創新農業經營體制機制的著力點

郭振宗

（中共山東省委黨校，山東 濟南 250103）

2012年年底召開的中央農村工作會議及2013年的中央一號文件把創新農業經營體制機制作為一個重要主題，明確提出要著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，并圍繞創新農業經營體制機制提出了一系列政策措施。這是中央在新的歷史條件下，對農業經營體制機制創新及現代農業發展作出的全面部署和戰略決策，符合世界農業現代化普遍規律和我國農業現代化發展趨勢，對于全面提高我國農業現代化水平、提高農業綜合生產能力、確保重要農產品尤其糧食有效供給和農民持續增收等具有重大歷史和現實意義。創新農業經營體制機制旨在鞏固和完善農村基本經營制度并充分發揮其制度優越性，在更高層次上改善農村生產關系，進一步解放和發展農業生產力，最大限度地激發農村發展活力和農業發展潛力。因此，必須以創新的思維、務實的態度、系統的觀點、科學的方法，整體謀劃、系統設計、全面推進，同時又必須明確著力點，抓住關鍵環節，實現重點突破。

一、穩定農村土地承包關系，加快推進土地確權頒證工作

家庭承包經營制度是我國在長期的農業發展實踐中逐步探索形成的基本經營制度，既符合世界農業發展以農戶家庭為基本經營主體的普遍規律，也符合我國國情及農業發展現實需要，因此必須加以穩定和鞏固，而穩定和鞏固這一基本經營制度的核心是穩定農村土地承包關系，探索土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式和有效途徑，這既是確保農民農業經營主體地位、尊重和保障農民土地承包權益的堅實基礎，也是創新農業經營體制機制的重要前提，離開這個前提，創新農業經營體制機制就失去了應有基點并有可能偏離正確的方向。從當前來看，穩定土地承包關系首要而緊迫的任務是加快推進農民土地承包權的確權、登記、頒證工作，建立農民承包地“身份信息”，賦予農民土地承包權有效的法律保障。因此，各地必須高度重視，周密部署，科學安排，有關部門密切合作，確保人員、經費落實到位，深入鄉村，逐戶核實，把工作做細、做扎實，妥善解決各地存在的歷史遺留問題、矛盾糾紛以及確權、登記、頒證工作過程中出現的各種矛盾和問題，確保穩定有序地推進這項工作。要按照中央一號文件要求，用五年時間基本完成，有效解決農戶承包地塊及面積不準、四至不清等問題，有效夯實農業經營體制機制創新的基礎。

二、積極培育新型農業經營主體，盡快出臺認定標準及登記辦法

在引導一般農戶提高集約化、專業化水平的同時，積極培育新型農業經營主體，大力扶持聯戶經營組織、專業大戶、家庭農場、專業合作社等的發展，既是發展現代農業、轉變農業發展方式的必然要求，也是我國農業發展的必然趨勢和現實選擇，更是創新農業經營體制機制的關鍵。因此，各地應通過內部培育和外部引入等途徑，積極發展和培育各類新型農業經營主體，但要從實際出發，不能盲目跟風，更不能不顧客觀實際，通過行政手段硬性推行。各地要全面深入調查分析農業經營主體及其經營規模等基本狀況，從本地實際出發，研究制定扶持發展新型農業經營主體的基本原則、總體思路和實現途徑以及各類新型農業經營主體的認定標準和登記辦法，從組織屬性、組織特征、行為特征等方面對各類新型農業經營主體進行劃分和認定，針對家庭農場等研究出臺在工商等部門進行登記注冊的要求和程序，賦予新型農業經營主體明確的法律地位，逐步建立農業生產經營法人制度。在此基礎上，在稅收、財政補貼、土地流轉、信貸、保險尤其政策性保險等方面制定出臺扶持政策，除了使其享受一般農戶所享受的優惠政策外，給其更多的優惠政策。對于在工商等部門進行登記注冊的家庭農場等新型農業經營主體，應實行減稅免稅政策，特別是在其發展初期階段，一般應實行免稅政策。要加快建立和完善包括政府培訓、社會培訓機構和組織培訓、農業經營主體自我培訓在內的培訓體系，加大對農業經營者的培訓力度，逐步建立健全長效培訓機制和農業經營主體資格認證制度。政府有關部門要引導金融機構和組織在信貸上向新型農業經營主體傾斜，尤其是要引導金融機構和組織放寬抵押貸款條件，讓新型農業經營主體可憑大型農機具、農業大棚、養殖場、汽車等獲得抵押貸款。同時，政府有關部門要在人才培訓和引進、技術推廣應用和咨詢、經營管理咨詢、市場信息和開拓等方面為新型農業經營主體提供有效服務。

三、加快建立工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度及土地流轉制度

創新農業經營體制機制意味著要打破超小規模、高度分散農戶經營的既定格局，尤其是隨著農業規模化發展要求和趨勢以及家庭農場等新型農業經營主體培育發展的政策倡導，必然會吸引一些工商企業和資本進入農業領域，這對于培育新型農業經營主體、解決農業發展資本、技術、人才短缺等問題具有積極意義，但也存在侵害農民土地承包權益、擠壓農民經營收益、過度排斥農業勞動力等潛在風險。因此，各地要出臺有關政策和規定，引導工商企業和資本主要從事農業產前、產中服務、產后等領域的經營活動，對于工商企業租賃農戶承包地的，要加快建立嚴格的準入和監管制度，制定嚴格的標準和條件，在工商企業資質、土地租賃關系確立、租賃期限、生產經營范圍、租賃合同規范、與農民的經營合作形式、利益分配形式等方面作出嚴格規定，應鼓勵工商企業和資本以股份方式與農民合作，防止其對農業勞動力的過度排斥，使農民土地承包權切實做到依法、自愿、有序流轉，充分保障農民土地承包權及經濟利益。同時，為了有效促進土地流轉、提高農業規模化水平、為培育新型農業經營主體創造有利條件并進而促進農業經營體制機制創新，必須加快建立土地流轉制度。應建立統一的區域性信息網絡系統和交易平臺，有效實現土地經營權供需對接，同時要加快建立土地評估、交易、合同管理等相關制度以及土地流轉價格協調機制和糾紛調解機制等，促進土地流轉及其規范化、法制化。政府有關部門要引導、鼓勵和支持承包土地向農戶聯合經營組織、專業大戶、家庭農場、農民合作社等流轉，有效促進新型農業經營主體發展及農業經營體制機制創新。

四、加快建立和完善新型農業社會化服務體系

建立和完善農業社會化服務體系，既是創新農業經營體制機制的重要內容，也是加快發展現代農業的必然要求，2013年中央一號文件也明確提出要構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體。因此，必須加快建立和完善能滿足現代農業發展需要、符合農業經營體制機制創新要求的新型農業社會化服務體系。在服務主體上，要構建包括政府職能部門、社會化服務組織和企業、農業經營主體自身在內的服務主體體系，合理界定各類主體服務職能。要深化政府服務機構改革，加強服務隊伍建設，不斷加大投入尤其是不斷加大公益性服務投入，完善公共服務職能，提高政府服務機構在農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等方面的公共服務能力。同時，要通過出臺財政補貼、稅收優惠、信貸優先等鼓勵支持政策，大力發展社會化服務企業和組織，并鼓勵扶持農民合作社、農業龍頭企業、專業技術協會、農民經紀人、涉農企業等為農業生產經營提供有效服務；在服務內容上，要針對現代農業發展需要，大力開展技術咨詢、市場開拓和銷售、經營管理咨詢、融資、加工、儲藏等服務，尤其是政府服務機構要把加強現代農業技術推廣和咨詢作為重要服務內容；在服務方式上，要改變過去分散、被動的服務方式，整合服務力量，建立區域性農業社會化服務信息網絡系統和綜合平臺，積極推行專家大院、科技服務超市、技術承包、專業服務公司加合作社加農戶等新型服務模式。

五、大力提高農業組織化程度

農業經營體制機制的完善程度在很大程度上體現在農業組織化程度上，因此大力提高農業組織化程度，既是創新農業經營體制機制的重要內容，也是其必然要求。一是要進一步提高農業產業化水平。首先，要完善、規范產業化組織形式。從長期實踐來看，在各種農業產業化組織形式中，“市場+龍頭企業+農戶”、“市場+農民合作社+農戶”、“零售市場+專業批發市場+農戶”、“市場+龍頭企業+農民合作社+農戶”等組織形式成效明顯，所以應重點發展和規范這些組織形式；其次，要在各個產業化主體之間建立起以合同契約、股份合作為主要方式的聯結形式；再次，要在加大政策支持的同時調整政策結構，如在繼續加大對龍頭企業財政補貼的同時，加大對農民專業合作社的扶持力度，對參與農業產業化的農戶也可以給予適當補貼。二是要提高農民組織化水平。政府要把農民合作經濟組織尤其是專業合作社發展作為今后的扶持重點，在財政補貼、稅收優惠、信貸支持、土地使用等方面出臺優惠扶持政策，并在人才培養和引進、組織管理咨詢、市場信息和開拓、技術創新和咨詢等方面提供有效服務。在扶持農民合作社發展的同時要引導其完善功能，除了進一步完善生產資料供應、產品銷售等功能外，要強化儲運、加工尤其是深加工以及融資等功能，并逐步使合作社具有承擔農村土地整理、農業綜合開發、農田水利建設、農技推廣等職能。同時，要逐步探索和建立農民合作經濟組織體系，可以考慮在農民合作社發展充分的發達地區以及養殖等行業進行試點和探索，在試點基礎上逐步推行，使其成為代表和維護農民利益、參與市場競爭、促進農業發展的重要主體。

六、加大政策扶持力度，完善扶持政策體系

創新農業經營體制機制既是一個長期的過程，也是一個龐大的系統工程，既需要農民、企業等的積極行動和參與，更需要政府的積極引導和扶持。因此，要有效創新農業經營體制機制并加快創新進程，必須加大政府政策扶持力度，完善扶持政策體系。在投入和扶持力度上，各級政府要針對創新農業經營體制機制以及現代農業發展需要，在強化現有扶持政策的基礎上，建立健全具有法制剛性的長效投入機制，確保投入總量持續增加、投入比例穩步提高；在扶持政策體系上，要針對農業經營體制機制創新要求，明確和突出扶持重點，并重點投入和扶持。如在財政投入方向上，要重點增加對農業科技研發和推廣應用、農田水利、農業信息化、農業綜合開發等基礎性方面的投入；又如在農業補貼對象上，新增補貼要向農業主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜；在財政投入和扶持方式上，在充分發揮財政基礎性、公益性投入作用的同時，要充分發揮財政投入“四兩撥千斤”的引導作用，通過財政投入引導和鼓勵社會資本增加對農業的投入，尤其是對社會資本投入方向和結構要給予積極正確的引導。在投入扶持方式上，要改變傳統的直接投入方式，應不斷探索和創新間接投入方式，積極采取以補代投、以獎代補、股權投入等方式，充分發揮財政投入的引導、激勵和扶持作用。