環境公益訴訟的原告資格研究

韓 露，孫洪坤

（浙江農林大學法政學院，浙江 杭州 311300）

隨著社會經濟的發展，環境污染問題越來越嚴重，導致環境侵害案件與日俱增。因此，我國云南、貴州、江蘇等地結合現實情況的需要，相繼成立環境資源保護審判庭，但是這些環保法庭成立后，卻遭遇了“門庭冷落”的境遇，究其根源還是由于我國缺乏完善的環境公益訴訟制度，而環境公益訴訟原告資格問題則是環境公益訴訟制度的關鍵問題，對其加以深入研究，從而構建完善的環境公益訴訟原告體系，有效保護人類共同的環境利益。

一、環境公益訴訟的內涵與原告資格范圍

（一）環境公益訴訟的內涵

公益訴訟最早起源于羅馬法，又稱之為“民眾之訴”、“公共之訴”。古羅馬時期的法學家將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟，公益訴訟是相對于私益之訴而言的，為了維護公共利益，任何市民均有權提起它，而私益之訴是僅限于特定人才能提起的訴訟活動。在我國對于公益訴訟未有明確的法律定義，鑒于公益訴訟的定義有狹義和廣義之分，筆者采用廣義的公益訴訟概念，認為只要是為了維護社會公共利益，任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，向法院提起訴訟。

隨著工業化進程的發展，環境公益訴訟越來越引人矚目。現代環境公益訴訟起源于20世紀70年代，美國率先建立了環境公益訴訟制度，允許任何人或任何公民可以代表自己提起一項民事訴訟［1］。對于何謂環境公益訴訟，我國學界也存在一些不同觀點，陳濤將其劃入經濟公益訴訟的范疇，認為：“任何單位和個人都有權對破壞自然環境的單位和個人提起經濟公益訴訟。”［2］張式軍將其定義為任何人、社會組織、國家機關為了社會公益，都可以自己的名義，向司法機關提起訴訟［3］。總之，根據環境公益訴訟的性質，所謂環境公益訴訟是指國家機關、社會團體以及相關利害人對于公民、企業以及行政機關的違法行為、不作為而使得自然環境受損或者有受損的可能性，為了維護環境公共利益，依法提起訴訟的活動。

（二）環境公益訴訟原告資格范圍

無原告就無訴訟，原告是訴訟程序的啟動者。環境公益訴訟作為一種新型訴訟為保護自然環境提供了有利途徑，但環境公益訴訟原告資格問題一直是理論界和司法界探討的熱點，對于環境公益訴訟原告資格的類型大致有四種：

1．檢察機關

國家機關提起環境公益訴訟，在我國和國外的司法實踐中較多地表現為檢察機關對于環境侵害行為依法提起環境民事公益訴訟或環境行政公益訴訟。檢察機關參與環境公益訴訟具有合理性，一般來說，檢察機關作為國家機關的訴訟代表，從產生之初就是以公共利益代表者的身份出現的，相對于其他社會主體而言，檢察機關訴訟經驗豐富，具有較強的執法公信力，在訴訟過程中，能夠更好地收集違法犯罪的證據，有力地維護司法權威和社會正義。因此，多數國家將檢察機關作為環境公益訴訟的原告主體之一，例如法國的檢察理論就認為檢察機關的職責是維護社會公益，同時，在《民事訴訟法典》第13章和《法國民法典》中都規定了檢察官有權依照其規定作為當事人提起訴訟［4］。

2．特定的行政機關

在環境公益訴訟中，由特定的行政機關，如與環境保護相關的行政管理機關作為原告參與訴訟一直存在爭議。持反對意見的認為允許環境管理機關作為原告提起訴訟，實際上是擴大了環境管理的機關的權力范圍，環境行政管理機關對于在其管轄范圍內的環境違法行為，直接行使行政管理權即可，無需選擇訴訟作為救濟途徑［5］。而另外一些研究者則認為在司法實踐中，環境行政管理機關處于環境侵害賠償案件的第一線，它們不僅具有行政管理權，而且更容易獲取環境侵害的證據［6］。因此，環境管理機關成為環境公益訴訟的原告同樣具有正當性。

3．社會團體及其他有關組織

在各國環境保護運動中，社會團體在推動環境保護、參與環境保護監管以及監督環境法律法規實施的過程中發揮了極其重要的作用。因此，社會團體也是環境公益訴訟適當的原告。以美國“西埃拉俱樂部”訴莫頓案為例，雖然西埃拉俱樂部并不是權益直接侵害的主體，但法院依然允許其提起訴訟，至此民間環保社團的原告地位得到了認可，有效地保護了環境利益。

4．公民個人

公民個人參與到環境公益訴訟中具有非常重要的意義。建立環境公益訴訟制度的目的就是為了保護環境的公共利益，而環境公共利益又是多元化的，公民個體作為原告參與環境訴訟，是最直接、最客觀地保護環境利益、賠償受害人的途徑。因此，各國在環境公益訴訟立法和實踐中都給予公民個人平等的訴權。

二、環境公益訴訟原告資格的認定問題分析

（一）環境公益訴訟主體資格標準認定問題

《民事訴訟法》對起訴條件的規定一直采用傳統的訴訟主體認定標準，直接將訴訟主體限定為是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織，只有這些訴訟主體才能成為適格的原告，但以“直接利害關系說”為基礎建立的訴訟制度嚴重阻礙了環境公益訴訟的發展，不利于當事人通過訴訟途徑解決環境侵害問題［7］。在近幾年發生的環境污染案件中，環境違法犯罪行為不僅損害了公民個人利益，而且損害了社會公共利益。根據我國相關法律對原告資格的限制，難以防止環境污染和違法犯罪的頻頻發生。因此，必須對環境公益訴訟原告資格的范圍加以擴展。

2012年8月31日通過的《民事訴訟法》修正案增加了一條作為第五十五條，規定對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。該條規定使環境公益訴訟的發起以及原告主體都在條文中得以明確體現，為檢察機關、特定環境行政管理機關以及社會團體提起環境公益訴訟提供了合理的法律依據。因此，在對環境公益訴訟原告范圍進行擴大解釋時，首先需要肯定《民事訴訟法》第119條中對公民訴權的確認，公民個人作為訴訟過程中的“弱勢群體”要嚴格依照“直接利害關系說”參與環境公益訴訟。其次，我國《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”該條規定使社會團體、特定行政機關等單位向法院起訴得到了立法確認，只要案件具有公益訴訟性質，他們就可依法行使訴權，無需限定其必須與案件有直接利害關系。再次，雖然環境公益訴訟原告趨向多元化趨勢，但是還應對其行使訴權的范圍、程序加以嚴格限定，這樣才能高效訴訟，防止原告濫用訴權。

（二）新民事訴訟法中對“有關組織”的界定問題

環境公益訴訟原告資格的認定是環境公益訴訟制度的關鍵問題，環境公益訴訟制度以環境權理論、公共信托理論、私人檢察理論以及公眾參與原則為基礎，以保護環境利益為目的，在這一制度框架下，每個人都享有不受侵害的環境權益，而且理應將公民環境權作為基本人權在法律體系中確定下來［8］。新民事訴訟法中雖然增加了對環境公益訴訟的規定，但對環境公益訴訟原告資格的認定尤其是“有關組織”起訴資格的認定還有待完善。民事訴訟法修正案規定環境公益訴訟原告資格的措辭經歷了兩次變化，由“有關機關、社會團體”修改為“法律規定的機關和有關社會團體”，又經過審議修改為“法律規定的機關和有關組織”。但何為“有關組織”呢?目前，適合提起環境公益訴訟的社會組織主要包括社會團體、民間組織、非盈利性組織以及環保NGO［9］，但這些組織是否都能成為環境公益訴訟的起訴主體就需要在民事訴訟法以及相關法律法規中明確加以規定。鑒于此，筆者認為能夠提起環境公益訴訟的社會組織首先是合法的環保組織，根據《2008年中國環保民間組織發展狀況報告》我國目前已經正式登記注冊的各類環保民間組織達3 539家，這樣經過合法登記注冊的社會組織不但能夠廣泛集合社會公眾的力量，而且可以使環境公益訴訟有效、有序的進行，最終保障環境受害人的合法權益。民事訴訟法主要是保障環境公益訴訟順利進行的程序法，對于社會組織在環境公益訴訟中的地位以及權利還需要其他相關法律法規加以規定，比如可以在修改的《環境保護法》和《行政訴訟法》中增設社會組織提起環境公益訴訟的具體程序和提起環境公益訴訟的條件［10］。另外，雖然環保社會組織具有非政府性、非贏利性、專業性和合法性的特點，但對于嚴重的環境犯罪行為，由于其缺乏偵查權、公訴權的有力支撐，往往不能對可能判處刑罰的犯罪人進行追訴，因此，《民事訴訟法》中的“有關組織”僅指參與環境民事公益訴訟的相關組織，而對于嚴重的環境犯罪行為還要依靠檢察機關來追訴。

三、環境公益訴訟原告資格擴張的必要性

（一）環境問題嚴峻性的需要

隨著經濟的發展，人類生產生活活動對自然環境造成的不利影響越來越明顯，以致產生了全球性的氣候變暖、臭氧層破壞、土壤破壞與退化、淡水污染等環境問題。聯合國發布的《2000年全球生態環境展望》指出，由于人類對木材和耕地等的需要，全球森林減少了一半，9%的樹種面臨滅絕，熱帶森林每年消失13萬 km2，地球表面80%的原始森林遭到了破壞。目前，我國的總體環境狀況也日趨惡化，全國有1/5的耕地受到化肥農藥的污染，因工業“三廢”污染的農田達0．1億hm2，汽車尾氣污染在京、滬等地已占大氣污染的50%，另外，近20年來，我國各類草地產草量下降30%～50%［11］。在工業化的進程中，我國的環境問題十分嚴重，有些環境違法行為已經發展為嚴重的刑事犯罪活動。

（二）環境保護立法的缺位

目前，我國尚未建立環境公益訴訟制度，但在有些立法中有所體現，《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《海洋環境保護法》第90條規定：“破壞海洋環境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這些法律法規雖然表明環境保護人人有責，但并沒有明確賦予單位和個人保護環境的訴權，更沒有詳細對環境公益訴訟的原告資格加以規定，在沒有堅實的法律條件下，我國環境公益訴訟的發展舉步維艱。因此，各地環保法庭出現“門可羅雀”的現象也不足為奇了。

（三）完善環境公益訴訟制度的需要

環境公益訴訟制度在美國實行了30多年，可以稱得上是一項比較完善的制度，而我國目前卻沒有建立這樣一項環境保護領域的新制度。2002年，浙江省杭州市余杭區的農民陳法慶將當地環保局告上了法庭，在審理過程中，雖然認定了開采石礦造成的環境污染侵害事實，但陳法慶卻敗訴了。2003年，他又將浙江省人民政府和浙江省環保局告上法庭，這一次法院未予受理。2004年，陳法慶又通過信件的形式向全國人大法制工作委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等部門提出建議，建議完善環境公益訴訟制度并進行相關立法。這個案例只是司法實踐中的滄海一粟，事實上法院對此類案件多以不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴來結案，這些案例不僅警醒著我們要通過法律武器維護自己的合法權益，而且深刻地說明我國環境公益訴訟制度的不完善以及受害人訴諸無門的窘境。完善環境公益訴訟首先需要明確環境公益訴訟原告的范圍，如果對此不進行嚴格詳細的規定，那么環境公益訴訟制度最終也會因缺乏“適當原告”這一基石而無法建立，導致自然資源和人類環境的日益損害。

四、環境公益訴訟原告資格的構建

縱觀我國環境公益訴訟的立法和司法實踐，不難發現環境公益訴訟遭遇的最大困難就是原告資格問題。學界內多數學者主張擴張環境公益訴訟原告的范圍，目前主要存在“多元主體說”和“泛多元主體說”兩種學術觀點。這兩種觀點都有合理之處，但筆者有其不同觀點，結合環境公益訴訟具有公共性、不特定性、預防性的特點，提出以下見解：

（一）檢察機關

環境公益訴訟制度的建立增加了維護環境公益的途徑，不僅有利于增強對環境監管部門的監督，同時彌補了環境行政監管執法資源的不足。新修訂的民事訴訟法結合當前我國環境污染和食品安全問題的需要，增加了公益訴訟制度，明確規定對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。在司法實踐中，檢察機關作為原告提起環境公益訴訟取得了一些良好的社會效果，因此檢察機關作為環境公益訴訟的原告具有其合理性。首先，從檢察機關的性質來看，檢察機關是我國憲法明確規定的法律監督機關，具有天然的中立性和公正性，由其擔任環境公益訴訟的原告，能夠確保環境公共利益的有效實現。其次，檢察機關具有豐富的訴訟經驗，相比社會團體和公民個人而言，更具有訴訟優勢。作為國家機關，在訴訟過程中，檢察機關能夠以最小的訴訟成本調動人力物力，取得一些社會團體、公民個人難以獲取的訴訟證據［12］。另外，根據訴訟信托理論，全體公民將自己保護環境的訴權托付給國家，國家又將訴權分配給檢察機關或者其他相關機關，并由這些機關來代表國家行使訴權，這樣既節省了訴訟成本，又實現了訴訟利益的最大化。檢察機關作為適當原告提起環境公益訴訟，可以認為是國家公權力的擴張，相對于私權而言，公權力的行使必須受到制約才能使私權得以圓滿實現。因此，對檢察機關在環境公益訴訟中行使的訴權還必須加以限制，嚴格區分檢察機關單獨起訴與輔助公民個人起訴的訴訟程序，實現環境保護的重任。

（二）特定行政機關

環境行政管理機關是否適合作為環境公益訴訟的原告，在理論上和實踐中都是存在爭議的，但還是有許多支持者贊同環境管理機關應具有環境公益訴訟資格，筆者也贊同此觀點。首先，環境行政管理機關具有相關的行政處罰權，與公民個人、檢察機關相比，在訴訟過程中，能夠更方便地收集訴訟證據，節省訴訟成本。其次，對環境行政管理機關的原告資格必須加以限制，防止環境行政機關濫用訴權，造成行政處罰權的“流失”，借鑒國外環境公益訴訟的經驗，在環境行政管理機關起訴前，需充分行使行政處罰權，在被處罰人仍進行環境違法行為的情況下，依法提起環境行政公益訴訟，保護受害人的環境利益。最后，檢察機關需負責監督環境行政管理機關的行政處罰行為和公益訴訟活動，保障環境公益訴訟活動的公平公正。盡管環境行政管理機關參與環境公益訴訟活動有其必然性，但不容忽視的是它也只是受害人的代言人，因此，環境行政管理機關在起訴活動中，還是需要以受害人為中心，以公平正義為目標，在公益訴訟活動中起到輔佐作用即可。

（三）社會團體及其他有關組織

目前社會團體作為環境公益訴訟的重要主體已經被國際環境保護運動的實踐所證明，尤其是環保NGO。在我國，根據中華環保聯合會的不完全統計，各級法院近幾年來受理的環境民事公益訴訟中，原告主要涉及檢察機關、環境保護等行政機關、環保組織三種類型［13］，所以社會團體作為環境公益訴訟的原告參與訴訟具有較強的可行性。首先，諸如環保NGO的成立的宗旨就是為了維護環境公共利益，相對個人而言，社會團體具有更強的社會組織能力。其次，很多社會團體都是非盈利性組織，很少會受政治因素和經濟利益的影響而放棄保護生態環境的使命。另外，由于社會團體具有很強的社會組織能力，往往能夠形成強大的社會號召力，從而帶動環保事業的發展。最后，社會組織由各行各業的專業人員組成，對于環境保護以及環境公益訴訟中出現的種種問題，都能以專業人員的身份來解決，這樣有助于環境公益訴訟的順利進行，彌補環境行政公益訴訟中原被告雙方信息不對稱的格局，最大化地維護環境公共利益。雖然我國目前社會團體管理模式不成熟，自身建設也不完善，但這并不影響賦予社會團體環境公益訴訟原告的資格。

（四）公民個人

美國的環境公益訴訟制度一直走在世界前列，其中公民訴訟條款更是其一大亮點。美國的公民訴訟在性質上屬于公益訴訟，在美國聯邦環境法律中明確規定，為實施該聯邦環境法律，任何人或任何公民可以代表自己提起一項民事訴訟，這一條款強調任何私主體都可以根據環境公民訴訟條款提起公民訴訟，不要求起訴主體與訴訟標的之間具有直接的利益關系。不僅如此，美國在公民訴訟中對原告的起訴資格、可訴范圍、訴訟類型以及公民訴訟的限制條款都加以詳細規定，使司法實踐中具有很強的操作性。［14］

借鑒美國公民訴訟的經驗，我國在公民環境公益訴訟中首先要以法律的形式明確公民個人的訴訟地位，為公民提起環境公益訴訟提供有力的法律保障。其次，公民個人深受環境破壞的危害，具有訴訟的積極性和公正性，因此要逐步形成以公民個人為主、社會團體為輔、國家機關起補充作用的環境公益訴訟模式，保障公民充分行使訴訟權利，提高公民個人的環保意識［15］。最后，必須對公民個人的起訴權加以限制，依據美國公民訴訟的規定，對其限制的目的在于發揮行政權在執行法律中的主導作用，但結合我國的現實情況，對公民個人訴權的限制在于防止濫訴。因此，限制公民個人訴權要對公民個人的起訴資格以及可訴范圍加以限定，提高司法效率，減輕法院的審判負擔。

環境公益訴訟的原告有力地保護了環境公益。美國、德國、瑞典、俄羅斯等國逐步建立起環境公益訴訟制度，印度作為發展中國家也加入了環境公益訴訟的隊伍中，我國在高速發展經濟的同時，更應該注重環境保護，為環境公益訴訟提供可行的法律途徑。

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