產業化進程中土地開發整理項目管理研究

張貴軍，唐文秀

（煙臺市國土資源局牟平分局，山東 煙臺264100）

一、緒 論

地是民生之本、發展之基、也是宏觀調控的重要手段。現階段，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，大量耕地由于建設占用、生態退耕、災害損毀以及農業內部結構調整致使耕地總量快速減少。同時大片圈占良田搞開發區建設、房地產開發及建“大廣場”面子工程等土地粗放利用工程屢見不鮮。而現有耕地空間分布不均、生產條件差、生態環境惡化等諸多問題限制我國經濟的快速健康發展，阻礙人們生活水平的提高，一定程度上對我國的糧食安全構成威脅。在2007年全國十屆人大五次會議《政府工作報告》上，溫家寶總理鄭重承諾，一定要確保全國18億畝耕地的“紅線”不能突破，這是一個事關13億人吃飯的大問題。土地是人類生存和經濟社會發展的重要基礎，是事關全局的戰略資源。保持18億畝耕地，絕不是權宜之計，而是一項長期而艱巨的任務。

1.1 研究背景

20世紀90年代初，我國經濟迅速發展，土地的開發利用也大范圍開展，占用了大量耕地，造成了我國人均耕地面積減少，面對這種人地關系的矛盾，我國在耕地保護上不斷地加大了保護力度和完善法律法規，1999年l月l日起我國實行新的《土地管理法》，之后又頒布了《基本農田保護條例》，把土地用途管制和耕地保護作為首要的中心目標，但是，土地的合理利用和耕地的有效保護并未達到理想的效果。所以，政府需要用嚴格的手段來保護耕地，在新增建設用地占用耕地的過程中，要求通過土地整理、復墾和開發等有效手段來補充被占用耕地面積，做到占一補一，占補平衡。土地開發整理項目是保證我國耕地總量動態平衡的一個重要因素，是促進土地合理而有效利用，調整土地利用結構和土地關系的重要手段。土地整理分為農村土地整理和城市土地整理。我國現在開展的土地整理工作大多屬于農村土地整理，以增加耕地面積、提高耕地利用率和產出率為根本目的的農用地整理。土地整理不僅是土地管理的重要內容，也是土地利用規劃的重要組成部分和重要手段。在我國經濟迅速發展的條件下，土地整理項目管理運作模式與產業化的發展矛盾突出，土地整理項目管理專業化、市場化、社會化程度低，為了大力推進土地整理開發項目的持續發展，土地開發整理項目管理模式要規范化運作，與產業化發展相適應。

目前，我國土地整理多為政府部門或其各級下屬機構，如土地整理中心，造地公司，地產公司等。目前的土地整理項目管理水平低下，資金占用量大，投資回收期長，政府部門用于土地開發整理的資金十分有限。因而政府必須拓寬融資渠道，培育多元的投資主體，充分利用社會閑散資金，按照“誰整理、誰投入、誰受益”的原則，建立健全土地整理分配機制，鼓勵社會和個人參與土地整理，實現土地整理市場化運作。

1.2 國內外研究現狀

我國土地開發整理項目有效的開展是在上世紀60年代，國外土地開發整理起步比較早，由于各國國情以及土地的所有制政策不同，各國對土地的整理也有差異，本節主要綜述了國內與國外土地整理的發展變化。

1.2.1 國外研究綜述

土地整理項目最初于19世紀末發起于德國。后來許多國家或地區，如法國、瑞典、芬蘭、日本、韓國、澳大利亞、土耳其等，相繼采用和發展了各自的城市土地整理技術。土地整理在不同的國家或地區有不同的名稱：德國、土耳其、日本和韓國為土地整理；印尼和中國臺灣為土地整合；澳大利亞和尼泊爾為土地聯營；加拿大為土地重置。在土地整理的性質方面，很多學者研究將其作為一種技術。

國外土地整理的內容

國外土地整理啟動比較早，其土地整理的內容是多方面的。《受土地整理影響區域的土地景觀分析》一文中對土地整理的工作內容作了較為詳細的說明，即土地整理是指由伴隨著灌溉設施的引進和農業土地配置等問題的解決而實施的一系列工程。這些工程包括：

（1）噴灌設施的引入，整理農田水利設施。

（2）適應現代機械運輸的聯系農田內外的道路系統的修建。

（3）恢復土地的農業用途以消除生產上的土地浪費（如溝渠、樹籬灌從、洼頭或籬邊的未開墾耕地等）。

（4）規整田塊，塑造規則的田塊形狀，歸并當前非常細碎的農田以擴大單個農田的規模。

1.2.2 國內研究綜述

我國開展現代意義的土地整理實踐較晚，對土地整理概念的定義不同學者表述也不同。有學者將廣義的土地整理定義為在一定的地域內，按土地利用總體規劃和土地利用計劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地利用關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發利用，提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地的數量確保經濟、社會、環境三大效益良性循環，包括土地開發和復墾，可指市地整理，也指農地整理。也有學者將廣義的土地整理解釋為根據社會經濟發展的需要，采取一定的手段對土地利用方式、土地利用結構和土地利用關系進行重新規劃與調整，以提高土地利用率，實現土地利用目標，并將土地整理分為農地整理和非農地整理，認為農地整理是在一定范圍內，采取行政、經濟、法律和技術手段，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，調整土地關系、改善土地利用結構和生產、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和生產率。

我國土地整理的內容

我國目前的土地整理分為農地整理和市地整理。大致可分為以下幾類：

（1）以上海為代表的、以實行“三個集中”為主要內容的土地整理。即通過遷村并點，逐步使農民住宅向中心村和小集鎮集中；通過搬遷改造，使鄉鎮企業逐步向工業園中；通過歸并零星地塊，使農田逐步向規模經營集中。

（2）以江蘇、浙江為代表的，結合農田基本建設，對田、水、路、林、村綜合的土地整理。

（4）以安徽、河北、山東、湖北等地為代表的結合農民住宅建設，遷村并點、退林還耕，通過實施村鎮規劃增加耕地面積的村莊土地整理。

（5）以河北邢臺等一批城市為代表的，通過采取控制城市外延的方法，挖掘城市大量土地潛力，解決城市建設用地，實施城市土地整理和以北海、昆山為代表盤整閑置土地的閑置土地整理。

（6）以徐州、淮北、唐山為代表的，通過對工礦生產建設形成的廢棄土地進行復墾整治，增加農用地或建設用地，改善生態環境的礦區土地整理。

（7）以湖南、湖北、江西等受災地區為主的，結合災后重建，對水毀農田搶整并修水利，結合移民建鎮，對移民后舊宅基地退宅還耕，進行的災后土地整理。

二、土地整理產業化發展模式研究

在產業化的推動下，土地整理項目產業化是實現資源有效利用的最主要途徑，企業將參與土地的開發整理，對土地開發整理項目在系統，資金上都有積極的作用，本研究著重從產業化出發，來論述企業參與土地整理的重要性與其所產生的重要作用。

2.1 土地整理產業化內涵

土地整理產業化是實現資源高效利用的有效途徑，也是我國土地整理事業不斷發展的必然結果。目前，土地整理產業化概念表述為：通過培植和發展各種形式的土地整理企業，接受政府、集體或者農戶的委托進行土地開發整理，以出售新增耕地折抵的建設用地指標收取耕地開墾費、新增耕地租賃經營、發展高效農業等方式獲取土地整理收益。對土地整理產業化本質概述為：通過對土地資源的綜合整治和優化配置，實現土地整理企業化、市場化、社會化以及綜合效益最大化，促進土地整理從前期規劃設計、中期項目實施到后期開發建設的監督管理全過程的一體化，形成投入、產出的良性循環機制，提高土地資源的集約利用程度，充分挖掘土地資源的利用效益。

2.1.1 隊伍專業化管理企業化

IOTA[9]是區塊鏈技術在IoT中應用的一個主要代表，主要考慮了IoT數據體量的問題。IOTA技術的白皮書主要披露了一個糾纏（Tangle）賬本。糾纏賬本是一種基于有向無環圖（DAG）的分布式賬本底層技術，其基本安全假設為：攻擊者生成交易的速度需要小于誠實網絡節點生成交易速度的和。在這一假設下，為了鼓勵誠實節點生成交易，不收交易費。考慮到IoT設備生成的數據體量較大，不收交易費也就成了該技術適用于IoT的一個主要原因。

土地整理是實現我國土地資源可持續利用的重要措施，也是保證我國糧食安全，實現國民經濟可持續發展的重要手段。專業化是實行土地整理產業化的先決條件，為了確保我國土地整理項目質量達到土地整理的預期目標，必須由具有土地整理專業知識和專業技能人才的專門機構來組織實施。項目實施單位必須是經過國家認可的、有資質的專業機構，并且在項目實施過程中嚴格遵守土地整理規劃標準和土地整理設計標準。土地整理管理實現企業化的主要內容是指在土地整理的實施過程中不僅僅講求社會效益、生態環境效益，同時也要講求經濟效益，以土地整理區產生的效益來衡量土地整理的成果。土地整理過程中引入企業化管理、市場化競爭的新機制，采用土地整理項目招投標的方式擇優選取土地整理專業化公司，由中標的專業造地公司負責土地整理的具體實施，政府職能部門負責不同整理階段的目標、進度和標準監督管理，最后組織有關單位和專家進行統一檢查驗收。

2.1.2 資源配置市場化

被開發整理的土地資源配置要公開、公平、公正競爭，實現市場化運作，在社會主義市場經濟體制下，市場化運作的手段，土地整理資金的籌措與運作和政府脫鉤，可以激發土地整理企業的積極性，增強政府部門的宏觀調控功能，吸引社會各方技術力量和資金參與土地整理。

第一，土地整理市場化的必然性

土地開發整理需要投資，而且投資的額度是比較大的。有了投資才會有利潤，沒有利潤沒有效益的投資在理論上是不存在的。因此，土地開發整理必須走向市場，不通過市場化進行陽光操作，投資者就會采取種種不正當手段取得土地開發整理工程。土地開發整理的投資只是造地專項資金進行土地開發整理，雖然可以進行封閉動作，但其能形成的開發整理進度和規模遠遠達不到土地需求形勢的要求。因此，要加快土地開發整理，就得想方設法讓社會上的各種資金參加土地開發整理。而吸收社會資金參加土地開發整理的最好辦法，就是把土地開發整理工作推向市場。

第二，土地整理市場化環境

要把土地開發整理工作推向市場，就得做許多基礎工作準備。首先是市場環境的培育。

要培育市場環境，就要制定出臺相應的政策和準則。由于各地在自然條件、經濟區位、人均耕地情況、農業結構、經濟基礎等方面都有較大的差異，因此政策或準則也是各有千秋。必須能解決下列問題：

（1）調動農戶的積極性

（2）吸納社會各種力量參與

（3）讓社會力量做更多的事

三、土地開發整理項目管理研究

項目管理是在一定的約束條件下，為達到既定目標，綜合運用各種知識、技能、方法與工具對項目所實施的計劃、組織、指揮、協調和控制的活動。土地開發整理項目管理是一項系統而復雜的工作，本節主要從土地整理項目的立項，項目施工管理，項目后期管理幾個方面進行土地開發整理項目的分析研究。

3.1 土地開發整理前期立項

土地整理開發是以土地資源為對象，使尚未利用和被破壞的土地資源變為可以利用的土地。是擴大再生產的建設活動，有明確的開發治理區域范圍，有建設目標和內容，有項目管理機械和實施項目的責任者，項目開發的綜合性強，風險性大，生產周期長，有些土地零星閑散，分布面廣需要加強項目管理，必須有一定的程序，保證項目的合理性。

3.2 土地開發整理項目施工

項目管理的中心環節和項目成功關鍵是項目施工管理。要制定項目實施方案，確保機構、責任、制度和計劃的落實。項目實施要實行公告、工程招投標、項目法人、工程監理等制度。項目實施應采取合同管理方式，工程施工實行監理制。必須要建立一套高效、靈活的監督檢查機制，以保證項目的建設質量、建設工期，控制投資資金的數量和使用方向。同時，市區國土部門應當加強對項目實施的指導和監督檢查，防患于未然，發現問題，及時解決保證工程進度和質量。

在土地整理項目的施工階段管理，重點是實施階段的進度、質量和成本的控制管理。

3.3 土地開發整理項目驗收

土地開發整理項目驗收是全面考核和檢驗項目建設工作是否符合規劃設計要求和生產要求的重要內容，是項目業主、項目工程建設承包人向投資者匯報建設成果和交付固定資產的過程。

土地整理開發項目完成后，應由上級部門組織驗收，如果驗收合格，由國土部門負責勘測丈量，進行土地登記，確定權屬，頒發土地使用證。

（1）驗收依據：土地整理項目驗收的主要依據是項目批復、簽訂的合同書及批準的實施方案。

（2）驗收條件：可以驗收的項目必須具備的條件是：項目實施單位按照項目合同書要求完成了土地復墾開發任務；工程建設項目達到了合同規定的技術、經濟指標；文件資料齊全，符合歸檔要求。

（3）驗收權限：土地整理開發項目實行分級驗收。省級項目由省組織或授權市國土、財政部門組織驗收，市區級項目由市區國土、財政部門組織驗收。

（4）驗收程序：省級項目完成后，由區向市提出驗收申請。市接到申請后，對明確由省委托市驗收的項目，由市組織正式驗收。對省直接組織驗收的項目，先由市組織初驗合格后，向省提出驗收申請，省接到驗收申請后，會同有關部門進行正式驗收。

（5）驗收內容包括工程驗收、財務驗收、檔案資料驗收。

3.4 土地開發整理項目后期管理

土地開發整理項目后期管理主要內容包括整理后土地的權屬調整問題以及土地開發整理項目資料的管理。

四、結 語

在產業化條件下，從土地開發整理項目體制改革出發，對土地開發整理項目立項、項目施工、項目驗收、項目后期管理進行分析研究；其管理主要由企業實施，重點是后期存在的土地權屬問題在土地開發整理項目中比較重要。

在此研究的基礎上，本論文特提出以下建議：

（1）在土地開發整理項目確定后，政府可面向全社會公開實行項目招投標。由專家進行全方位綜合評審，選出最佳者作為中標單位，依方案對項目區進行開發整理。

（2）在提高土地生產能力的同時，注重生態環境的建設和保護。對項目實施對環境造成的影響作出評價。保護生態的前提下保障取得土地整理。

（3）建立科學系統的項目監督管理體系，強化管理。

（4）健全土地整理的相關法律，制定鼓勵土地開發整理向產業化發展的政策。隨著土地整理工作的不斷深入，加快土地整理全程產業化方面的政策調整，加強土地整理相關法規和技術規范建設，在立法、制度和規則方面加以完善，促進土地整理的法制化、規范化。

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