農村公共產品供給困境及解決路徑

張西勇

（1.聊城大學政治與公共管理學院，山東 聊城 252059；2.中共中央黨校，北京 100091）

農村公共產品供給對我國農村經濟發展和社會穩定具有重要意義。由于我國農村生產組織的分散化、農業部門的特殊性、農產品市場的風險性以及廣大農民弱勢群體的地位，決定了農民對農村公共產品具有強烈的依賴性，農村公共產品供給狀況直接關系到農業生產的豐歉和農民的生活狀況。隨著社會主義新農村建設的推進，由于農民對農村公共產品的需求表達機制不暢通而影響農村公共產品的供給問題引起各方面的廣泛關注。因此，從我國農村實際出發，對我國農村公共產品的供給困境進行分析，并創新農村公共產品供給機制具有重要的理論意義和現實意義。

一、我國農村公共產品供給歷史

相對于農民私人財產而言，“農村公共產品是指具有非競爭性，非排他性特點并且用于滿足農村公共需要的產品。”[1]根據在消費過程中的不同性質，農村公共產品又可為純公共產品和準公共產品。農村純公共產品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性，一般應由政府免費提供的產品。如農村綜合發展規劃研究、農村環境保護、大江大河治理、農村基礎科學研究等。準公共產品是指介于純公共產品和私人產品中間，在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，主要包括：在性質上近于純公共產品的農村基礎教育、公共衛生、社會保障、電力設施、小流域防洪澇設施建設、農業科技成果推廣等；一般準公共產品，如農村高中（職高）教育、水利設施、醫療、道路建設等；在性質上近于私人產品的準公共產品，如農村電信、電視、自來水等。[2]

中國傳統社會實行郡縣制，國家政權只到達州、縣，“在帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉村的安定和秩序”。[3]更有人進一步指出，“在傳統中國社會，事實上存在著兩種秩序和力量：一種是‘官治’秩序或國家力量；另一種是鄉土秩序或民間力量。前者以皇權為中心，自上而下形成等級分明的梯形結構；后者以家族為中心，聚族而居形成‘蜂窩狀結構’的村落自治共同體，連接這兩種秩序和力量的是鄉紳精英階層?！盵4]這種情形使得中國傳統社會形成“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[5]的格局，鄉紳階層成為鄉村社會的主導性力量。由于國家不能有效地整合、動員鄉村社會資源，因此，提供農村公共產品的重任，往往落在鄉紳的肩上，而由于鄉紳的利益主要在地方上，他們也樂意承擔在農村提供公共產品的責任，如修路、修橋、供水、開辦教育、提供地方公共安全等。因此，在中國傳統社會，除大型的水利設施等農村公共物品由政府提供外，農村大部分公共物品是由鄉紳階層來組織提供的，鄉紳階層是中國傳統社會農村公共產品的提供主體。

1949年以后，由于政府把傳統宗族、社區自然形成的小共同體認為是對自己權威潛在的威脅，它們幾乎全被解構、掃蕩幾盡，“國家把所有人納入自上而下的動員體系中，每個人都歸屬于國家，在無所不在的國家權力擠壓下，其他社會組織趨于消失”[6]。隨著農村宗族組織等社會組織的消亡，在農村實行“政社合一”的人民公社制度，來實現農村公共產品的供給。毛澤東對公社設想是：鄉村中將是許多共產主義的公社，每個公社有自己的農業，工業有大學、中學、小學、有醫院，有科學研究機關，有商業和服務行業，有交通事業，有托兒所和公共食堂，有俱樂部，也有維持治安的民警等等。在人民公社建立過程中，農村公共物品的供給盡管不足，但是還是比較及時，并且許多大型的水利設施、基礎設施在此期間有了很大發展?？梢?，在1978年改革開放之前，人民公社承擔了農村公共產品的供給，成了農村公共產品供給的唯一主體。隨著農村家庭聯產承包責任制的確立，農村基層組織經濟功能弱化，提供公共產品的能力降低。政府的投資減少，國家力量逐漸淡出農村公共產品的提供，但沒有其他組織來彌補國家力量退出的空缺，導致農村公共產品提供主體的缺位，人民公社時期修建的水利設施、基礎設施逐漸衰壞，農村出現了空殼化、衰敗化。有鑒于此，國家實施建設社會主義新農村戰略，期望以工業反哺農業，以更多的財政補貼來實現農村的振興，改善農村公共產品的供給狀況，提高農民的生活水平，促進農村經濟社會的進一步發展。

二、目前我國農村公共產品供給概況

我國城市的公共產品就是由各級政府提供的，但在農村，各級政府提供的公共產品相對較少，受財力限制，許多應由國家提供的公共產品都供給不足，農村公共產品的供給責任主要落在了村級組織（村委會）頭上。近年來，隨著社會主義新農村建設的推進，中央政府對農村的財政轉移支付逐步增加，在一定程度上改變了農村公共產品的供給不足的狀況，但農村公共產品供給不足，結構失衡的局面短期內難以改變。

（一）供給責任不清，主體錯位

提供公共產品是政府的責任，根據公共財政理論，農村純公共產品由政府免費提供；對于農村準公共產品的提供，市場機制可以發揮一定的作用。一般來說，凡是具有全國規模和全局性質的公共產品，應當由中央政府進行決策和組織提供，凡具有地方規模和地域限制的公共產品，應當由各個不同的地方政府公共決策和組織供給。但在實際中，政府與市場，中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理，長期的“以農補工”使我國農業基礎設施嚴重不足，國家理應加大對農村公共產品的投入，但多年來對農村公共產品投資始終偏低，本來應該由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民承擔；本來應該由上級政府提供的公共產品卻通過政府權威轉移事權，交由下級政府提供，最終落到鄉政府和農民頭上。如農村修建道路、修繕校舍、公益事業、社會福利等許多屬于政府職責范圍的公共產品，都由村民委員會提供。村委會則依靠向農民收取的公積金、公益金和管理費以承擔公共產品供給的責任。村委會只是村民的自治性組織、不是政府的行政機關，沒有征稅權，它對公共產品的供給資金需要向農戶籌集，或由屬于村民共同所有的集體企業出資。由于農村經濟發展緩慢，大部分農產品收入較低，村集體用于公共產品提供的資金缺乏，供給極其有限。由于中央政府、地方政府、村集體等農村公共產品供給主體責任不清，職能錯位，導致農村公共產品的供給普遍不足。

（二）制度外供給加重了農民的負擔

農村公共產品的制度外供給是相對于制度內供給而言的。制度內供給是指農村公共產品的供給是通過稅收籌集，并納入國家公共稅收系統來進行的；而制度外供給“是指農村公共產品的供給既不通過稅收籌集，又不納入國家公共稅收系統來進行的?！盵7]由于公共財政的預算內收入較低，導致制度內公共產品供給不足，為了提供最基本的公共產品的供應，只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足。盡管我國農村基層制度外供給在農村公共產品供給方面起了一定的積極作用，但它是農民負擔加重的根本原因。公共產品制度外供給決定了其供給不規范性和決策機制的 “自上而下”性。我國現行的農村公共產品供給機制，實質上是人民公社體制下農村公共產品供給機制的延續，公共產品的供給沿用舊有的“自上而下”的決策程序，鄉村組織內部沒有建立讓農民充分表達對公共產品需求的合理制度安排，他們缺乏選擇的權利，只能由政府“自上而下”來強制。農村公共產品供給強制性制度安排中的這些特征，使政府有較大的自主權以各種名目向農民征收各種費用，名目繁多的費用超過了農戶的實際供給能力，從而加重了農民的負擔，使農民的對抗情緒明顯加強。并且，這種自上而下的強制供給機制，較少顧及農民的實際需求，使得現行的農村公共產品供給效率低下。

（三）農村公共產品供給與其受益不對等

稅負受益原則主張納稅人的稅收支付應與其享受的公共服務相對應，但是，我國政府收取的稅費并沒有全部用到農民普遍受益的公共服務上。據統計，在我國鄉鎮政府的財政支出中，人員經費占60%—80%以上，且提供的大部分公共產品分布極為不均衡，如公共安全，公共衛生、交通服務主要集中在鄉鎮政府所在地，廣大農村地區受益較小。受我國傳統計劃體制的影響，政府機構承擔很大的直接資源配置功能。一是基層政府中存在一些非公共部門性質的機構，它們占有的稅費多而公共服務的產出少。在改革初期，為發展地方經濟，大量公共資源被用來生產私人產品，其中失敗的投資成為地方政府的債務，這些債務的償還占用了部分的稅費。它導致財政支出對農民沒有任何公共服務的受益，成為一種沒有交換的負擔。二是地方政府工作效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用。高額的財政支出和低下的公共服務加大了農民稅費支出和低下的公共服務，加大了農民稅費支付和受益之間的不對等。三是一些地方公共產品具有較大的外部性。如基礎教育，是為了全國人民的共同利益，是全國性的公共產品，本應由上級政府統籌安排，但目前農村基礎教育作為公共產品主要由鄉政府以及村集體承擔，這些都損害了稅收公平的受益原則。

三、創新我國農村公共產品供給機制探析

農村公共產品供給問題是多種因素長期綜合作用形成的，其制約著“三農”問題的解決和社會主義新農村建設。因此，必須尋求走出困境的出路，創新農村公共產品供給機制。

（一）建立城鄉一體化的公共產品供給體系

這是重構農村公共產品供給制度應該首先解決的問題。長期以來，我國在經濟發展上重視工業和城市的發展，形成了二元經濟社會結構，同時也形成了不同的公共產品供給體系。城市實行的是以政府為主導的發展，形成了二元經濟社會結構，同時也形成了不同的公共產品供給制度。相對于城市而言，農村在很大程度上實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度。面對城鄉在公共產品供給上的巨大差距，實現城鄉兩種公共產品制度的并軌，建立城鄉一體化的公共產品供給機制是必然的選擇。因此，必須統籌城鄉之間公共產品的供給，使農村和城市都能獲得均衡的公共產品。在具體措施上，國家應貫徹現階段“工業反哺農業，城市支持農村”的方針，把解決好農業，農村和農民共同需要的公共產品供給問題放在優先位置，在公共政策上更多考慮農村和農業發展的需要，加大對農村基礎設施、農村義務教育、農村公共衛生及農村社會保障的財政支持力度。讓公共財政陽光普照農村大地，改善農村金融服務，加快形成促進農業和農村發展的財政和投資融資體制，強化政府對農村的公共服務，盡早實現公共產品供給的城鄉均衡。

（二）建立民主、科學的農村公共產品供給決策機制

長期以來，我國農村公共產品需求的決策機制是“自上而下”進行的，往往不能真正反映農民的需求，導致農村公共產品供給結構失衡，并造成有限公共資源的浪費。因此，應建立“自下而上”的由農民內部需求決定的公共產品供給機制。通過“自下而上”的公共產品決策機制，將公共產品的選擇權交給需求者，讓農民真正參與決策，這樣不僅能夠防止政府在農村公共產品決策中的“越位”，而且能夠保證供給的效率。建立“自下而上”決策機制可以結合農村的民主政治建設，通過農村民主制度的建設和發展，推動農民參與公共產品決策，整合他們的需求意愿，充分反映他們的需求。首先，應建立公共產品的需求表達機制，變由外生變量即來自農村外部的各種因素來決策公共產品的供給為由農村內部需求決定公共產品的供給機制，使一個村或一個鄉鎮范圍內多數人的需求意愿得以體現。其次，規范農村“一事一議”制度。應提高農民對“一事一議”和積極性，充分發揮農民自治組織的作用，將農村公共產品的供給進行民主表決。再次，改革農村基層領導人的產生辦法，大力推進選舉制度的改革，使農村基層領導人均由基層民主選舉產生，以使“自下而上”的決策貼近廣大農民的需求。同時，政府和村組織應實現公共產品供給方面的信息公開、透明，這是農民進行決策的前提；而基層政府和村組織反映農民的真實意愿，是“自下而上”決策機制得以實現的保證。

（三）明確各級政府在農村公共產品供給上的職責范圍

在人類社會處理公共事務的組織結構中，政府是迄今為止人類所創造的重要的一元和最有力的制度安排，它以壟斷合法暴力為后盾，其基本地位、角色和作用都是其他元素不能夠也不可以替代的，而且隨著社會的發展，其他主體元素的活動越來越被納入政府的視野之中。在現代尤其是當代國家——社會關系形態下，政府作用是最重要的，“這不但體現為政府是公共產品和公共服務供給的最重要的主體，而且也體現為其他社會主體進入公共事務領域時，必須以得到政府的許可或授權為前提條件，必須在政府的監管下進行具體的經營活動?！盵8]由于提供公共產品是現代政府最基本的職能，因此，合理確定各級政府的財權和事權，分清農村的工作性質是明確農村公共產品供給主體的關鍵。中央政府和地方政府“應根據事權和財權相一致”的原則來確定公共產品的提供范圍，按照地域和層次進行劃分，國家劃定各農村公共產品的層次，合理界定各級政府的財權和事權范圍，將不同類型的公共產品供給主體明確化，并建立相配套的責任追究機制。實現政府成本最小化。因此，按照“事權與財權相一致”的原則，必須調整和理順各級政府的財政分配關系，賦予地方政府一定的財權，建立完善的轉移支付制度，擴大縣鄉兩級政府在分享稅種中的比重，以保證地方政府對農村公共產品的供給能力。

（四）建立多元化的農村公共產品供給主體結構

治理理論強調：在公共事務管理的制度安排方面，“反對把它們要么歸入私人領域的制度，要么歸入公共領域的制度”[9]的兩極化搖擺的思路，主張在社會公共事務管理結構上的多中心制度安排，即各種公共的或私人的機構和公民個人采取各種方式共同管理公共事務，共同分擔解決公共問題的責任；強調在公共事務管理中要建立國家——社會、政府——公民、公共部門——私人部門的互相依賴、互相協商、互相合作的關系，要求由多元主體在協商合作的基礎上共同管理公共事務。我國農村地域廣大，對農村公共產品的需求規模較大，僅靠國家財政投入難以滿足對公共產品的需求。因此，當務之急是積極探索農村公共產品供給機制，促進單一的供給主體向多元化主體轉化，不斷拓展農村公共產品供給的新渠道。根據農村公共產品的不同性質，其供給主體必須實現多元化，既可以是各級政府，也可以是市場，還可以是村級組織或第三種力量。全國性農村公共產品由中央政府承擔，地方性農村公共產品由地方政府承擔，一些跨地區的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央政府在一定程度上參與協調。社區在農村公共產品中發揮補充作用。農村社區負責提供受益性僅存在于村落范圍內的農村公共產品這類公共產品，如村內的渠道、路燈建設、垃圾處理等與村民生產、生活密切相關的公共產品或服務，還可以把市場引入農村公共產品的供給領域，通過更多地引進市場機制和私人投資者，構建政府、私營部門、私人相互合作的公共服務體系，提高供給效率，提供更多更好的公共產品。這樣，通過多樣化的制度安排，充分發揮這些供給主體的合力作用，是有效擺脫我國農村公共產品供給困境的必然和現實選擇。

[1]國家發展和改革委員會.中國高技術產業進展報告2005-2006[M].北京:化學工業出版社，2006.

[2]張曉燕.我國農村公共產品供給的困境分析與機制創新[J].生態經濟，2007（12）.

[3][美]古德.家庭[M].北京：社會科學文獻出版社，1986.166.

[4]Vivienne Shue.Sketches of the Chinese Body Politic[M].Standford University Press,1998.178.

[5]秦暉.傳統十論——本土社會的制度文化與其變革[M].上海：復旦大學出版社，2003.3.

[6]秦暉．變革之道[M]．鄭州：鄭州大學出版社，2007．59.

[7]李彬.鄉村公共產品制度外供給分析[M].北京:中國社會科學出版社,2003.26.

[8]唐娟.政府治理論[M].北京:中國社會科學出版社,2006.3.

[9][美]埃莉諾·奧斯特羅姆等.制度激勵與可持續發展 [M].毛壽龍譯.上海：上海三聯書店，2000.25.