社區照顧模式中，通過建立非專業的志愿照顧服務網絡，例如服務對象的家屬、朋友及社區熱心居民等來推進社區服務。以上海浦東公益組織發展中心托管三林世博家園市民中心為例，組織在托管過程中注重居民的參與，堅持以社區居民為本，以社區需求為出發點，積極鼓勵并發動居民的參與及服務熱情。特別是其特色項目“老來客會館”，在開放的前四個月里，會館共開展各類活動133次，服務覆蓋人數累計2956人，服務滿意度98%。[8]其他的項目例如“樂活社區”，為社區高收入白領提供傳統文化學習、綠色環保共享、社區義工體驗等服務，同樣調動了社區白領階層人員的積極性；“編織希望工坊”等項目為社區收入較低、缺乏工作技能的家庭提供手工產品生產技能培訓的機會。隨著項目的不斷拓展，服務將普及到越來越多的居民，最終使每個人都能參與其中，每個人都是社區的主人。

總體來說，公益性社會組織參與社區服務逐漸成為體制改革中應運而生的公共管理模式。它承接政府職能轉變的部分責任，搭建起政府與居民間的中間橋梁，立足于社區與居民的需求，提供有效的服務，以其獨有的特色和優勢在社區服務中起著不可替代的作用。但由于公益性組織處在探索和發展階段，在具體的實踐操作中也存在相應的問題，例如社區服務項目開發不夠，資金目前依賴政府較多，服務專業化水平也有待提升等。綜上所述，完善公益性社會組織自身與促進社區發展，這將是一個漫長的探索過程，有待于社會各方的共同努力與支持。

[1]彼得·德魯克.下一個社會的管理[M].北京：機械工業出版社.2009：9.

[2]王紹光.多元與統一:第三部門國際比較研究[M].杭州：浙江人民出版社.1999:45-46.

[3]胡錦濤.在中國共產黨第十六屆六中全會上的講話[N].人民日報.2006-10-12.

[4]胡錦濤.在中國共產黨第十七次全國代表大會上的講話[N].2007-10-15.

[5]代明，袁莎莎，劉俊杰.社區服務的需求結構、供給模式與補償機制[J].暨南學報.2011（4）：23-29.

[6]段建軍.引入市場模式:改善社區服務供給的必然選擇[J].廣州廣播電視大學學報.2008（1）：91-96.

[7]2011年上海屋里廂社區服務中心年度報告.

[8]浦東公益組織發展中心托管三林世博家園市民中心月工作總結.