轉型時期政府公信力弱化問題探析

王 娟

（山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100）

我國社會對政府公信力的關注是近幾年的事情，傳統觀點認為政府是一切合法權力的集合，政府公信力是政府權力與生俱來的。但改革開放和市場經濟的不斷發展推進了我國社會的轉型，社會政治、經濟、文化、思想等方面都發生了巨大的變化，公眾對于政府能夠滿足其各方面需求的期望與政府不能完全滿足公眾的期望之間的矛盾在逐漸加深。在這種情況下，傳統意義上政府與生俱來的公信力不再是天經地義的，受到了社會公眾的質疑，政府公信力也成為學者研究的話題。

一、政府公信力弱化的背景

（一）政府公信力的內涵

政府公信力涉及兩個方面，一是政府信用，一是政府信任。目前學術界對于政府公信力的界定可概括為兩類。一類從政府信用角度將政府作為主體，社會公眾作為客體，認為政府公信力是政府通過自身建設來滿足社會公眾的要求從而獲得社會公眾信任和支持，以及政府獲得這種信任和支持的能力；一類從政府信任角度將社會公眾作為主體，政府作為客體，認為政府公信力是社會公眾對于政府信用的一種評價。 筆者認為，政府公信力涉及政府獲得信任和社會公眾給予信任兩個方面，實際上是政府與社會公眾的一種互動。就政府而言，就是通過履行權力執掌者的責任，遵守與公眾的約定，滿足社會公眾的需求，從而建立信用；就社會公眾而言，政府公信力就是其對于政府行為的一種主觀評價及心理反應。

（二）現實中的政府公信力

政府公信力危機并不是某個國家所特有的現象，而是一個世界性的問題。許多西方發達國家經濟和社會政治發展程度很高，但也面臨著政府公信力危機。2003年蓋洛普公司與環境問題國際組織合作，以是否信任社會各類組織及其領袖為題進行了一系列的調查。他們詢問了47個國家的36000人，據說可以代表世界14億人的看法。調查結果以不信任和信任的比率作為信任度，調查結果顯示對于政府的信任度很低，表示不信任的有47%，表示信任的有50%，信任度為3，對聯合國的信任度為21。[1]

那么，我國的政府公信力是一種什么情況呢？近年來學者分別進行了實證分析和理論論證。張旭霞在互聯網上就政府公信力問題對網友評論進行了追蹤調查并得出了以下結論：對政府持信任態度的約占20%，持不信任態度的約占80%。［2］另外，《小康》研究中心調查，結果顯示 2011～2012 年度中國政府公信力指數為67.8分，比上年度提高2.8個百分點。與2010～2011年度相比，中國政府公信力指數在中國信用小康指數的三大單項指標中升幅最高，從2005年至今的走勢看，中國信用小康指數中“政府公信力”這一單項指標在“原地踏步”了2年、“小步前進”了4年后，在近兩年呈現出“步伐加大”態勢。［3］在公眾對政府的公信力的提升表示肯定的同時，對于政府信用建設也有更多的期望，如 “政府工作人員樹立政府為民的思想意識”，“加強廉政建設”，“提高決策的科學化、民主化”，“堅持依法行政”，“提高公共服務水平”，“提高行政效率”等。

學者對政府公信力實證研究得出的結果進行了理論分析。現階段我國面臨著社會轉型和行政體制改革，各種矛盾錯綜復雜，利益主體多樣化，價值取向多元化,各種社會問題不斷出現。我國公眾受教育水平不斷提高，社會民眾的法律意識、權利意識、民主意識都在不斷提高。信息傳播媒介的多樣化，網絡的普及使得信息傳播速度加快的同時透明度也隨之提高，這都客觀上對政府的行政能力提出了更高的要求。

二、政府公信力弱化的表現

（一）公共權力合法性受到質疑

政府公信力下降最直接的表現就是公共權力的合法性受到質疑。公共權力的合法性是政府存在的基礎，根據人民主權原則，擁有主權的人民同意讓渡一部分主權組成政府，政府代表人民行使公共權力實現公共意志有利社會的發展。但在實踐中，政府往往會出現一些非理性化的行為，主要包括行政權力異化、行政腐敗；公共政策價值取向與民眾意愿相背離、缺乏穩定性、執行過程中存在偏差；政府績效評估價值取向、評估的真實性受到質疑；對重大公共安全事件的瞞報以及在重大事件面前推脫自身責任等行為，這些都直接導致了公眾對于政府信任的降低。

（二）公共政策的執行難度上升

政府公信力弱化會使得公共政策執行成本增高，究其原因是公眾無法從公共政策中確立穩定的預期，在政策執行過沖中的變量會不斷變化，會出現很多機會主義行為。公共政策的制定應以社會公眾利益最大化為目標，以政策運行的環境為依據，保持政策的連續性和穩定性，即在客觀環境和實際社會需求允許政策執行時，不因主觀條件的變化而中斷政策的執行，保持前后政策行為的銜接。但在實踐中，由于官員晉升機制和績效評價機制的不完善，造成政策在執行過程中出現許多外部不穩定因素的干擾。特別是在地區主要領導人換屆之后，有些政策會被無故停放甚至取消。政策缺乏連續性和穩定性嚴重弱化了政府公信力，也增高了政策的執行難度。

（三）公眾社會滿意度下降

政府公信力就是社會公眾對于政府行為的一種主觀評價及心理反應。公眾對政府認同的基礎是政府職能的履行能夠滿足公眾的期望。隨著公眾主體意識的不斷增強，他們越來越意識到政府最重要的職能時提供公共服務，他們對政府的要求也在提高，政府如果不能很好地實現職能的轉變，在政策的制定過程中不能充分考慮公眾的利益需求，政策的執行與公眾期望的公共利益最大化出現偏離，公眾對于政府的滿意度自然會下降。

三、政府公信力弱化的成因

目前我國政府公信力的現狀不盡如人意，造成這一結果的原因不僅要從現階段我國的具體國情及時代背景中尋找，也有我國官場傳統文化的影響，但最根本的原因在于政府自身。下面筆者就這些因素進行簡要分析。

（一）國內宏觀環境因素

1、建國以來在短短的60多年時間中，我國經歷了建國初期的百廢待興到改革開放經濟的發展，取得了很大的成績。我們也應該看到，在這么短的時間內取得如此大的成績，在發展過程中必然會出現很多的社會問題和社會矛盾。政府在由原來的管理型政府向服務型政府轉變，新舊管理體制在更新的過程中會出現管理職能上的缺失，這使政府對于一些問題的解決沒有能夠達到公眾的期望。市場經濟秩序的不健全也影響到了政府，政府的經濟建設職能被夸大而公共服務職能被忽略，使其在進行決策時傾向于選擇一種對自身有利的政策，政府的市場化導致了政府不再是為民做主的“父母官”，而成了追求自身利益最大化的市場主體，這樣的政府在制定政策的過程中難免不會損害公眾的利益。我國公眾對政府的期望也在提高，在政府不能很好地滿足其期望甚至損害其利益時，自然會對政府的信任降低。這些都導致了我國政府公信力的弱化。

2、信息傳播媒介的發展。媒介是政府和公眾之間建立信任關系的重要條件，現在網絡技術的發展使信息傳播的渠道更多，方式更加靈活。現在很多官員會開通信箱、微博，來聽取公眾對于一些政策的建議，這對于政府公信力的建立是有益的。但另一方面，一些片面的、夸張的甚至虛假的信息也傳遞給了公眾，這阻礙了政府和公眾之間互信關系的建立。

（二）傳統的官場文化

我國歷史上有著根深蒂固的官本位思想，在這一思想的影響下，歷史上從來都是官為統治者，民為被統治者，而統治者的權力是皇權給予的，官員要效忠的是上而非民，這就使官員一般都是唯上是從，對民眾不負有責任意識。這些思想現在仍然存在于部分官員的頭腦中，認為其手中的權力是為上而非為民服務。這樣的思想影響下，這些官員站在統治者的立場解決問題，對于公眾的利益要求沒有緊迫感，自然不會注意政府信用的建設。

（三）政府自身存在的問題

1.政府角色錯位。“政府角色”可以界定為在既定的制度約束條件下，政府所擁有的與其職責、功能相對應的職責及其運用公共權力履行職責的行為模式的總和。[4]P109作為公共權力的執行者，政府擁有的公共權威不是一成不變的，當政府對于公共權力的運用與公眾的期望出現偏差時，這種權威就會式微。在整個社會的運轉過程中，政府扮演著一個特殊的社會角色，承擔著政治統治和社會管理的職責，政府擁有許多法定的權力，同時也承擔著許多職責和義務。而在眾多的職能中政府最核心的職能是公眾對政府寄予期望最大的公務事務，或者說公眾只能寄希望于政府的事務。當政府不能滿足公眾的期待時，公眾的政府角色期待與政府實際角色行為之間就會產生落差，繼而出現政府角色扮演和職能履行錯位造成的政府公信力的弱化。

2.政策缺乏穩定性。現行制度設計上有一套全方位的考核政府績效的方式，但是在實際的操作過程中，受現今黨和政府工作重心是經濟建設的影響，很容易就會產生偏差，考核過程更多的是關注經濟發展，特別是GDP的增長。這在無形中將地方政府官員的利益同地方經濟的發展聯系在一起。由此致使一些地方政府的行為模式明顯地表現出了過度市場化、短期化的趨向。政府官員在發展本地區時，只關注高效的有形的政績工程，政策發展的全局規劃不足。而且，在同一個地區，每一任政府都對地區發展有自己的規劃，政策制定的連續性不佳，致使地方出現很多的“爛尾工程”。

3.政府自利性。政府自利性最突出的一個表現就是政府行為取向對公共利益最大化目標的偏離，特別是地方政府的自利性表現最為突出。地方政府的自利性對于地方經濟發展在一定時期內會產生一定的積極意義，但當這種自利性發展到建立在犧牲宏觀公共利益基礎上，建立在犧牲公眾的利益基礎上，就會產生巨大的負面影響。甚至可以說，地方政府的自利性正是造成轉型時期地方政府日益嚴重的信用危機問題最主要的原因。比如近些年來不斷高漲的城市房價，城市房價不斷上漲固然有許多因素在起作用，但其中一個關鍵性的因素就在于地方政府基于自身利益所執行的“經營城市土地”的策略。高房價推動地價上升，政府再從經營土地中獲取暴利，是許多地方房價不正常上漲的重要原因。

四、提高政府公信力的建議

政府公信力的弱化不利于社會的發展和穩定，而且政府公信力問題越來越成為公眾關注的熱點，因此重塑政府公信力成為新形勢下必須解決的重要問題。提高政府公信力，最根本的還在于政府自身的改變，只有這樣才能逐漸改變其在公眾心目中的形象。

首先，政府應更加注重社會服務的職能，雖然經濟建設是現階段我國工作的重心，但是政府的主要職能在于提供良好的社會服務和維護社會的公平正義。政府要從原來的統治者或者說控制者變為服務者，真正做到為人民服務，為其解決實際問題，且將其作為工作的目標，這樣才能獲得公眾的信任從而建立政府信用。

其次，政策制定和執行機制的完善。政府公信力的弱化在一定程度上是由于政府制定政策的失誤造成的，因此政府在政策制定過程中，前期的信息采集和公開，制定過程中公眾的參與，最后選擇政策時還要考慮政策的連貫性，這些都需要政府各職能部門在工作中不斷完善，最終的目的是要提高政府的公信力。前面說到政府的職能有維護社會的公平正義，這在各職能部門行使權力的過程中應該體現出來，但在實際操作過程中，有很多的以情代法、以權代法現象的出現。這些都有悖于社會的公平，只有嚴格按照法律法規和政策制度來解決問題，化解矛盾。在依法行政、依法辦事的過程中才能切實提高各級機關的信用和公信力。

最后，加強政府工作人員的信用意識。政府只有誠實守信，才能形成政府信用，而政府只有具備了一定的信用，公眾才會對信任政府，政府的公信力才能夠建立。

[1]侯若石.增強信任將使世界經濟走出困境[J].世界經濟觀察，2003（7）

[2]張旭霞.試論政府公信力和公眾的話語權[J].中國行政管理,2006(9)

[3]新浪財經.中國信用指數調查.http://finance.sina.com.cn/china/20120904/111613040269.shtml

[4]何顯明.信用政府的邏輯[M].學林出版社,2007．