建立權力運行制約和監督機制的探討

周 鋒

（安徽省六安市公路局，安徽 六安 237000）

習近平總書記在第十八屆中紀委二次全會上指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

必須承認，在關系黨和國家生死存亡的腐敗問題上，我們黨是敢于下重手的。但是，也必須承認，迄今為止全世界沒有一個國家和地區，單憑查辦案件就把腐敗遏制住的。反腐敗的過程，既是查辦案件的過程，更是制度建設的過程。從人類歷史看，權力始終是一把“雙刃劍”，既可以用來為人民謀利益，也可能被濫用來謀取私利，滋生腐敗。列寧指出：“不受制約的權力，必然導致不受節制的墮落。”[1]古今中外的歷史也反復表明，權力具有天然的膨脹性和腐蝕性，一旦失去制約和監督，腐敗就會隨之產生，絕對的權力絕對產生腐敗。從我國情況看，在體制轉軌時期，腐敗現象在一些領域易發多發，在有些領域還十分嚴重。原因是多方面的，歸結到根本，與權力沒有得到有效的制約與監督，特別是與一些位高權重者的權力行使約束不住、監督不力直接相關。要把權力關進制度的籠子里，確保權力正確行使，不被濫用。

一、引進西方設計理念，編織更為堅實、致密的制度“籠子”，以提高制度的剛性“鉗制”力

把權力關進制度的籠子里，首先要有制度的“籠子”。事實上，用來關權力的籠子一直都有，但籠子本身的剛性、力度決定了籠子的實效。長期以來，現實中存在的“籠眼”過大、“籠欄”過軟、“牛欄關貓”現象，這既有制度缺失、缺位問題，也有制度設計的理念問題，導致一些權力容易游離于“籠子”之外、為所欲為。為此,要對現有的籠子查漏補缺、修繕鞏固，編織更為堅實、致密的制度“籠子”，以提高制度的剛性“鉗制”力。

制度的剛性首先在于制度設計的理念。任何一種制度都包含著一定的理論預設、假設。在經濟學中，有“理性人”、“經濟人”等假設，政治制度的設計也包含有這樣的假設。中國傳統政治制度的假設是“君子原則”。我們傳統文化中諸子百家的世界觀和方法論各不相同，但諸子百家在政治范式的選擇上卻是一致的，都把社會的治理建立在人的 “思想覺悟”之下，認為統治者的高尚品質是維系天下的紐帶，崇尚“君子之治”、“圣人之治”、“賢人政治”。這種制度設計的理念一致延續下來，在我們現今的制度中常常會有這樣的影子，制度的貫徹執行都是以領導干部對黨忠誠、自覺自律、自己報告為基礎的。如果各級領導干部自律意識強，都自覺如實報告，那么制度效率就高、制度就管用。如果領導干部避重就輕、甚至弄虛作假，那么這一制度就形同虛設。

美國第四任總統、憲政學家詹姆斯·麥迪遜他在《聯邦黨人文集》中說：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”。[2]麥迪遜這一論斷包含著兩層含義：第一，人不是天使，正因為如此所以需要政府。政府的存在就是要制約人。 第二，由人組成的政府也不是天使。政府是由人組成的，人的本性也是政府的本性，人性的弱點也就是政府的弱點。所以，政府的統治在任何意義上都絕對不是一種“天使統治”，絕對不可能只行善不行惡。正因為如此，需要對政府及組成人員本身，實施控制和制約。這就是政治制度設計的前提：人不是天使。

與“非天使統治原則”有責異曲同工之妙的 ，是18世紀英國哲學家大衛·休謨的“無賴原則”：“政治作家們已經確立了這樣一條準則，即在設計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的”。[3]

休謨提出的“人人應當被假定為無賴”的原則，是一種“有罪推定”，亦即每個政治家都可能是無賴，這是制度設計的出發點。這一制度設計的原則是廣泛存在我們生活中的。如飛機場中的安檢制度。為保證飛機運行的安全，所有旅客都被要求必須進行安檢，通過一道X光機的安全門，任何人概莫能外。安檢的制度實際上就意味著，每個人都事先被假定為潛在的危險分子，可能攜帶著武器或違禁物品。盡管事實上不是這樣。

以“無賴原則”為前提設計的制度可以達到以下效果：第一，可以盡可能減少“無賴”行為的發生；第二，對已經發生的“無賴”行為能有效的治理；第三，不論人多么無賴，通過制度的強制功能，可以迫使他們“規規矩矩”地服務于公共利益。這一原則的意義尤其是在于第三條，即使是無賴，制度也能讓他“規規矩矩”地服務于公共利益。

無論是“非天使統治原則”還是“無賴原則”都說明了同一個問題：我們為什么要制定制度？制定制度是為了什么？制度的基本屬性、最根本的意義就是約束。人不是天使，人們的良好“覺悟”、“善良本性”，雖然可敬但不可靠。所以，制定制度的基點不能建立在人自身的“覺悟”或“道德”自律，而要建立在人的弱點——自利、自私、自大上，以此為前提，制定出剛性的、對壞人有鉗制作用的制度，靠剛性制度“鉗制”出人們的廉潔、廉政。只有用這種消極的理論預設，才能產生積極的實際效果，這就是反腐敗的辯證法。美國第三任總統杰斐遜有句名言：“不要再奢談對人的信任，而是要用強有力的鎖鏈，來約束他們不做壞事。”[4]

二、借用“火爐法則”，遵循有法必依、違法必究的原則“關住”權力，以提高反腐倡廉制度的執行力

寫在紙上的東西不等于有實際效力，對一個制度來說“立而不施”或“施而不力”——有制度不執行或執行不力，與沒有制度的效率是等同的，都是零。據統計，黨的十五大以來，全國省（部）級以上機關共制定黨風廉政方面的法律法規及其他規范性文件2000余項，其中中紀委、監察部制定的有120余項。黨內廉政法規可以說不少了，但有制度不執行或執行不力，反腐制度就會成“墻上畫虎”，這是當前反腐不力的重要原因之一。廉政制度建設現在要提高的是制度的執行力。在這方面，我們可以借鑒管理學中著名的“火爐法則”：燒得紅紅的“火爐”放在那里，本身并不會主動燙傷人，但只要有人敢于觸摸，一定會讓他受到“燙”的處罰。“火爐法則”有四個明顯的特性：

一是警示性。一個火爐放在那里、燒的通紅，這本身就是告誡人們不能觸碰。警示性的特征告訴我們，在反腐倡廉建設中，執行制度要能起到“警示”的作用。“火烈，民望而畏之，故鮮死焉；水懦弱，民狎而玩之，則多死焉”。這是《左傳·昭公二十年》中記載的鄭國子產的話，說出了生活中的一個常識。在我們的生活中因為玩火而被燒死的很少，但因為玩水而溺死的很多。原因就在于“火烈”，本身就具有威懾力和警示性。

把制度的“爐火”燒旺，就是要讓每個人都明白違法違紀導致的后果是自己承擔不起，制度是一柄時刻懸在每個人頭上的“達摩克利斯劍”，不能嘗試去違反，否則帶來的是全方位的損傷，無一完好。就像江蘇省徐州市建設局原局長靖大榮在牢房里總結的：政治上自毀前程、經濟上傾家蕩產、名譽上身敗名裂、家庭上夫離女散、親情上眾叛親離、自由上身陷牢籠、健康上身心交瘁。

但是，如果我們在適用法律上太溫柔，在執行紀律上太寬容，使腐敗“低風險，高收益”，即使查出來，也是“痛苦一陣子、享福一輩子”，“虧了我一人、幸福全家人”，那么“前腐后繼”就是必然的。

二是必然性。如果你去觸碰火爐，必然會被灼傷，不存在任何的僥幸。“熱爐法則”的必然性告訴我們，在“有法可依”之后，我們需要解決的是“有法必依、違法必究”的問題。如果有十個人去觸碰火爐，九人被燙傷，有一個人沒被燙傷；觸碰10次，九次被燙傷，有一次沒被燙傷，這里面就有了1/10的安全概率。任何一個微小的安全概率都足以讓官員產生僥幸心理，甚至是委屈心理。

西漢文學家桓寬在其《鹽鐵論》中指出：“世不患無法，而患無必行之法”。2008年國務院總理溫家寶在與中國政法大學的學子們交談時，引用了明朝“萬歷首輔”張居正的名言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”在法律法規已相對完善的今天，反腐倡廉建設需要的也是“必行之法”和“法之必行”。

但是在現實生活中，百姓常說“樹上有一只鳥被打死，其它九只鳥卻嚇不跑”，原因就在于沒有“必行之法”。沈陽市原市長慕綏新自稱是黨內“個體戶”、自由人。因為，制度紀律管不到他。山東泰安原市委書記胡建學說，官做到我們這一級,也就沒有人管了。在他們那里沒有什么制度是必然的，一切盡在他們的掌控之中。他們可以一而再、再而三地觸碰火爐卻不被燙傷。所以，久而久之在他們的眼中，“火爐”就成了為別人準備的；久而久之在別人的眼里就有了效仿和僥幸。

“新世紀中國懲治和預防腐敗對策研究”課題組組長王明高提出了自己的“捕魚理論”。他說，反腐好比撒網捕魚，關鍵是魚網必須沒有漏洞，才能夠捕得到魚。如果有了制度的漏洞、執行的漏洞，反腐敗就成了概率的的問題、運氣的問題，抓住抓不住、逃掉逃不掉，全看你的運氣，與制度就沒有什么關系了。

三是即時性，立馬兌現。“熱爐法則”的即時性特征告訴我們，在懲處違法違紀方面時效性非常重要。某人30歲時觸摸了一下火爐，到40歲時燙傷效果才出來，那么，從30歲到40歲之間，他就會一而再、再而三地去觸摸，別人也會跟著他承前接后地去觸摸。

北宋歐陽修在其《伶官傳序》中有句“禍患常積于忽微，而智勇多困于所溺”的名言。“忽微”指的是細微小事，禍患常常是由于細微小事日積月累造成的。河北國稅局原局長李真在其懺悔錄中，對我的立案偵查如若發生在5年前，絕不會有如此嚴重的問題，但若發生在5年后，也一定會比今天的問題還嚴重。首都機場集團公司原董事長李培英也曾說過，如果挪用公款的行徑在早幾年就被發現，還罪不至死。但由于屢屢逃脫了查處和懲罰，最后反而發展到全無生路的境地。

所以，依照制度遏制腐敗，應該在腐敗的苗頭剛剛嶄露的時候便毫不留情地斬草除根，這才是真正以人為本、真正愛護同志。否則，等到忽微積成了禍患才下猛藥懲戒，即使是殺一儆百了，但對已經腐敗的人來說，悔之已晚。

四是公平性。無論男女老幼官員平民，誰觸摸誰被燙傷、“伸手必被捉”，無一例外。“熱爐法則”的公平性特征告訴我們，制度面前人人平等。

西漢時期偉大的史學家司馬遷在《史記·太史公自序》中說，執行法律要“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。宋朝李覯提出了要“不辨親疏，不異貴賤，一致于法”[5]。“一斷于法”、“一致于法”，都是說要不要給予處罰、要給予怎樣的懲處，法是唯一的標準，而不能用社會地位的高低、職位的大小、甚至過去功績的大小來衡量處罰。

在這一點上，香港治理公務員的規例是值得我們借鑒的。香港治理官員非常成功不僅在于廉署的鐵面無私，還在于他治理官員的一些規則包含了深刻的政治哲學思想和先進的政治文明理念。比如“職務越高處分越重”的規則。2009年香港特區政府環境保護署助理署長和首席環保主任因為在辦公室瀏覽色情網頁，要面臨提交公務員事務局展開紀律研訊，甚至將其革職并剝奪其退休長俸的處罰。[6]在辦公室瀏覽色情網頁的如果是個低級公務員，一般由部門給予警告，但犯事的環保署助理署長月薪超過12萬港元，首席環保主任月薪也達到10萬港元，兩人均屬于公務員體系中的高級官員。根據香港公務員規例，官員級別越高，違反規例的處分越重，處罰力度與職務高低成正比。這很有道理，因為職務與責任成正比，職務越高責任越重，一旦失職造成的危害也就越嚴重。

與“職務越高處分越重”的治官原則相反，如果按照“職務越高處分越輕”的邏輯，那么，不論是發生了重大安全事故，還是被揭露出了違規違法行為，處理責任人員的力度，與其職務高低成反比——對一般工作人員開除公職，科長處長撤職或免職，往上給個記過處分，再往上就難以下手了。如此“抓小放大”的問責處理，不過是讓位卑權輕者當了替罪羊，而使位高權重者愈加不可動搖，顯然有失公平原則和執法力度。

我們與這一懲處原則相比還有很大的差距。在第十七屆中紀委五次全會，我們黨領導人強調的是“領導干部應樹立制度面前沒有特權意識”，“制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”、領導干部要與普通干部一視同仁；香港強調越是高官處罰越重。

三、強化社會監督，把制度籠子的鑰匙交到人民的手中，讓權力在有效地監督中陽光運行

權力不可能自動走進制度的籠子。那么，誰該負責把權力關進去、掌管“籠子”的鑰匙?在公職人員自己、人民群眾、監督機構三者中，誰是“籠子”的守門人？黨的十八大報告中強調，要建立健全權力運行制約和監督體系，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。后兩句話說明了廣大黨員和人民群眾是“籠子”可靠的守門人。

我國現行的權力監督體系可以分為兩大部分，即處于黨和國家政權系統中的黨政權力監督體系和黨政系統外的社會監督體系。盡管30多年來，黨內監督、人大監督、紀檢監察監督、審計監督、司法監督等黨政權力監督主體的職責和權限都得到了不同程度的增強，但是自我監督、同體監督的局限性也是顯而易見的。而屬于社會監督體系的民主黨派和政協監督、媒體監督和公民監督，尤其是后兩者卻恰恰能夠彌補黨政權力監督體系的局限，是權力監督制約機制中不可或缺的重要組成部分。

一是要進一步完善黨政事務公開制度，確保社會公眾獲得最大限度的知情權。當前，尤其要對社會公眾比較關心的公共決策、人事招考、干部選拔、公共財政預算編制、公共資金使用情況、公共資源分配等事項進行公開，切實增加權力運行的透明度。有知情權才能談得上監督權。

二是借助新聞媒體和網絡強化輿論監督。新聞媒體尤其是主流媒體對黨風廉政建設方面的熱點、難點問題的跟蹤報道，無疑是一種導向，弘揚社會正氣、鼓勵民眾正義。要有效保護廣大網民參與監督的熱情，以政策、規范和法律努力引導社會公眾按照法律規定，以理性的方式、制度化的程序開展監督，引導網民發揮網絡的正能量，弘正揚清。

三是搭建有效的平臺，使公眾在政府決策、政府施政、社會治理等各個環節上具有參與權、監督權。十八大提出的“協商民主”，在實踐中推行的基層民主懇談會制度、聽證會制度，都需要在理論和實踐上不斷豐富和完善，切實落實普通民眾參政議政督政的權力。建立健全社會監督網絡和平臺，培養社會公眾的民主意識、參政權力、監督能力，讓群眾主動監督、有效監督，形成社會監督的良好氛圍，這是保證權力陽光下運行的必要條件。

加強權力運行的制約和監督，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，必須有全民的參與和監督。只有讓權力在陽光照耀下的“籠子”中運行，才可能筑牢“籠子”的結構、牢牢守住“籠門”，最終有效地把權力關進制度的籠子里。

[1]沈榮華.怎樣把權力關進制度的籠子里[N].光明日報,2013-04-16(11).

[2]漢密爾頓等.聯邦黨人文集[M].商務印書館,1997:264.

[3][美]斯蒂芬·L·埃爾金等.新憲政論[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,1997:27-28.

[4][日]杉原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學新論[M].北京:社會科學文獻出版社,2000:33.

[5]楊鶴皋.宋元明清法律思想研究[M].北京:北京大學出版社,2001:36.

[6]兩高官上班看色情網被查[N].汕頭特區晚報,2009-08-13(11).