存款保險制度安排的國際比較以及中國選擇研究

李 攀

（首都經濟貿易大學金融學院，北京 100770）

一、存款保險發展的國際爭議

（一）有關存款保險制度的爭議

目前全世界雖然已有110多個國家建立了顯性的存款保險制度，但理論界對于存款保險制度是否有效卻未能達成一致。對于存款保險制度有效性的質疑主要表現在兩方面：一是存款保險制度存在道德風險的缺陷，如果存款完全受到保護，存款人將會放松對銀行的監督，而銀行在缺乏約束的情況下傾向于投資高風險的資產，加大銀行體系的脆弱性；二是存款保險并非解決銀行擠兌問題的唯一措施，中央銀行的最后貸款人、暫停支付等也是較常見的救助手段。

在理論界對存款保險制度理論效用性爭議的同時，也有許多實證分析總結出存款保險制度負面效用的一些結論，主要包括：一是從整體上看，存款保險制度與銀行危機之間的相關關系顯著為正，也即是存款保險制度的存在增加了銀行體系的脆弱性；二是保險限額為銀行體系脆弱性的影響巨大，保險限額越高，銀行脆弱性越大；三是不同類型存款保險基金產生不同程度的道德風險，事前基金以及政府出資的基金安排，道德風險相對較高；四是存款保險制度的技術安排特征是影響銀行體系穩定性的關鍵因素，風險調整費率比統一費率更能抑制銀行的過度冒險；五是良好的制度監管環境在抑制存款保險對銀行體系穩定性的負面影響上起到了重要作用。

（二）我國存款保險制度現狀

我國長期以來一直實行的是“隱性”的存款保險制度，當銀行出現相關問題時，政府一般會對其進行救助，最后往往是向存款人提供全額的存款保護。因而與西方一些從無到有建立的存款保險制度體系的國家不同，我國建立存款保險制度是為了將事實上的幾乎全額賠付的隱性存款保險制度轉變為顯性，使其制度化、公開化。

道德風險是存款保險制度受到質疑的主要理由，但存款保險制度從隱性到顯性的轉變，卻并不會使得道德風險增加。而根據實證分析的結論，如果制度設計得當，我國存款保險制度從隱性到顯性的轉變，將降低銀行業的道德風險。

二、存款保險制度安排的比較及我國選擇

（一）存款保險制度的職能

目前世界各國存款保險制度的職能設計差異很大，大體上可分為以下四種類型：

一是“付款箱”型，這種職能設計僅在投保的金融機構倒閉后對存款人給予賠償，以及在事前或事后向投保機構收取保費；二是“強付款箱”型，該職能不僅對投保存款賠付，還適度參與風險處置，包括向高風險銀行提供流動性支持、為銀行重組提供融資等；三是“損失最小化”型，其主要職能是一旦吸收存款的金融機構倒閉，應該使其因倒閉所造成的成本和損失最小化，存款保險機構積極參與處置決策，并可運用多種風險處置工具和機制實現處置成本最小化；四是“風險最小化”型，其職能原則是將存款保險機構本身所面臨的損失風險或損失程度降到最低，存款保險機構具有廣泛的風險控制職能，既有完善的風險處置職能又有一定的審慎監管權。

有前兩種職能的存款保險制度又被稱為“狹義”的存款保險，后兩種又被稱為“廣義”的存款保險。美國、日本等國家存款保險制度主要采取“損失最小化”型和“風險最小化”型，新加坡、荷蘭等國家主要采取“付款箱”型和“強付款箱”型。國際金融危機后世界各國的存款保險制度的職能有進一步拓寬的趨勢，職能更加強化存款保險制度在金融機構處置機制中的作用。

四是推廣《社區矯正心理矯治工作指導手冊》的應用，通過現場指導、集中培訓等方式，培養一批心理矯治工作的行家里手。同時，組織研討會，交流心理矯治工作經驗，總結成功案例，向全區推廣成功的工作做法和工作典型，推動社區矯正工作整體上水平。

我國目前的情況看現有金融領域的立法和規范不能完全適應金融業新的發展趨勢，推行實施存款保險制度不僅是保護存款人利益及預防銀行危機發生或蔓延的需要，也是完善存在問題的金融機構退出機制的必然要求。按我國目前現實情況看我國的存款保險制度的職能采用“廣義”設計的可行性較大。

（二）機構參與存款保險模式選擇

目前世界各國存款性金融機構參加存款保險的模式有三種：一是自愿加入，如法國、瑞士、比利時、意大利等；二是強制加入，如日本、加拿大、英國、菲律賓等；三是自愿與強制相結合，如美國和巴西。

從上述三種模式分析非強制性的存款保險模式可能會帶來逆向選擇問題，資產質量優良、經營穩定的銀行往往不會參加存款保險系統，而相對高風險的銀行更有動力加入，這樣容易導致存款保險體系本身的崩潰。為了避免逆向選擇，大多數國家都采取了強制性的模式。而采取自愿投保模式的國家，存款人通常對存款保險高度關注及敏感，這使得銀行參保的行為與自利原則相統一。

根據我國目前的情況，存款保險適宜采取強制性的模式。由于長期實行計劃經濟的影響，我國金融業的市場化程度較低，銀行機構的信用機制嚴重依賴國家，存款人缺乏對銀行是否投保的關注，采取自愿投保模式容易造成逆選擇。

（三）存款保險制度的保障范圍

存款保險的保障范圍有三個層次上的概念，一是地理層次上的，二是機構類別層次上的，三是存款賬戶類別層次上的。

1.地理層次上的保障范圍。在地理層次上多數國家確定存款保險參保機構范圍時采用“屬地原則”，即在一國境內吸收存款的金融機構包括外國銀行的分支機構和附屬機構都在承保之列，但本國銀行在海外的分支機構則排除在外。也并非所有國家都遵照屬地原則，比如日本規定，所有在日本注冊的銀行和其在海外的分行的日元存款均受到保護，但外國銀行在日本的營業機構的存款則不受保護。

兩種保障范圍的做法各有利弊，就日本做法而言，有利于本國銀行在國內市場及海外市場的競爭，但是也使得本國銀行的經營成本高于外國銀行分支機構，在存在雙重存款保險—本國銀行的海外分支機構也須參加外國的存款保險計劃時，從成本—收益的角度衡量更不合算。對于外國銀行，由于存款缺少保護，不利于其在本國市場的競爭，但另一方面也使其可以免費享受存款保險帶來的本國銀行體系穩定的好處。

根據國際慣例，我國存款保險計劃應采取屬地原則。

各國在非銀行金融機構參保資格問題上的差異，主要是與存款保險體系的保障目標以及該國的金融監管體系有關。一些國家的存款保險只是單純為了保護該國的支付體系，因而參保機構限制在商業銀行以及其他提供支付服務的金融機構。另一些國家存款保險的目標在于維護整個金融體系的穩定，因而參保機構的范圍也相對更廣，甚至包括證券和保險機構。此外，許多國家將非銀行金融機構排除在存款保險體系之外，主要是因為這些機構大都有不同的監管標準并受到不同監管當局的監管，或是已經有相應的保障體系存在。

我國的非銀行金融機構主要包括保險公司、信托公司、證券公司、財務公司、城市信用合作社、農村信用合作社、投資基金、金融資產管理公司、金融租賃公司、貨幣經紀公司、汽車金融公司、消費金融公司等。就我國目前的情況來看，城市信用合作社及農村信用合作社被納入存款保險體系的可能性較大，而其他幾類機構或有不同的監管標準并受到不同監管主體的管轄，或者所吸納的存款數額微小，并且與整體金融體系穩定性的關聯性較弱，在存款保險成立初期被納入參保范圍的可能性較小。

3.賬戶類型層次上的保障范圍。各國存款保險體系保障的賬戶類型主要包括儲蓄賬戶、支票賬戶等。對于某些特殊類型的存款如大額存單，美國、法國、加拿大、英國和日本等國都不予保護，英國還將5年期以上的定期存款排除在保險范圍之外。許多存款保險體系還將一些被視為有能力獲取銀行財務善并深諳市場規律的存款人的存款排除在外，例如：同業存款、政府機構的存款、職業投資者、銀行經理或官員的存款。另外，其他一些對銀行負有穩健經營責任的個人的存款也被排除在存款保險之外。

對于我國而言，儲蓄存款是我國存款中占比最大的一塊，其中絕大部分都是儲蓄存款（97%以上），對儲蓄存款提供保護是存款保險體系建立的主要目標之一；對于企業存款是否應納入保險范圍存在一些分歧，部分意見認為我國的存款保險體系只應對居民儲蓄存款進行保險，但企業存款在總存款中的占比也很高，如果企業的利益得不到保障同樣會威脅到整個金融系統的穩定，因而企業存款應被納入保險范圍；財政存款、機關團體存款以及金融機構之間的同業存款則應被排除在保險范圍之外，這樣可以加強這一類存款人對銀行的監督、有效地提高市場約束力、降低道德風險；對于外幣存款，由于種類繁多且匯率變化較快，難以確定統一的保險額度，國際上只有部分國家對外幣存款進行保險，我國外幣存款占總存款的比重約為2%。如果對外幣存款進行保險，有利于實現保費負擔在各銀行間的相對平衡，反之則有利于外幣存款占比較高的銀行降低經營成本。

（四）存款保險的限額與共同保險

1.存款保險限額的設定。設定存款保險限額最主要的目的是保護小額存款人的同時，保使大額存款人和精于投資的存款人積極參與對銀行經營活動的監督。設定保險限額是國際上的主流做法，國際上僅有少數幾個國家實行過完全保護的存款保險。對于設定保險限額的標準各國存在一些差異，主要的標準有兩個，一種標準是按照人均GDP的倍數設定；另一種是國際上比較認同的標準，是使90%以上的存款人的存款得到全額償付。

保險限額設定得過高或過低都會產生偏誤。限額過高會降低存款人的風險防范意識，誘使被保險機構發生道德風險；反之限額過低，則會大幅降低護存款人的作用，并且不能防止擠兌，將無助于維護金融系統的穩定。從國際上的情況來看，全世界保險限額平均約為人均GDP的2倍，其中歐洲國家最低，為人均GDP的1.6倍；非洲國家最高為人均GDP的6.2倍；亞洲、中東和西半球國家及地區居中，分別為人均GDP的4.0倍、2.4倍和2.2倍，我國香港地區的保險限額在存款保險設立初期為10萬港元，2009年調升至50萬港元，為2011年人均GDP的1.8倍。

2011年度我國的人均GDP為25082元，按2～4倍計算保險限額大約是10-15萬的水平，保險程度偏低。由于我國的儲蓄率一直很高，存款也是居民保有財富的主要手段，因而采用高于世界平均水平的保障倍數有其合理性，如果按人均GDP的6倍計算保險限額大約是20萬。

2.共同保險制度的設定。共同保險是指存款保險機構和存款人共同承擔一定程度的風險，即在存款保險限額內實行低于100%的賠償比例。實行共同保險的主要目的也是為了加強存款人對銀行的監督，降低道德風險。如果保險機構就保險限額內的存款全額進行比例賠償，將會使存款保險制度完全失去防止擠兌，維護金融系統穩定的作用。例如某人在銀行有10萬塊錢的存款，但僅能按90%的比例獲得賠償，在危機出現時，他完全有動力為了1萬塊錢去銀行擠兌。防范這一后果的辦法是在一定數額的基準之上采用共同保險制度，這樣便使得一部分小額存款的存款人可以得到全額賠償，同時也促使大額存款的存款人謹慎挑選銀行。

（五）存款保險費率的設計

存款保險費率的設計，是存款保險體系是否能夠穩健運營的核心影響因素。這其中又有兩大重要問題，第一是保險費率水平，第二實行單一費率與是差別費率的選擇，以及若實行差別費率如何確定不同機構應執行的費率水平。

1.決定存款保險費率高低的因素。從世界各國的情況來看，存款保險費率的制定與調整是多種因素共同作用的結果，主要有以下幾個方面：存款保險制度建立時的背景與實施運作時間的長短；存款規模、存款結構和存款保險范圍；參保金融機構的財務承受能力；存款保險基金凈值與參保銀行被保險存款總額的比重；是否能夠對參保金融機構的風險行為形成有效約束力；參保機構倒閉的風險事件及損失情況。由于上述因素在各國之家的差異較大，因而各國的費率也有著顯著的差異。各國和地區的平均保險費率大致為0.05%。

2.單一費率與差別費率的抉擇。目前國際上主要存在兩種類型的保險費率模式：單一費率模式以及基于風險調整的差別費率模式。前者對所有的投保機構一視同仁，采用統一費率，后者將費率與投保機構的風險水平掛鉤，高風險高費率，低風險低費率。單一費率模式的優勢在于便于設定、實施、管理，缺點是缺乏公平性，實際上容易造成了低風險銀行對高風險銀行的補貼，導致激勵上的扭曲，容易誘導銀行從事高風險的經營，增加道德風險；差別費率模式優點是促使銀行控制風險、穩健經營，避免道德風險，缺點是要求準確鑒別參保銀行的風險水平。由于根據風險調整的差別費率模式有助于防范道德風險，目前被越來越多的國家所采用。

我國在建立存款保險體系初期，確立差別費率的方式可能會有兩種：一種模式是根據我國商業銀行分為國有銀行、股份制銀行、城商行等幾個層次，可簡單按照這一類別劃分來確定差別費率，同一層次的銀行適用的費率標準相同。這樣的好處是標準制定比較簡單，但由于同一層次的銀行在規模、盈利、風險等方面也會有很大的差異，仍然會導致不公平的情況；另外一種模式是在銀行類別的基礎上，綜合考慮一系列監管指標，更合理的判定各銀行在風險水平上的差異，并據此確定費率標準，這一做法更能體現風險差別，并且近幾年我國銀行業監管水平提高很快，技術上的難度應該也不會太大。

（六）存款保險基金的運作模式

1.存款保險基金的資金來源。存款保險基金的主要來源為：資本金、征收的存款保險費用、特別融資。此外保險基金的投資收益、對破產機構資產的處置收入以及其他罰款收入也是基金來源的重要組成部分。并非所有國家的存款保險機構都有資本金，設立資本金的目的主要有以下幾方面原因：存款保險在成立時就面臨處置銀行風險的需要，保費征收難以滿足資金需求；確立政府對存款保險機構的主導權；緩解投保機構的財務壓力。保費收入是存款保險基金最主要的資金來源，國際上存款保險費用的收取一般有三種方式：事前的累計基金制、事后分攤制以及兩者結合的混合基金制。事后分攤制雖有利于減輕銀行的財務負擔，但如果在發生風險事件后存款保險基金不能及時獲取足量資金，將使賠付工作變得復雜，并影響公眾信心。大多數國家采用的還是事前類型的累計基金制，而混合基金制可作為一種權宜的選擇。

2.存款基金規模與費率調整。存款保險基金需要有一個適當的規模。規模太小不足以應對銀行業危機，規模太大會增加銀行的財務負擔，并且成本會被轉嫁給存款人。國際上存款保險基金占被保險存款比較高的幾個國家依次是烏克蘭（10%）、肯尼亞（5.2%）、土耳其（5%）、美國（1.25%），多數的國家低于1%。國際上確定存款保險基金規模的方式通常有兩種：一種是被保險金融機構長期以一個穩定的保險費率繳納保費，存款備付率的高低不會自動引發費率的調整；二是規定存款備付率的目標水平或范圍，實際存款備付率高于目標時，費率調低，反之則費率調高。大多數國家采取的是第二種方式，但對于備付率目標的選擇沒有一定的標準。比如美國規定，備付率高于1.25%時超出部分50%返還投保機構，高于1.5%時超出部分全部返還；香港則將目標基金水平確定為銀行體系受保存款總額的0.2%，超過此水平后費率大幅下降。

我國采取第二種方式的可行性較大，即費率將隨基金規模的變動而調整。這一方式好處在于存款保險成立初期，可以按較高的費率快速積累基金，促證存款保險機構的正常運作。缺點主要是銀行費用起伏的壓力比較大，而且經濟繁榮時期的費用支出少于經濟衰退時期，具有順周期的特性。

三、結論

目前雖然我國存款保險制度具體框架還沒有形成，但根據目前國際上的經驗并結合我國現實情況，我國的存款保險制度安排應包括以下幾方面內容：

一是在制度職能設計上，實行“損失最小化”型或“風險最小化”型職能；

二是在參與模式上要根據我國目前的情況適宜采取強制性的模式，以避免長期以來銀行信用嚴重依賴國家信用從而出現的逆選擇問題；

三是在存款保險的保障范圍上，地理層次上的采取屬地原則，二是機構類別層次上城市信用合作社及農村信用合作社應被納入存款保險體系，三是存款賬戶類別層次上儲蓄存款以及企業存款應納入到保障體系內；

四是在保障限額上要采取較高的保證倍數以及建立共同承擔風險的共同保險制度；

五是在費率制定上可根據銀行類別采用比較簡單的費率制定模式或者在根據銀行分類的基礎上設計較為復雜的費率制定模式；

六是在存款基金規模與費率調整上，可實行費率將隨基金規模的變動而調整模式。

[1] 唐明琴.存款保險制度研究-中國存款保險制度設計，中國金融出版社，2010，32-78.

[2] 何光輝.存款保險制度研究，中國金融出版社，2003，51-86.

[3] 劉仁伍.存款保險制度道德風險:理論與實證分析，中國科學出版社，2007，42-96.

[4] 陳建華，張顯橋.存款保險制度：道德風險及定價策略—國外文獻綜合述評，金融研究，2005年第5期.