論行政決策中的公眾參與

謝張真

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

行政決策是公共決策的重要表現(xiàn)形式，指國家行政機關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務(wù)的決定，如城市規(guī)劃和價格聽證等。行政決策傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政管理學(xué)研究的范圍，隨著行政法律關(guān)系、行政行為的多樣化，行政決策逐漸進入行政法學(xué)的視野[1]。從行政法學(xué)角度研究行政決策，是為了保證這項與公眾生活密切相關(guān)的行政行為更加規(guī)范化和符合法治政府的要求，公眾參與行政決策是現(xiàn)代行政決策發(fā)展的必然趨勢。

一、公眾參與行政決策的一般動因

行政決策自身的特點決定了其天然需要納入公眾參與，在古德諾對“政治”和“行政”的經(jīng)典描述中，“行政”代表著國家意志的執(zhí)行。然而，行政決策不同于一般簡單的執(zhí)行法律的行政行為，即法律法規(guī)詳細規(guī)定行政行為的內(nèi)容和程序，執(zhí)法者在執(zhí)法中往往扮演著消極被動的角色，事后可以依據(jù)法律規(guī)定啟動司法審查程序完成對違法執(zhí)法行為的糾正和對相對人合法權(quán)益的救濟。行政作為公共決策的重要表現(xiàn)形式，其決策內(nèi)容的日常性和與公眾生活密切相關(guān)性以及對公眾利益影響的廣泛性，其決策過程的復(fù)雜性和行政機關(guān)在決策中享有的廣泛自由裁量權(quán)，都決定了決策不是單純地執(zhí)行法律法規(guī)的一個行政過程，而是一個不同利益博弈和選擇的政治過程。政治過程的本質(zhì)，是不同利益的表達、競爭、交涉、妥協(xié)并在此基礎(chǔ)上達成合意的過程。

我國近年來不斷倡導(dǎo)公眾參與行政決策，中共的十七大報告中提出“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”就是充分體現(xiàn)。民間開展的公眾參與的一些個案如廈門PX運動[2]。無不展示公眾參與行政決策已成為一種迫切需求。這種需求的背后動因不僅基于以上所論述的更基于我國特殊的國情，后者為公眾參與制度在我國的發(fā)展提供了強大的動力。

二、我國公眾參與行政決策的現(xiàn)狀和困境

公眾參與決策基于表達自己的利益和自己的利益訴求參與決策過程的博弈并對決策產(chǎn)生積極影響的動力。[3]公眾只有實質(zhì)性的參與決策而不是形式化、表演化參與才能保證自己利益主張真正參與博弈。

（一）保障公眾知情權(quán)之制度現(xiàn)狀和不足

公眾對信息的擁有和控制是有效而富有意義的參與活動的基礎(chǔ)。沒有信息公眾參與者就不了解決策的議題、決策的事實根據(jù)、形成過程、基本目標等基本情況，就很難對相應(yīng)的決策進行評價，提出自己的意見、建議。公眾參與很可能只是一種走形式、走過場。因此，建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的信息公開制度對于保證公眾真實有效的參與決策是必須的。目前信息公開制度仍存在不利于公眾有效參與決策程序的問題。

（二）公眾參與權(quán)有效實現(xiàn)所依賴的利益組織化和程序建設(shè)的實踐和缺陷

行政決策作為一種政治過程，涉及到各種各樣的利益之間的協(xié)調(diào)，經(jīng)驗表明，那些組織化的、集中的利益主體往往能夠?qū)φ咧贫ㄟ^程施加積極有效的影響，從而使政策的制定反映出對這些特定利益的偏愛。相反，各種分散的、沒有組織化的利益，對決策施加的影響遠遠不及前者。分散的利益得不到?jīng)Q策者的重視，因為處理分散的、數(shù)量巨大的信息耗費驚人的資源還有決策時間的壓力。除此以外，數(shù)量眾多、分散的利益受“集體行動邏輯”的影響削弱自身的力量。公眾參與權(quán)利中的表達權(quán)和參與權(quán)因利益分散而大大打上折扣。

（三）公眾對決策執(zhí)行后的反饋和監(jiān)督情況及其存在的問題

政府在公眾參與決策的討論、協(xié)商后做出行政決策的決定并不意味著公眾參與行政決策已完全結(jié)束。作為公眾與政府博弈的產(chǎn)物，這樣的決策能夠獲得最大限度公眾認同和接受，但是執(zhí)行過程中仍會暴露決策過程中忽視的問題以及出現(xiàn)新的不利于決策執(zhí)行的情況，對決策執(zhí)行的評價和反饋在此時則顯示其不可忽視的作用。[4]決策執(zhí)行后的監(jiān)督主要通過人民代表大會制度在內(nèi)的法律安排和政治過程來發(fā)現(xiàn)政策本身和執(zhí)行中的問題，而目前的人大制度是最重要的監(jiān)督途徑。現(xiàn)實中人大制度艱難而又緩慢的發(fā)展，主要表現(xiàn)：選民不能有效制約監(jiān)督代表、代表不能充分行使權(quán)力、人大的議事方式不能滿足人大職能實現(xiàn)。這從而導(dǎo)致對政府的監(jiān)督有心無力。

三、完善中國行政決策中的公眾參與制度

無論是民間強烈地對公眾參與行政決策這種自下而上的社會需求，如廈門市民自發(fā)地以“散步”的形式抗議政府城市規(guī)劃的PX運動，還是現(xiàn)行的法律體系對公眾參與行政決策的規(guī)定和執(zhí)政黨的文件、報告對公眾參與的關(guān)注，這些都充分反映了公眾參與已成為目前行政決策中亟需的一項制度構(gòu)建。[5]筆者將從理論上對公眾參與制度落實歸結(jié)到以下三個層次：基礎(chǔ)性制度、程序性制度、保障性制度。

（一）基礎(chǔ)性制度

建立健全政務(wù)信息公開制度來維護公民的知情權(quán)，公眾對以政府為主導(dǎo)的行政決策過程的參與，離不開對相應(yīng)的信息資源的獲取，以保證在信息對稱的條件下了解決策的事實根據(jù)、目標和手段選擇從而表達自己真實意愿，進一步地對決策施加影響。從相對人的角度考慮，保障相對人利益實施組織化，單獨的、眾多的、分散的個體利益在決策的過程中往往難以和無論在信息資源、專業(yè)技術(shù)知識等方面擁有絕對優(yōu)勢的行政機關(guān)相抗衡、競爭、博弈。針對前文中提到的與利益組織化密切相關(guān)的民間組織和公民社會在現(xiàn)實中遭遇的制度和實踐的困境，筆者就此提出公民結(jié)社權(quán)的保障制度和社會組織管理制度的改革是突破這一困境的一條路徑選擇。具體如：從政府對社會團體的嚴格管治、不予重視的觀念，轉(zhuǎn)變到對其采取開放、支持的態(tài)度；社會團體登記管理制度改革，逐步放寬民間組織設(shè)立門檻；加強社會團體的獨立性，以此做到在決策中真正代表利團體成員的利益；重視維護那些對未經(jīng)利益組織化的分散、少數(shù)的利益的利益表達。

（二）程序性制度

完善公眾參與行政決策程序上的立法，從立法層面上考慮，通過法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序、方法，達到保障公眾參與的有效性與公正性。一些地方政府規(guī)章在這方面的規(guī)定較之中央的立法具有明顯的進步之處。例如：2008年備受關(guān)注的《湖南省行政程序規(guī)定》在第三章專章規(guī)定了行政決策程序，而且在其第六章行政聽證中具體規(guī)定了作為公眾參與決策一種參與形式聽證會的規(guī)定，具體包括公眾代表選擇的程序和方法、聽證會進行的程序、聽證會舉證和辯論的方式、如何對待參與聽證公眾的意見。這可以成為公眾參與決策過程的程序立法有意義的參考。[6]

確立參與者的程序權(quán)利受到侵犯的救濟制度是公眾參與程序的基本保障，隨著行政法對行政程序價值的重視和將程序納入立法的軌道中，行政相對人的程序權(quán)益逐漸躍入公眾視野和在制度上得到認同，這主要表現(xiàn)在通過司法審查對公民受侵犯的程序權(quán)益進行救濟，同時立法上必須明確程序權(quán)益和司法上擴大訴訟上權(quán)利救濟的范圍。

（三）保障性制度

公眾參與的有效性不僅受到參與程序的影響，也依賴于參與者的資源、參與者能力、專業(yè)知識等因素，公眾參與的保障性制度主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1、建立專家咨詢制度

公眾參與的基本角色是政府和公眾，雙方基于不同的價值所主張的利益之間博弈、協(xié)商是公眾參與行政決策的主要內(nèi)容，而對專家介入?yún)s很少予以關(guān)注和研究。其實，行政決策不僅是代表不同價值主張的利益之間競爭、博弈和協(xié)商的過程，也是一個建立在對專業(yè)知識、技術(shù)理性等事實因素考慮的基礎(chǔ)上的過程，而公眾和政府對專業(yè)決策項目知識的匱乏為專家作為中間力量介入決策程序提供了支持。

2、建立健全政府決策失誤的責任追究制度

現(xiàn)代政治學(xué)、憲法學(xué)理論認為，法治政府應(yīng)當是責任政府，一個政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔不承擔法律責任，是民主政府同專制政府的分水嶺。[7]《國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)意見》明確規(guī)定按照“誰決策，誰負責”的原則，建立完備的決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責任相統(tǒng)一。建立責任追究制度主要從兩個方面進行構(gòu)建：一是明確每個決策者在決策系統(tǒng)中的作用、權(quán)限，健全具體的責任制度和承擔責任的方法；二是需要分清決策集體責任與個人責任，明確責任主體。

3、完善行政決策的監(jiān)督制度

行政決策過程實質(zhì)上是一種行政權(quán)力的運用過程，權(quán)力都是需要在監(jiān)督下行使。作為公眾參與的行政決策，涉及公眾的利益和參與權(quán)的落實情況，更需要對其加以監(jiān)督和約束。對行政決策的監(jiān)督包括：一是強化權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)決策的監(jiān)督，行政決策執(zhí)行，并不意味著公眾參與決策的結(jié)束，此時公眾以選民或代表的身份對決策執(zhí)行的監(jiān)督，主要是通過人大制度發(fā)揮作用;二是加強公眾對決策的評估，建立行政評價法，即通過法定的程序?qū)π姓袨榈目尚行浴⒊杀尽⑹找妗嵭У冗M行評估；三是將行政決策納入司法審查的范圍，這是針對決策本身不同于上述對決策過程中對相對人程序權(quán)益的救濟，行政決策大都以抽象行政行為的形式出現(xiàn)，突破當今《行政訴訟法》對抽象行政行為不審查的規(guī)定隨著行政法治建設(shè)已逐漸成為一種可能。

公眾參與行政決策是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容。關(guān)于公眾參與行政決策的理論和實踐不斷發(fā)展趨勢，在中國政治體制、法律制度和一些個案得到積極的回應(yīng)。但是，通過本文的討論可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于公眾參與的相關(guān)制度構(gòu)建仍存在一定的問題。中國應(yīng)正視行政決策中的公眾參與制度架構(gòu)中存在的具體問題，加強相關(guān)制度的建設(shè)，以保證公眾真實、有效參與決策，從而使我國的行政決策朝向合法、科學(xué)、民主的方向發(fā)展。

[1]鄧海娟.我國行政決策的法治化思考[J].依法行政，2004，（1）.

[2]汪勁.環(huán)境影響評價程序之公眾參與問題研究—兼論我國《環(huán)境影響評價法》相關(guān)規(guī)定[J].法學(xué)評論,2004，(2).

[3]姜明安.公眾參與與行政法治[J].中國法學(xué),2004，（2）.

[4]楊建順.行政立法過程的民主參與和利益表達[J].法商研究,2004，(3).

[5]趙民，劉婧.城市規(guī)劃中“公眾參與”的社會需求與制度保障—廈門市“PX項目”事件引發(fā)的討論[J].城市規(guī)劃,2010，(3).

[6]馬超，邢鴻飛.行政程序中公眾參與的制度架構(gòu)—以價格聽證為例.中國行政法學(xué)研究會2009年論文集[C].

[7]蔡定劍.民主是一種現(xiàn)代生活[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010.