體育行政法規中的行政處罰

崔 麗，董小玲

（濱州學院 體育系，山東 濱州 256603）

近幾年隨著體育法配套立法的增多，行政處罰的條款也相應增多，在這些行政處罰的條款中有合理之處也有不合理之處，筆者希望對目前體育行政法規中有關行政處罰的條款進行梳理和分析，以期為體育立法及其修改提供理論支持。

我國現行體育行政法規共有6部，分別是 《國家體育鍛煉標準施行辦法》《學校體育工作條例》《外國人來華登山管理辦法》《奧林匹克標志保護條例》《反興奮劑條例》和 《公共文化體育設施條例》［1］。6部行政法規中，《國家體育鍛煉標準施行辦法》是為鼓勵和推動人們特別是青少年、兒童積極參加體育鍛煉而制定的行政法規，沒有涉及體育行政處罰的相關內容，僅對其余的5部行政法規進行分析。根據 《行政處罰法》第10條規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內規定。”上述5部行政法規，在 《體育法》沒有設定行政處罰種類的情況下，可以設定警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、還可以設定其他種類的行政處罰。以下分別對 《學校體育工作條例》《外國人來華登山管理辦法》《奧林匹克標志保護條例》《反興奮劑條例》和 《公共文化體育設施條例》中有關體育的行政處罰的規定進行概要分析。

1 《學校體育工作條例》中的有關規定

在該條例中規定，實施體育行政處罰的行政主體為當地教育行政部門和當地人民政府；設定體育行政處罰的種類有：批評教育、責令限期清退和修復場地、賠償或者修復器材、設備；處罰的范圍僅包括以下五種：①不按規定開設或者隨意停止體育課的；②未保證學生每天一小時體育活動時間 （含體育課）的；③在體育競賽中違反紀律、弄虛作假的；④不按國家規定解決體育教師工作服裝、糧食定量的；⑤侵占、破壞學校體育場地、器材、設備的。處罰的對象為實施上述五種違法行為的單位和個人。

《學校體育工作條例》第7條第二款規定：“普通中小學校、農業中學、職業中學、中等專業學校各年級和普通高等學校的一、二年級必須開設體育課。普通高等學校對三年級以上學生開設體育選修課。”第10條第二款規定：“普通中小學、農業中學、職業中學每天應當安排課間操，每周安排三次以上課外體育活動，保證學生每天有一小時體育活動的時間 （含體育課）。”根據該兩條規定，學校有按規定開設體育課和保證學生每天一小時體育活動時間的義務，學校不按規定開設或者隨意停止體育課、未保證學生每天一小時體育活動時間的行為違反了 《學校體育工作條例》中規定的義務屬于不作為違法，應該受到處罰。對學校的處罰，除了責令限期改正外，還有對直接責任人員給予批評教育或者行政處分，這種處罰是對組織違法的 “兩罰”適用，“所謂組織違法的兩罰，是指因組織違法行為，既處罰該組織，也處罰該組織特定的成員 （或工作人員）的行政處罰方法。”［2］也就是說組織的一個違法行為，引起了兩個或兩個以上主體分別承擔行政責任，這種行政責任有兩種：一是對組織給予行政處罰，對組織成員也給予行政處罰；另一種是對組織給予行政處罰，對組織成員給予行政處分。無論是行政處罰的兩罰還是行政處罰加行政處分的兩罰，都是行政法上的懲罰性責任，都承認一行為導致兩懲罰責任后果。

2 《外國人來華登山管理辦法》中的有關規定

該辦法中設有罰則一章，對違反規定的外國人給予相應的處罰。在該辦法的處罰中，處罰主體有國家體委、省、自治區體委；處罰的種類有警告、罰款、停止登山活動、沒收采集的標本、樣品、化石和資料；對處罰不服的救濟手段有行政復議和行政訴訟；處罰適用方法有單處或者并處；行政處罰的范圍包括未給隨隊的中國公民辦理保險、提供醫療、急救以及必要的宿營、炊事用具；未按照國家體委批準的路線和山峰進行攀登；未經國家體委同意擅自展現外國團隊所在國國旗；擅自吸收本團隊以外的人員；未經批準擅自對所經地區的生物、巖石、礦物等進行觀測和測繪活動等。

該辦法第24條第二款規定，“國家體委或者省、自治區體委可以單處或者并處沒收收集的標本、樣品、化石和資料的處罰”，其中的單處和并處是行政處罰的適用方法，是對某一違法行為根據情節輕重，決定選擇一種處罰種類還是同時適用兩種以上的處罰種類。選擇決定單處還是并處的權力由行政主體行使，屬于行政主體的自由裁量權之一［3］。

3 《奧林匹克標志保護條例》中的有關規定

《奧林匹克標志保護條例》明確指出工商行政管理部門是奧林匹克標志保護的主管部門，進出口貨物涉嫌侵犯奧林匹克標志專有權的，由海關按照規定的權限和程序查處。第10條規定：“未經奧林匹克標志權利人許可，為商業目的擅自使用奧林匹克標志，即侵犯奧林匹克標志專有權，引起糾紛的，由當事人協商解決；不愿協商或協商不成的，奧林匹克標志權利人或者利害關系人可以向人民法院提起訴訟，也可以請求工商行政管理部門處理。工商行政管理部門處理時，認定侵權行為成立的，責令立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權商品和專門用于制造侵權商品或者為商業目的擅自制造奧林匹克標志的工具，有違法所得的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處5萬元以下的罰款。當事人對處理決定不服的，可以自收到處理通知之日起15日內依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院提起訴訟；侵權人期滿不起訴又不履行的，工商行政管理部門可以申請人民法院強制執行。進行處理的工商行政管理部門應當事人的請求，可以就侵犯奧林匹克標志專有權的賠償數額進行調解；調解不成的，當事人可以依照 《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院提起訴訟。”本條規定包含了因侵犯奧林匹克標志專有權引起糾紛的解決方式、處罰種類和救濟途徑三點內容。

當事人因奧林匹克侵權引起的糾紛屬于奧林匹克標志所有者或許可使用者與侵權行為人間的民事糾紛，按照第10條規定，有協商、向人民法院提起訴訟和請求工商行政管理部門處理三種解決途徑，其中協商和訴訟都是解決民事糾紛的途徑，而行政機關一般不對民事糾紛予以處理，只有在相對人申請的前提下，行政機關才可以受理民事糾紛對民事糾紛作出裁決，此時行政機關作出的裁決是行政裁決。“所謂行政裁決是指依法由行政機關依照法律授權，對當事人之間發生的與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。”［4］本條款中工商行政管理部門對糾紛的處理顯然是行政裁決，而不是行政處罰，因為行政處罰是依職權的行政行為，不需要行政相對人的申請，只要行政機關確定相對人的行為違反了法律規定，并且在自己的管轄范圍內，就可以依職權對相對人作出行政處罰。工商行政部門先對侵犯奧林匹克標志的民事糾紛進行行政裁決，然后在認定侵權成立后，可以依職權作出行政處罰，因為侵權人的這種行為不僅侵犯了奧林匹克標志所有權人或許可使用人的私權，也對國家的公權領域造成侵害，擾亂了正常的社會秩序，構成了行政違法的行為，應該承擔行政責任，工商行政管理部門作為奧林匹克標志保護的行政主體可以對其作出行政處罰［5］。該條例規定的 “責令立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權商品和專門用于制造侵權商品或者為商業目的擅自制造奧林匹克標志的工具，有違法所得的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處5萬元以下的罰款”的處罰從種類上看與 《行政處罰法》相一致，但就具體處罰內容中罰款的數額，筆者認為有待進一步商榷。

參照國務院 《中華人民共和國商標法實施條例》第52條的規定：“對侵犯注冊商標專用權的行為，罰款數額為非法經營額三倍以下；非法經營額無法計算的，罰款數額為十萬元以下”，《奧林匹克標志保護條例》中的 “5萬元以下的罰款”好似有些過輕。因為奧林匹克標志屬于體育領域中特有的特殊標志，具有很高的知名度和良好的社會聲譽，比任何世界馳名的商標更具有國際影響力，精明的商家正是看到了奧林匹克標志的這種潛在的經濟價值，紛紛以巨額資金競相購買奧林匹克標志的使用權，為了保護奧林匹克標志權利人的合法權益，應該加大對侵權人的處罰力度，建議相應地加大罰款數額。

4 《反興奮劑條例》中的有關規定

該條例對興奮劑的管理、檢查與檢測、反興奮劑的義務以及法律責任等方面進行了規定，特別是在法律責任一章中，對違法者分別規定了民事責任、行政責任和刑事責任，本文僅對行政責任進行分析。

《反興奮劑條例》中規定的行政處罰包括申戒罰、行為罰、資格罰和財產罰四大類。其中申戒罰中的警告 （44條）；行為罰有責令改正 （39條第2款）、責令暫停6個月以上1年以下執業活動 （44條）；資格罰有吊銷許可證 （38條）、不得從事體育管理工作或者運動員輔助工作 （39條、40條、41條）；財產罰有沒收違法所得 （38條）、罰款 （38條）、沒收非法財物 （39條、40條、41條）；除了上述體育行政處罰的種類外，還在45條規定了體育健身活動經營單位向參加者提供含有禁用物資的藥品、食品的處罰由食品藥品監督管理部門、衛生主管部門依照藥品管理法、食品衛生法和有關行政法規的規定予以處罰。從實施行政處罰的主體看，不僅有體育行政部門，還有縣級以上食品藥品監督管理部門和縣級以上人民政府衛生管理部門等行政主體。

第46條規定：“運動員違反本條例規定的，由有關體育社會團體、運動員管理單位、競賽組織者作出取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽的處理。”從本條規定看，運動員違反本條例的，只對其實行內部處罰，不實施行政處罰，這是否有逃避法律責任的嫌疑？《反興奮劑條例》是關于興奮劑有關事項的專門行政法規，在 “有法可依”的前提下，運動員違反規定，侵犯了行政法所保護的社會關系，應該受到相應的行政處罰，這種社團內部的處罰能代替行政處罰嗎？答案是否定的，因為體育社團對其實行內部處罰是因為使用興奮劑違反了體育公平競爭的精神，屬于違反體育規則而應受的處罰。兩者的處罰事由是不同的，“前者的處罰事由是在競技體育中違反了體育紀律、體育規則，而不論其是否違法。后者的處罰事由是尚不構成犯罪地違反了行政法，而不論其是否違反了體育紀律、體育規則。即使是同一行為同時應受到相應的兩種處罰，處罰事由的性質也不同，一種處罰的事由是違反了體育紀律、體育規則，一種處罰的事由是尚不構成犯罪地違反了行政法，將兩者混淆就是一種錯誤。另外，違反了體育紀律、體育規則，卻不一定違反了行政法；違反了行政法，卻不一定違反了體育紀律、體育規則。”［6］運動員違法使用興奮劑既違反了體育規則又違反了《反興奮劑條例》，不能僅僅簡單對其實行內部處罰，還應該對其實施行政處罰。

另外，46條規定的對運動員內部處罰是取消參賽資格、取消比賽成績或者禁賽，雖然對運動員使用興奮劑的處罰可能僅有上述列舉的處罰種類，但這樣規定令人感覺體育社會團體沒有完全的自主權，只能按 《反興奮劑條例》中的規定處罰。筆者認為，是否可以借鑒 《體育法》49、50條的規定，只說明按章程處罰而不規定處罰種類。

在我國實行體育管理體制改革的今天，政府把權力下放給社會，實行管辦分離，把不應該由政府行使的職能轉移給體育社會團體，體育社會團體根據本社團發展的情況，自行管理，對違反章程規定的由社團按章程進行內部處罰，只要該處罰不超出法律規定范圍，就不必受到法律的干涉。所以，作者認為第46條應該增加運動員違法的法律責任，同時解除對社團處罰的約束。

5 《公共文化體育設施管理條例》中的有關規定

《公共文化體育設施條例》的第五章法律責任中5條有4條是關于行政處罰的規定，這4條中，分別對侵占公共文化體育設施建設預留地或者改變其用途、公共文化體育設施管理單位及其工作人員違法的行為作出了處罰規定，處罰種類涉及責令限期改正、沒收違法所得和罰款三種。

《公共文化體育設施條例》是對 《體育法》關于體育設施保護的具體化，按照 《行政處罰法》第10條的規定，“法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”。也就是說如果 《體育法》中有關于公共體育設施處罰的規定，《公共文化體育設施條例》的處罰只能是在 《體育法》規定的種類和幅度內。《體育法》第52條規定：“侵占、破壞公共體育設施的，由體育行政部門責令限期改正，并依法承擔民事責任。”該條是對侵占、破壞公共體育設施的規定，規定處罰種類是責令限期改正。《公共文化體育設施條例》中的規定是對侵占、破壞公共體育設施的具體化，并且給予處罰的種類只能有責令限期改正。因為 “法律是行政法規和一般地方性法規的立法依據或基礎，后兩者不得違反它，否則無效”。［7］對不屬于侵占、破壞公共體育設施的其他違法行為，如未按照規定的最低時限對公眾開放、未建立、健全公共文化體育設施的、開展與公共文化體育設施功能、用途不相適應的服務活動等違法行為，可以設定責令限期改正、沒收違法所得、罰款等行政法規可以設定的處罰種類。 《公共文化體育設施條例》既是 《體育法》關于體育設施規定的具體化，又是保護公共文化體育設施的專門行政法規，其設定行政處罰的種類既不能超越 《體育法》，也不能超出行政法規的設定權，所以要以雙重標準來衡量其是否合法。

6 結語

通過對以上幾部行政法規的分析，我們可以看出，目前有關體育行政處罰的規定或多或少都存在處罰力度不夠、處罰主體不明確等問題，另外除了 《外國人來華登山管理辦法》、《奧林匹克標志保護條例》中有關于行政處罰救濟的渠道外，在 《學校體育工作條例》《反興奮劑條例》《公共文化體育設施條例》中都沒有關于行政處罰救濟的相關規定，應當進一步加強對體育法律法規中有關行政處罰問題的研究，逐步提高相關法規立法的科學性。

［1］于善旭.中國體育法制的發展與前景［J］.河北體育學院學報，2009，23（2）：1－6.

［2］楊小軍.行政處罰研究［M］.北京：法律出版社，2002：99－101.

［3］楊解君.權力·秩序與法律控制——行政處罰法研究［M］.成都：四川大學出版社，1999：129－136.

［4］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，1999：77－83.

［5］顏斌，董小玲.論體育行政處罰的救濟［J］.體育與科學，2006（6）：67－69.

［6］肖宗濤，肖平，代天修，等.對《體育法》賦予體育社會團體處罰權的研究［J］.武漢體育學院學報，2002，36（5）：6－9.

［7］張文顯.法理學［M］.北京：北京大學出版社，1999：34－38.