再發紅頭文件 產能增長能遏制嗎？

文 | 廣 頤

5月初，發改委和工信部聯合發布了一個文件——《國家發展改革委員會工業和信息部關于堅決遏制產能嚴重行業盲目擴張的通知》（發改產業[2013]892號），隨后國資委辦公共廳也針對此文件發布了一個通知，要求對892號文堅決、嚴格的進行執行。

892號文的出臺，主要目的就是為了肅清行業違規亂建等現象，試圖從行政的角度遏制部分行業產能無序增長，可是，真的能遏制嗎？本文中筆者將以水泥行業為例進行分析。

我們先來看看《通知》是怎樣規定的：嚴禁核準產能嚴重過剩行業新增產能項目、堅決停建產能嚴重過剩行業違規在建項目。而國資委辦公廳在轉發《通知》的文件中也提到：對未獲國家有關部門批準的違規在建項目一律停止建設，不得進行任何形式的新增產能投資。

乍一看，很嚴厲的標準。事實上，如果嚴格執行且完全執行到位，這個標準確實是一把利劍，可以有效斬斷產能過剩行業繼續無序擴張。然而，正所謂“上有政策下有對策”，水泥企業總會找到一些方法來應對新標準的出臺，如果水泥企業想要繼續建線，總是會想出各種不同的方法來規避這些法規，因而這個文件最終能產生多大的效果實在難說。

為何這么說，我們首先看“不得進行任何形式的新增產能投資”，這一條的主要是針對目前的擬建項目，這一條如果能夠執行到位，未開工的項目確實很難再開工。

那么，現在究竟還有多少擬建項目呢，據水泥商情網統計，目前全國還有擬建項目279個，涉及熟料產能4.46億噸，折合水泥產能約為7.6億噸。而這僅僅是公開數據，未公開數據還不知有多少，畢竟不是每個水泥企業都會愿意將自己的想法公諸于眾，更何況隨著市場的不斷變化，企業還可能會有新想法呢。從目前國內水泥行業的供需形勢來看，水泥行業產能過剩是一個比較嚴重的問題，在這個情況下，這部分擬建項目中有多少還是企業真正愿意上馬的呢？恐怕少的可憐。除非是該企業所在的區域確實需求巨大而產能供給又嚴重不足，可是縱觀全國市場，這樣的地方幾乎找不出來，因而這些所謂的擬建項目，在筆者看來主要目的還是一種形式，僅僅是告訴同行業，“我有能力在此處繼續新建生產線，你別來我的地盤插手，否則我們就爭個魚死網破。”

其次，我們再來看看“對未獲國家有關部門批準的違規在建項目一律停止建設”，也就是892號文中“堅決停建產能嚴重過剩行業違規在建項目”這一條，筆者覺得這是一個不痛不癢的條款。首先，“未獲國家有關部門批準”是指必須得到某個特定的部級部門的批準？還是只要是國家的相關部門批準就可以，這一點并不明確，因而對水泥企業來說，就存在著一個可鉆的空子。

假設這個“國家有關部門”指的是特定的某個部級部門，水泥企業也是絲毫不擔心，因為《通知》要求在6月15日之前統計出結果并上報，那么即使這些在建項目中真的存在違規建設的問題，也可以通過各種手段上下活動來獲得合法的批文。即使拿不到批文也沒關系，在6月15日之前我對外宣傳投產了不就行了。畢竟《通知》只要求對違規在建項目停建，但并沒有要求已建成的項目停產。至于這些項目是不是真的能在15號之前實際投產，只有水泥企業自己知道。

如果這個“國家有關部門”并沒有特定的指出是某一個部級部門，而是省級的商務廳、國土局、發改委等等任意一個部門都可以的話，那就更好辦了，總有一個部門會比較容易獲得批文的，而事實上，這些在建項目中，沒有拿到批文的，畢竟是極少數，這個《通知》對于在建項目的影響究竟有多大，誰都說不準。

事實上，早在2009年38號文出臺的時候，就曾規定，對于已批準但未開工的水泥項目一律停建，然而，各地企業、地方政府總能找出各種各樣的理由，使得這些項目可以合法上馬。從字面來理解，此次的892號文雖然比38號文更為嚴厲，但水泥企業和地方政府能否找出新的理由來使目前的部分違規項目繼續“合法化”，我們拭目以待。

再次，我們來看“嚴禁核準產能嚴重過剩行業新增產能項目”，那么，產能嚴重過剩究竟該如何定義呢。892號文中提到“科學論證產業布局，依法依規履行項目建設手續，堅決遏制鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業盲目擴張。”從這點來看，似乎我們就可以明確的說，水泥行業是一個產能過剩嚴重的行業，那是否真的如此呢？

產能過剩，指的是一個行業的生產能力高于市場需求，導致生產能力不能有效發揮的一個現象。然而，并沒有任何人能夠站出來說，嚴重過剩的標準究竟是什么。只是從過去的經濟發展歷程來看，一般情況下，產能有效利用率在85%左右的時候，表明市場處于充分競爭狀態而又不會顯得過剩比較明顯。但從2012年的情況來看，21.84億噸水泥產量（近似看作全年需求）與28.4億噸水泥產能相比，產能有效利用率僅為76.9%，但這個數據是否就表明是嚴重過剩仍值得磋商。此外，行業產能過剩也只是一個全局性的問題，對于局部地區來講，比如黑龍江市場，水泥供給遠遠無法滿足需求，大量的水泥通過公路、鐵路等從吉林等地輸送過來，這個地方恐怕很難被冠以“過剩”的稱號。

從上面的論述中我們可以看出，水泥行業是否是“嚴重過剩”并不好判斷，那么這個時候說“嚴禁核準產能嚴重過剩行業新增產能項目”，是否就真的不會再新批項目了呢？而如果相關的審批部門拒絕審批的話，是否又會被水泥企業多方游說而最終獲批呢？

綜上所述，筆者認為，892號文件的出臺，僅僅只是在形式上給水泥等產能過剩行業敲響一個警鐘，主要目的還是通過行政干預的方式來對水泥等行業進行調控。但在市場經濟體制下，政策調控通常只會對行業的大方向作出一個約束，對行業發展中的細節問題，起不到任何的約束作用。比如這次892號文，對水泥行業的實際影響，恐怕就只能用小之又小來形容。如果水泥企業真的有意繼續通過新建的方式來擴大自己的產能，新政策只能說是增加了一點阻力，但最終卻無法遏制產能的繼續增長。