京津冀社會管理一體化的可行性研究：設立“首都大區”

王 郁，張偉力

（1.中共唐山市委黨校 理論研究室，河北 唐山 063000；2.中共唐山市委黨校管理教研室，河北 唐山063000）

當前，建立“首都大區”對京津冀進行跨區域社會管理具有重要現實意義。一是有利于協調跨區域城市管理難題，消除管理空白。在京津冀三地城市交接地區，因為現有管理體制問題，在城管、交管、食品監管等許多方面存在監管遺漏，或者監管重疊，不利于社會秩序管理。建立“首都大區”進行跨區域管理則有助于聯合執法、消除遺漏、形成管理合力。二是有利于推進跨區域公共服務與基礎設施共享，提高資源利用效率。如京津冀地區內交通運輸網絡較為發達，但聯系松散、協作不夠，并未實現都市圈內高通達性。又如因為人口跨區域流動，陷入了不能享受屬地公共服務也沒資格享受當地公共服務的窘境，兩地也分別產生了服務不足與服務閑置的結構性矛盾。推進京津冀跨區域在戶籍、住房、就業、醫療、教育、社會保障等方面的合作，則有助于資源共享。三是有利于三地協調，形成科學、合理、高效的首都經濟圈治理機制。由于隸屬于不同的行政區劃，京津冀都市圈內各城市間長期處于各自為政的狀態，社會維穩、招商引資、產業培育常常出現矛盾。建設“首都大區”，有助于增強現有京津冀都市圈規劃的約束力和執行力，形成一個科學、規范、有效的都市圈治理機制，在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，形成統一的區域公共政策。

一、建立“首都大區”對京津冀進行跨區域社會管理的可行性分析

（一）國外“首都大區”管理機構成功實踐

從理論基礎和國外實踐來看，京津冀建立“首都大區”管理機構具有較大可行性。美國城市理論家劉易斯·芒福德曾經指出：“如果區域發展想做得更好，就必須設立有法定資格的、有規劃和投資權利的區域性權威機構。”[1]許多發達國家設置了類似“首都大區”的管理機構，如國家首都委員會、首都大區議會、首都圈聯合委員會、首都發展局等[2]來作為首都地區的跨區域管理機構，為我國“首都大區”提供了良好的經驗借鑒。

1.英國“大倫敦政府”模式：早期大倫敦區域內有32個自治郡和倫敦城，為治理責權混亂、各自為政的問題。英國政府1994年成立了倫敦政府組閣辦公室，由專職市長，加其他25個自治市的市長結成市長聯盟，共同組閣大倫敦管理局，形成了“市長領導，聯盟監督”的體制。大倫敦管理局下設倫敦交通部、倫敦發展署、倫敦消防急救規劃局和大都市警察局四大機構[3]，負責大倫敦區的經濟發展和社會管理。這種模式的優點在于市長聯盟能起協調作用，而下設執行機構能保障共同決議得以有效實施。

2.法國“城市合同委員會”模式：法國首都圈——巴黎大區，由巴黎、近郊區（包括 92 省、93 省、94 省），遠郊區（77、78、91、95四個大省）組成，人口占全國近1/5，GDP占全國的29%。法國在治理中設立“城市合同實施委員會”，由簽約城市派駐1～2名代表，設置秘書處、資源管理、經濟建設、道路維護等不同執行部門，對共同關心問題進行協調、決策[4]。這種模式充分發揮了城市合同委員會的協調決策功能，且執行機構分工明確，提高了首都圈內部的政策一體化。

3.韓國“首都圈整備委員會”模式：韓國首都圈由首爾及仁川、京畿道組成，面積占全國12%，人口占50%。為治理地價飛漲、交通堵塞、環境污染等社會問題，提出了“首都圈整頓計劃”，設立首都圈整備委員會。委員會由國務總理任委員長，財政部部長和建設交通部部長任副委員長，首爾特別市市長、仁川廣域市市長、京畿道知事及相關部委長官任委員[5]。這種模式勝在級別高，國家總理擔任委員會委員長，能夠提高委員會的決策權威和執行力度，也有助于與國家發展相協調。

4.日本“首都圈建設委員會”模式：大東京都市圈包括23個行政區政府，面積、人口、GDP分別約占全日本的10%、32.6%、33%[6]。 1956年，日本政府實行“首都圈整頓方案”，設立“首都圈建設委員會”，下設決議機構和執行機構，負責首都城市及其周圍地區的整體規劃、建設與管理。這種模式與韓國“首都圈整備委員會”模式類似，也有助于保障首都圈社會管理一體化的有效性。

5.加拿大“政府董事會”模式：溫哥華地區城市群由21個城市與城區組成，1967年開始設置大溫哥華地區政府董事會，由城市群的21個市、區選舉出來的代表組成，對城市群發展過程中的地區規劃、交通設施、供水污水處理、空氣質量管理、固體廢棄物處理、住宅建設、城市群綠化、城市群市政勞工就業等問題進行協調，收入來源為向成員政府收取的服務費[7]。這種模式充分發揮了市場經濟的調解機制，決策也高度民主化，執行效率相比以上四種模式稍弱。

（二）當前京津冀建立“首都大區”具備一定基礎

目前，京津冀區域合作已經取得了《廊坊共識》、“環渤海區域經濟聯席會議”等成績，為推進建設“首都大區”體制建設做了良好鋪墊。尤其是在創新社會管理成為京津冀三地政府的執政理念的背景下，建立“首都大區”管理機構更是應運而生。如北京市委書記劉淇在學習胡錦濤講話精神時強調，要“深入推進社會管理創新”，“全市各區縣要積極圍繞國家相關規劃和政策，認真研究，早做謀劃，下先手棋，打主動仗，努力在打造首都經濟圈的過程中實現自身科學發展。”天津市委書記張高麗在社會管理創新推動會上進一步指出，要“適應經濟社會發展的客觀需要，立足于天津的城市定位，勇于探索，大膽實踐，積極構建社會管理的新模式”。河北省委書記張慶黎率河北省黨政代表團在北京學習考察時明確表示，京冀合作交流方興未艾、前景廣闊，未來要認真落實京冀合作框架協議，把以北京為龍頭的京津冀地區打造成全國經濟發展的新的重要增長極。此外，京津冀三地已經開展了部分社會管理協作，為建立“首都大區”奠定了一定基礎。

二、京津冀“首都大區”設置方式探討

（一）探索京津冀“首都大區”的設置方式：在京津冀首都經濟圈中設置“首都大區”管理委員會，委員會委員長由國務委員或副總理擔任，京津冀所有地級市市長為常務委員，國務院發改委、工信部、城鄉建設部、財政部等常務副部長擔任委員，委員會的常務副委員長實行城市市長輪流擔任。“首都大區”管理委員會下設秘書處、規劃處、執行處、爭議仲裁處等不同下級機構。

（二）“首都大區”管理委員會以各類跨區域專項委員會為主：在京津冀“首都大區”管理委員會下設一系列的專項委員會，負責區域公共事務的規劃、協調、執行和監督，如“首都大區交通一體化委員會”負責區域內交通設施規劃、投資、建設的一體化進程。專項委員會可以分為兩類：一類專項委員會由政府主導，可以由京津冀地區的市、區/縣政府，以及各政府的職能機構作為委員來組成；二類專項委員會由非政府主導，可以由各類專業性、市場化等更強的企業代表、專家學者和市民代表等參與。在信息、資金、技術等各個方面，這些專項委員能夠為京津冀地區的跨區域的公共事務治理提供各方面的支持。

（三）“首都大區”管理委員會的專項委員會與現有機構對接：如在市級層面，內部交通網絡由市交通局負責規劃、建設和管理，涉及到都市圈的交通規劃、建設和管理，由“首都大區”管理委員會下屬的交通規劃處進行協調。同時，促進京津冀都市圈交通網絡的一體化進程，各市級交通管理部門體系內要設置京津冀都市圈交通協調管理辦公室，任命辦公室主任和聯絡員，負責日常事務和區域協調。同樣，各市的國土、旅游、環保、農林、水利、工商等相關部門也需要成立類似的協調機構，為京津冀都市圈社會管理一體化提供支撐。

三、建立“首都大區”推動京津冀社會管理一體化的對策思考

當前，要通過建立京津冀“首都大區”為契機，加快推進京津冀社會管理一體化進程。具體來說，要采取以下對策：

一要實行規劃先行，加快京津冀合作的各項規劃。國外首都大區的治理和建設，通常優先制定區域規劃。如日本政府從1956年起，連續制定了5次區域改造規劃；韓國早在1963年就制定了首都地區長達15年的發展規劃，并先后四次進行規劃調整[8]。為此，需要借鑒國外經驗：首先，建立“首都大區”規劃機構。歐、美、日各國“首都大區”一般都成立了專門的規劃機構，如大倫敦機構、柏林聯合區域規劃部、美國的區域規劃協會、日本的首都圈建設委員會等。京津冀“首都大區”需要建立聯合統一的規劃機構，從區域的整體、長遠利益出發，結合各地的資源、環境、人口與經濟發展狀況進行規劃，并明確其管理、監督、約束權限。其次，明確“首都大區”規劃形式。國外首都區的規劃一般形成戰略研究和具體規劃兩種文件。前者對首都大區的發展目標、空間戰略規劃進行規定，具有法定效力；后者則是對土地利用、基礎設施建設、產業發展等的具體規劃，用以解決具體問題，可以協調[9]。京津冀“首都大區”的規劃需要以戰略規劃和一般規劃兩種形式對資源、市場、產業、空間與人口進行規劃協調。再次，制定“首都大區”規劃內容。京津冀“首都大區”要以推進產業發展、基礎設施建設、城鄉統籌、區域市場、生態環保的一體化進程為目標，整合規劃內容。如在空間規劃中，要涵括環境治理規劃、信息網絡規劃、交通綜合規劃、資源利用規劃和供給排水規劃等。

二要強化立法保障，制定“首都大區”法律法規。市場經濟本質上是法治經濟，區域經濟的發展也離不開完善的區域法制基礎。如日本先后頒布了《首都圈整治法》等5部法律，韓國制定了《首都圈整備規劃法》等10余部相關法律[10]。為了更好地促進京津冀“首都大區”發展，“首都大區”管理委員會應該聯合制定京津冀合作的法律法規。首先，要聯合出臺區域法律法規，加強區域立法。京津冀人民代表大會要探討為“首都大區”制定區域法規提供制度化平臺，并且實現對三地規劃、協作進行法律監督。要加快出臺《京津冀都市圈區域規劃》，并將強化對三地發展的剛性約束。要根據京津冀“首都大區”現實發展需要，逐步出臺相關區域法規，以法規的形式打破三地間地方保護和行政壁壘，促進各種生產要素的自由流動，推動京津冀“首都大區”的一體化進程。其次，要清理現有沖突的法律法規，加強三市法律對接。要加快清理京津冀三省市在招商引資、外貿出口、人才流動、技術研發、信息共享等方面相沖突的法律、法規和政策，加快制定三地共同遵守的政府行動準則，強化管理約束。再次，要設立京津冀巡回法院，受理跨區域法律糾紛。通過嘗試設立京津冀”首都大區”巡回法院，來受理、審判分屬于三地的政府、企業、團體與個人的社會、經濟等糾紛，為推進市場一體化、消除區域壁壘、強化區域協調來創造法律環境。

三要完善要素市場，加強區域內要素的自由流動。區域內要素的自由流動，取決于區域內行政性壁壘和要素市場建設狀況，進而影響了社會管理一體化進程。為此，要加快建設京津冀“首都大區”內一體化的商品市場、技術市場、資本市場和人才市場，消除阻礙各種要素自由流動的行政性干預。首先，要完善“首都大區”的一體化商品市場。京津冀區域內的各城市要通過制定統一的協議，制定區域內共同的市場規則，減少城市間行政壁壘，推動商品自由流通，促進企業間公平競爭，降低企業間交易費用。其次，要創建“首都大區”的一體化金融市場。探索建立“首都大區發展銀行”或“京津冀開發銀行”，匯集三地民間資本，為本地企業投融資服務。要建成“首都大區”票據結算中心，將京津冀間的資金結算由異地結算變為同城結算，加速資金周轉、減少交易費用。再次，要建設“首都大區”的一體化人才市場。要推進京津冀區域內勞動力市場的一體化，建立三地互認的勞動技能評定制度和崗位培訓證書，建立區域統一的就業信息網。

（注：本文受2012年度河北省社會科學基金項目資助。課題名稱：加強和創新京津冀一體化社會管理，課題編號：HB12 GL033）

[1]金經元.劉易斯·芒福德：杰出的人本主義城市規劃理論家[J].城市規劃，1996，（1）.

[2]彭興業.以改革的精神推進北京行政管理體制改革與創新[J].國家行政學院學報，2002，（1）.

[3]謝中華.長株潭城市群建設的區域公共管理創新研究[D].湖南大學，2008.

[4]李宜強.法國復合治理研究與啟示[J].中國流通經濟，2011，（9）.

[5]江曼琦，唐茂華.韓國首都圈建設中的政府作用及其對京津合作發展的啟示[J].東北亞論壇，2007，（9）.

[6]王玉婧，顧京津.東京都市圈的發展對我國環渤海首都區建設的啟示[J].城市，2010，（2）.

[7]郁鴻勝.群跨行政區域管理之啟迪[N].國際金融報，2004-09-20.

[8]王玉婧，顧京津.東京都市圈的發展對我國環渤海首都區建設的啟示[J].城市，2010，（2）.

[9]王玉婧，劉學敏.國外首都區都市圈發展概觀[J].城市問題，2010，（7）.

[10]江曼琦，唐茂華.韓國首都圈建設中的政府作用及其對京津合作發展的啟示[J].東北亞論壇，2007，（5）.