論公共政策的制定方向——以公民利益為分析視角

趙 昕

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002）

一、公共政策與公民利益

公共政策是政府行為的一個(gè)重要方面，公共政策的好壞直接影響到黨和國(guó)家大政方針的貫徹落實(shí)，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)和黨在新時(shí)期的歷史任務(wù)的完成，具有十分重要的意義。在我國(guó)，由于政府的基本性質(zhì)是人民利益的捍衛(wèi)者同人民意志的實(shí)現(xiàn)者，因此公共政策同公民利益具有廣泛的同質(zhì)性。

（一）公共政策與公民利益具有相同的出發(fā)點(diǎn)

我國(guó)的基本政治制度是民主集中制的人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)。政府由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并且直接對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督政府的行為。人民代表大會(huì)是我國(guó)公民參加國(guó)家政治生活，行使當(dāng)家做主權(quán)利的主要途徑，人民代表大會(huì)由具有法律所規(guī)定的政治權(quán)利的公民選舉產(chǎn)生，公民將政治權(quán)利賦予所在選區(qū)的人民代表，人民代表代表公民行使權(quán)利，對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。因此就公共政策的制定主體而言，公民利益能夠通過(guò)公共政策的制定主體加以制定和實(shí)施。

同時(shí)，公共政策的制定過(guò)程當(dāng)中，我國(guó)的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有審批和監(jiān)督的能力及權(quán)限。重大政策應(yīng)當(dāng)被廣大人民代表在人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間所審議，政策的實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)能夠通過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，因此公共政策的制定過(guò)程和實(shí)施過(guò)程都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)廣大公民的利益，與公民利益有直接關(guān)系。

就政治理論本身而言，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)作為公共政策的主要制定者和實(shí)行者，要無(wú)條件的接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨作為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國(guó)人民同中華民族的先鋒隊(duì)，代表廣大人民的根本利益。因此，公共政策的制定本身應(yīng)當(dāng)同黨的宗旨和性質(zhì)相適應(yīng)。從總體而言，我國(guó)的公民利益其本質(zhì)是與公共政策的基本目標(biāo)相同的。

（二）西方政治理論當(dāng)中的公民利益與公共政策

自從啟蒙思想在西方社會(huì)興起并廣泛傳播以來(lái)，社會(huì)契約理論逐漸深入人心。社會(huì)契約理論中對(duì)公民利益和國(guó)家主權(quán)之間的探討，對(duì)分析我國(guó)公共政策同人民利益之間的關(guān)系同樣具有重大的借鑒意義。

社會(huì)契約理論對(duì)公民利益同公共政策之間的關(guān)系，是從國(guó)家的產(chǎn)生而進(jìn)行的相應(yīng)的分析和闡述。盧梭在《社會(huì)契約論當(dāng)中》談到，由于公民個(gè)人需要維持自身的生存和繁衍的需要，因此聚合形成各種形態(tài)的社會(huì)，為了協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)公民之間的利益，社會(huì)當(dāng)中產(chǎn)生了管理機(jī)構(gòu)，從這一點(diǎn)看，管理機(jī)構(gòu)的形成實(shí)質(zhì)上是一種公民將個(gè)人主權(quán)讓給能夠?qū)崿F(xiàn)公民群體利益的主權(quán)者。但是，公民讓渡權(quán)利是具有時(shí)間限制的，當(dāng)公民因?yàn)槟骋浑A段的政策效果讓渡了未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)的主權(quán)時(shí)，公民本身的權(quán)利會(huì)被剝奪。因此，社會(huì)契約的制定和執(zhí)行在某種意義上來(lái)說(shuō)就是公共政策的制定，公民對(duì)公共利益的建構(gòu)過(guò)程當(dāng)中，就將利益寄存于主權(quán)者的政策當(dāng)中。所以說(shuō)，主權(quán)者的政策應(yīng)當(dāng)直接體現(xiàn)公民的利益。

在這樣一種理論思考之下，公共政策應(yīng)當(dāng)能夠體現(xiàn)公民的利益并且能夠得到公民的監(jiān)督，同時(shí)，公共政策也應(yīng)當(dāng)很好的實(shí)現(xiàn)公民的利益。

經(jīng)過(guò)以上的分析，本文已經(jīng)探討了公共政策同公民利益應(yīng)當(dāng)具有的理論上的一致性。不過(guò)公民利益的復(fù)雜性已經(jīng)伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度逐步提高，同時(shí)也逐漸具有了越發(fā)復(fù)雜的內(nèi)容。對(duì)此，在公共政策的制定與實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合更加細(xì)化的經(jīng)濟(jì)理論加以分析。

二、現(xiàn)代民主政治之下的公民利益同公共政策制定方向

在現(xiàn)代民主社會(huì)之下，通過(guò)選舉和政策監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公民利益的表達(dá)，已經(jīng)成為了現(xiàn)代社會(huì)的重要組織形式。通過(guò)民主政治手段實(shí)現(xiàn)公共政策同公民利益的結(jié)合，已經(jīng)成為了眾多社會(huì)成員的普遍共識(shí)。但是在公共政策的制定過(guò)程當(dāng)中，能否真正意義上實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)成員的公共利益，仍然需要討論。現(xiàn)在我們將根據(jù)現(xiàn)代政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)原理，探討公共政策指定方向與公民利益之間可能存在的偏差。

（一）阿羅不可能定理同公民利益的片面實(shí)現(xiàn)

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)同公共政策學(xué)當(dāng)中存在著對(duì)公共政策的局限性的分析，這種局限性首先體現(xiàn)于阿羅不可能定理對(duì)公共政策與公民利益之間可能存在偏離的分析上。阿羅不可能定理是指當(dāng)存在不同政策，并且公民個(gè)人能夠?qū)Σ煌恼哌M(jìn)行好壞的排序選擇的情況下，通過(guò)民主政治的基本實(shí)現(xiàn)手段即投票決定公共政策時(shí)，社會(huì)整體的利益將不能夠被全部體現(xiàn)于公共政策當(dāng)中。這種政策局限，將導(dǎo)致公民的利益不能夠被普遍的表達(dá)在公共決策過(guò)程當(dāng)中。其結(jié)果往往表現(xiàn)為公共政策往往只能偏離地服務(wù)于部分選民，這些選民往往主要集中在中間選民的隊(duì)伍當(dāng)中，因此過(guò)于激進(jìn)和過(guò)于保守的選民都不能通過(guò)民主政治實(shí)現(xiàn)自身利益。投票的結(jié)果只能表達(dá)部分公民的利益。

（二）公共政策制定過(guò)程中的主體利益

經(jīng)過(guò)前文分析，在現(xiàn)代政治理論當(dāng)中，公共政策應(yīng)當(dāng)作為實(shí)現(xiàn)公民利益的一個(gè)重要手段，但是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展從而產(chǎn)生的利益主體多元化現(xiàn)象的存在，公共政策在制定過(guò)程當(dāng)中，可能存在著由于政策制訂主體自身利益而產(chǎn)生的公共政策目標(biāo)偏差現(xiàn)象，甚至在公共政策制定過(guò)程不能受到有效監(jiān)督的情況之下，公共政策的制定結(jié)果可能同公民利益產(chǎn)生一定程度上的違背現(xiàn)象，甚至是矛盾。

政府作為一個(gè)重要的社會(huì)行為主體，在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中需要獲取一定數(shù)量的社會(huì)資源用于自身的發(fā)展和建設(shè)。政府能夠掌控的資源數(shù)量的多少，對(duì)政府自身職能的實(shí)現(xiàn)和政府構(gòu)成人員自身利益的實(shí)現(xiàn)，具有十分重要的影響。因此，政府本身往往傾向于擴(kuò)展自己的職能范圍，爭(zhēng)奪資源以實(shí)現(xiàn)政府的整體利益和部門(mén)利益。

在我國(guó)，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在建立的過(guò)程當(dāng)中，因此行政機(jī)關(guān)仍然在不同程度上同各種企業(yè)存在直接聯(lián)系，部分經(jīng)濟(jì)單位仍然作為政府部門(mén)的子系統(tǒng)而存在，因此這些經(jīng)濟(jì)單位獲得的財(cái)政預(yù)算支持和稅收優(yōu)惠，對(duì)部門(mén)本身具有十分重大的意義。因此，部分行政部門(mén)將可能趨向于擴(kuò)大自身的利益范圍，產(chǎn)生盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象，這種盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象將直接帶來(lái)社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。因此，將有可能損害公共利益，公民利益也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在以往的經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐當(dāng)中，由于公共政策的重要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)資源的分配，因此公共政策的實(shí)施也意味著經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)。資源配置過(guò)程當(dāng)中的非市場(chǎng)化因素，往往能夠在這一過(guò)程當(dāng)中將公共政策目標(biāo)扭曲化，從而同公民利益產(chǎn)生相互違背的情況。

三、保證公共政策目標(biāo)同公民利益相協(xié)調(diào)的基本措施

經(jīng)過(guò)前文分析，公共政策應(yīng)當(dāng)作為公民利益的實(shí)現(xiàn)途徑，但是由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步發(fā)展中所產(chǎn)生的利益主體多元化問(wèn)題，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不夠健全產(chǎn)生的一些問(wèn)題，公共政策的制定方向可能和公民利益產(chǎn)生一定的偏離，為此應(yīng)當(dāng)在公共政策的制定過(guò)程當(dāng)中，運(yùn)用一系列體制機(jī)制改革措施，運(yùn)用客觀規(guī)律，保證公共政策的目標(biāo)是為廣大公民利益所服務(wù)的。

（一）加強(qiáng)公共政策信息的透明化

公共政策信息透明是保證公民利益的直接途徑。政府的行政職權(quán)是公民通過(guò)合法途徑所賦予的，因此政府的一切行為應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)槿嗣袢罕娝J(rèn)可所了解。政府信息公開(kāi)化應(yīng)當(dāng)成為保證公共政策目標(biāo)合理化的重要手段。

公共政策新信息透明，或者說(shuō)政府信息公開(kāi)化需要依賴現(xiàn)代電子信息技術(shù)的成果，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和其他大眾傳媒進(jìn)行。為此，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織建設(shè)一只專門(mén)化的政務(wù)信息發(fā)布隊(duì)伍，在保證政府的政務(wù)信息必要的保密性的基礎(chǔ)之上，將政府的決策和決策的實(shí)施過(guò)程，向廣大人民群眾進(jìn)行公開(kāi)。權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，將提高公民對(duì)政府政策的理解程度和信任程度。政府的信息在不影響社會(huì)穩(wěn)定的前提條件之下，是應(yīng)當(dāng)被廣大人民群眾所了解的，人民群眾有這樣的基本權(quán)利。實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)化應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀加以進(jìn)行，條件相對(duì)落后的地區(qū)應(yīng)當(dāng)更加依靠紙質(zhì)媒體，而互聯(lián)網(wǎng)相對(duì)普及的地區(qū)應(yīng)當(dāng)更加依賴網(wǎng)絡(luò)，這一過(guò)程不能夠通過(guò)完全規(guī)范化的指標(biāo)加以安排，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保證相關(guān)措施的有效性。

同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)注重提高公民對(duì)政府決策進(jìn)行反饋和監(jiān)督的能力，拓寬相應(yīng)監(jiān)督管道。拓寬政府同人民的溝通管道屬于政治學(xué)當(dāng)中的政治溝通范疇，政治溝通能夠增強(qiáng)互信，提升政府本身的公信力，同時(shí)也能夠集中民智，保證政府政策的科學(xué)化，同時(shí)能夠及時(shí)有效地化解矛盾，減輕政府在進(jìn)行重大公共政策決策時(shí)可能面臨的政策壓力，保證社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）加強(qiáng)政策實(shí)施程序建設(shè)

政府的公共政策涉及到公民個(gè)人的局部利益，也涉及到公民整體的群體利益。為保證所有公民都能夠通過(guò)公共政策得到一定程度的滿足和利益表達(dá)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共政策制定和實(shí)施程序改革的整體規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)建立起比較完善的行政事務(wù)運(yùn)作模式，改善原有的行政管理模式，建立比較嚴(yán)格的制度和程序。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)廣大人民群眾的監(jiān)督，保證這些制度和設(shè)施的完善化和有效化，防止相關(guān)制度和政策流于形式。在以往的公共政策制定和實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，由于部分地方政府為保護(hù)部門(mén)利益，進(jìn)行暗箱操作，甚至出現(xiàn)唯意志主義的情況。這種情況需要通過(guò)行政體制改革，加強(qiáng)行政管理程序的構(gòu)建加以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)制度化的行政管理程序提高政府行政工作的規(guī)范化水平，是減少以權(quán)謀私現(xiàn)象的重要途徑。

（三）加強(qiáng)政策組合構(gòu)建

由于阿羅不可能定理的存在，政府的決策過(guò)程當(dāng)中，往往會(huì)由于公民投票結(jié)果的循環(huán)，而不能做出符合所有公民意愿的決策結(jié)果。阿羅不可能定理的產(chǎn)生前提就是多種政策組合的存在，當(dāng)多個(gè)備選方案同時(shí)存在，并且公民能夠?qū)Σ煌瑐溥x方案的優(yōu)劣情況進(jìn)行排序時(shí)，阿羅不可能定理解釋的現(xiàn)象將會(huì)產(chǎn)生。對(duì)此，公共政策部門(mén)應(yīng)當(dāng)嘗試將公共政策加以集約化，保證公共政策能夠在公民自由行使權(quán)力的情況下，以相對(duì)集約的形態(tài)形成備選方案。

政策組合的優(yōu)化首先應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)當(dāng)中的中間階層的意愿，社會(huì)中間階層往往是民主投票過(guò)程當(dāng)中，能夠被不同政策的內(nèi)容所滿足的群體，圍繞這一群體的利益訴求建立基本的政策措施，同時(shí)將不同的但是效果相對(duì)接近的政策措施進(jìn)行歸集，減少不同選民面對(duì)的效果相近的選項(xiàng)，減少阿羅不可能定理出現(xiàn)的條件，保證不同主體的利益訴求得以滿足，或者能夠在不損害其余成員的利益的情況下，滿足另一部分成員的利益。

[1]吳太勝.公民公共政策參與的發(fā)展及其動(dòng)力因素探析——基于浙江公民政策參與的實(shí)踐研究[J].行政論壇,2010(5)

[2]錢(qián)潔.我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府政策制定:沖突治理與政策設(shè)計(jì)[J].行政論壇,2010(2)

[3]侯曉雪.公民參與公共政策的制度化分析[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2010(1)

[4]閆飛飛.協(xié)商民主視閾下的公共政策議程設(shè)定[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）,2011(1)

[5]陳洪連.公共政策的非公共性:問(wèn)題意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2010(1)