我國現行地籍管理中的農村集體土地登記問題

牛佳寧

（青海民族大學公共管理學院，青海 西寧 810007）

一、引言

（一）地籍管理概況

地籍，亦稱土地的“戶口”。地籍管理，是國土資源管理的重要基礎和保障，其任務是維護社會主義土地公有制，保護土地使用者和所有者的合法權益，促進合理開發和利用土地資源。新時期要高度重視地籍管理工作，開拓創新，為經濟社會的發展服務，為全面建設小康社會做貢獻。土地登記作為地籍管理的重要內容，如何解決好土地登記制度建設中的問題，對我國地籍管理工作的進展有著重要意義。

（二）我國地籍管理現狀及土地登記問題

近二十幾年來，我國土地登記制度取得了重大的發展，在國民經濟和社會發展、國土資源的管理過程中發揮著非常重要的作用，但也存在著一些問題，主要表現在：我國土地登記立法水平不高，存在分別登記、多頭管理、側重審批的問題；我國土地登記的社會化程度偏低，土地登記代理以及信息公開、中介機構對土地登記的介入過程尚且不能滿足社會的需要；我國土地登記的技術應用仍待改進；我國土地登記成本高、工作人員素質不高，造成“辦證難”，直接影響土地登記效力；我國土地登記管理分散，運行機制不健全等。這些問題嚴重制約土地登記的公信力和效率，在一定程度上甚至可以影響土地市場的健康順利發展，給土地權利人形成損失。而土地登記的覆蓋不全，尤其是地籍管理城鄉分割下的農村集體土地登記問題，已經逐步成為影響土地登記順利行進行的最大瓶頸。

二、我國農村集體土地登記過程的現狀

1989年，中國農村集體土地登記相關制度開始建立，《土地登記規則》被土地管理局頒布實施，1995年再次修訂。出臺《物權法》后，國土資源部依照物權法要求，總結《土地登記規則》的經驗，在2008年1月適時修訂頒布《土地登記辦法》，在2008年2月1日開始實行。

《土地管理法》第8條明確界定了歸集體所有的土地相關問題：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。依照《土地登記規則》，我國農村集體土地登記過程為主要針對農村集體土地的所有權、使用權以及其他各項權利的登記。

（一）我國農村集體土地登記存在的問題

通過集體土地登記這一過程，可依法保護農民在土地方面的合法權益，促進農村經濟穩步而又健康的發展，維護農村社會的進步和穩定。但是，經濟社會快速發展的同時，集體土地登記卻進展困難，特別是集體土地登記中隱形的問題和制度缺陷更為顯化，突出表現在：

1、登記主體不明確，集體土地所有權主體內涵極大虛無化、抽象化。我國現行立法限定一定范圍內的農民集體擁有集體土地，一定范圍的農民集體外延是毋庸置疑的，包括鄉（鎮）、村或是組范圍內的農民集體，而鄉（鎮）、村、組的范圍也是確定的，其地域范圍和人口都是明確的。但這一外延確定的農民集體卻沒有意見表達、執行和監督機制，機制缺失導致架空了農民的主體意識，上級黨組織指派的村黨支部書記和村民委員會實際上擁有農村集體土地的所有權、或是直接掌控了土地的所有權。因此要想順利進行集體土地所有權的登記，必須先進行立法，將集體土地所有權的登記主體進行明確規定，否則集體土地登記便毫無意義。

2、農村土地登記的經費問題

調查、確權、發證三項主要內容組成了農村集體土地所有權登記發證的全過程，在地籍測量及權屬調查中權屬、地類、面積、界址等都需要精確測量。測算需要大量經費。誰來承擔經費成為了重要問題。根據“誰收益、誰投資”的基本原則，農村集體土地所有權的登記所需經費應該存在兩個來源：農村集體以及政府。兩者都是土地登記受益者，但怎樣確定二者間分攤經費的大小比例，并沒有相關的法律條文及經驗可以借鑒。

3、集體土地登記覆蓋面小，執行力不夠。登記發證的覆蓋面還不能滿足保護農民的合法權益需求。根據統計顯示，集體土地所有權發證目前覆蓋面只占51%，建設用地的使用權（包括鄉鎮企業、公共事業以及農村宅基地）的發證覆蓋面僅為73%，產權不明確的土地流轉中常出現矛盾及糾紛。而且在一定區域內，負責土地登記的部門并非只有一個，非常容易造成不同部門間在執行土地登記工作過程中產生互相推諉扯皮的現象，影響土地登記環節的工作效力及效率。

4、農村集體土地登記輔助系統依然存在一些缺陷

土地登記的損害賠償問題。土地登記過程的損害賠償歸屬于行政賠償，具有一定的行政性質。土地登記實際屬于一種明確行政土地權利的審查過程。用以登記申請人依法享有的土地權益權利，從而獲得特定范圍內土地的所有權益。但是，如果集體土地登記過程未能產生效力，這種推定力就極易對他人造成非常嚴重的傷害。我國 《土地登記規則》并沒有提到土地登記的錯登、漏登或者惡意串通等情況，若造成后果后需追究相關責任人責任的相關問題。《物權法》第二章21條中提出“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，需承擔賠償責任。由于登記錯誤，給他人造成損害，登記機構需承擔賠償責任。登記機構進行賠償后，可以進一步向引發登記錯誤的人進行追償。”但是具體需要承擔什么樣的責任，由哪一層級的登記機關來承擔責任等問題，仍然還需要進一步去明確規定。另外，登記過程中如涉及登記人員，則必須注意近親回避，進行土地登記代理等制度仍沒有進行界定，在大多數地方，土地登記資料公開查詢也未能實行等具體問題，也需要進一步研究解決。

（二）造成的后果

一是土地登記公信力不夠高，影響了土地登記效力。《土地管理法》中有規定，土地所有權依法取得、使用權便受法律保護。然而，實際上一些已辦理土地登記的土地使用者的權益并非能夠得到真正保護。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等過程中，普遍存在將土地證書當做一紙空文廢棄的現象，嚴重影響的土地登記效力。

二是土地登記意識不夠強，阻礙了登記工作的順利開展。很多行政機關、城市居民，尤其是農村村民，物權意識不夠，認為土地一直是我在用，別人不會也不敢侵犯我的權力，土地使用幾十年，仍不知道需要辦理登記或知道但不去辦理登記，特別是又沒有明確的法律規定，由于這種不依法登記的行為，而導致的法律后果，使得土地登記的工作難以全面推進。

三是土地登記信息化程度低，影響當地經濟快速發展。由于很多地方未建立地籍管理信息化系統，先進技術得不到應用，查閱土地登記原始檔案往往要翻閱大量的紙質檔案，土地登記的辦事效率較為低下，錯登漏登的情況依然時有發生，公開查詢土地登記資料也受到限制，導致國土資源部門效率低下，影響了市場經濟發展速度。

三、農村集體土地登記的新構思

農村集體土地登記工作關系到廣大農民切身利益。農村存在廣大的集體土地，因而，開展農村集體土地所有權登記需要對政策和技術方面做全面認真的工作準備，從而更好地協助農村集體土地登記順利健康開展。

（一）明確農村集體土地登記的主體地位，確立農村土地登記的合法效力

我國現階段中，尚未明確農村集體土地的所有權權利主體，進行相關法律的修訂，進行農村集體土地產權制度的明確規定，并對農村土地權利人所擁有的相應權利義務以及土地權利流轉等過程作出明確而又具體的規定，從而真正對于廣大農民主體的合法權益進行有力保障。《土地登記辦法》著重點出了《物權法》關于土地登記物權公示在民事方面的作用。從而我們可以看出，農村土地登記已經不再只是行政管理的某種手段，而是必須嚴格依據《土地登記辦法》來實施的土地物權的公示行為。民事方面登記最重要的功能就是建立公示的公信力。因為登記機關展開登記工作只是進行了行政確認，并非行政許可，只有通過物權公示才真正具有法律效力。

（二）擴大先進技術的應用范圍，搞好培訓，造就一流的專業技術隊伍

地籍測量或者權屬調查中，相關的技術問題，應該依據不同地區互有差異的經濟發展水平，采取因地制宜的技術手段。經濟條件相對較優越的地區，可適當運用航片和土地利用現狀圖進行雙重疊加的數字化技術，經濟條件相對一般地區，可利用其原有的土地利用現狀調查圖，對發生變化的地塊進行進一步補充測量。對于工作人員隊伍，無論是從事圖件更新的外業調查專業隊伍，或是國土資源部門專職從事地籍工作的從業人員，都必須進行系統培訓。主要培訓內容應該定位在：土地登記發證方面的法律法規知識，土地確權方面的相關規定，外業調繪技術的要求以及工作要求，土地利用現狀調查建庫資料成果的應用，內業整理清繪上圖標準，土地利用現狀的調查技術規程以及實施細則等。總之，通過培訓改善土地登記發證知識的普遍匱乏，外業的調繪技術相對并不熟練，無法進行計算機的操作，從而生成制圖等問題，通過培訓造就一流的專業技術隊伍。

（三）農村戶籍土地登記的信息化數字化

農村土地登記的過程中，必須加強其與村民個人戶籍信息的相關聯系。作為個人附帶信息，可建立細化到個人的土地檔案。特別是在如今的市場經濟體制下，男女差別正逐步降低，人口的遷徙頻繁，土地信息相對不流通，一定程度上使農村土地登記問題的混亂更加嚴重。人口流動過程中，應對土地檔案進行同步遷移，附帶的土地信息也應進行注銷、變更、再次登記。特別是青年男女結婚引發的戶口遷移，其從屬土地、房屋也應在兩地村委會間進行信息交換和對接。原居住地有土地的，在新居住地分有土地，則原居住地土地承包份額應予注銷；兩處均無土地的，原居住地應予補地，并按照下一次合同期滿時間，中止承包合同，進行土地承包時間的對接。同時原居住地房屋宅基地應予收回，保證一戶一地、一戶一房。

四、結論

農村集體土地登記影響深遠，涉及范圍廣，更關系到廣大農民群眾的根本利益，努力做好農村集體土地的登記發證工作，是依法維護農村集體土地權利人合法權益的一項重要措施，是改善農村集體土地管理狀況的重要手段，是社會主義市場經濟發展的基本要求，也是土地統一登記和農村土地使用制度改革的重要保障。做好集體土地登記發證工作，關系到以人為本、科學發展的大局，是科學發展觀最直接、最具體的體現。關于如何真正改變農村和城鎮二元體制、改變現有征地制度“損農肥城”現象、宅基地是否可以繼承等問題還需要進行深層次的探討和解決。

土地不僅是農業最重要的生產資料,也是農民最基本的生活保障。農村集體土地登記是土地管理的基本工作，是依法保護農民土地合法權益的重要手段，我們必須樹立科學的發展觀念，以“三個代表”重要思想作為指導，努力建立健全土地的登記制度，從而使土地權益人的合法權利得到法律的切實保護。

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