河南省食品安全的挑戰與對策研究

薛永朝 封俊麗

(1.西峽縣質量技術監督檢驗測試中心，河南 南陽 474550;2.鄭州成功財經學院，河南 鞏義 451200)

近年來，我國頻繁發生食品安全問題，食品安全已嚴重影響到人民群眾的健康和我國經濟的長遠發展。河南省是人口大省、糧食和農業生產大省，食品工業是我省傳統優勢產業，是我省工業門類中第一大支柱產業，是我省構建現代產業體系、實現中原崛起的重要戰略支撐產業。然而就在河南食品工業高速發展時期，類似雙匯“瘦肉精”事件，思念及三全的“病菌門”事件暴露了河南省食品行業背后的隱憂，暴露出食品安全同樣是河南省食品行業的亟待解決的問題，那么，如何規范河南省食品企業的生產、經營及監管行為，建立良好的食品安全市場秩序，防范食品安全風險，是擺在我們面前的重大課題。

1 河南省食品安全領域存在的問題

近年來，伴隨著經濟社會的快速發展，河南省的食品產業實現了長足的發展。河南省各級政府和有關部門狠抓食品安全監管能力建設，依法深入開展食品安全創建和食品安全整頓工作，及時查處了一些食品安全重大事件，食品安全總體形勢穩步向好。但是，近年來河南省發生的重大食品安全事件，表明了河南省整個食品鏈條的安全隱患仍未得到根治，凸顯了當前河南省食品安全問題的嚴重性及復雜性，表明了食品安全監管的長期性和艱巨性。河南省食品安全及監管方面存在的問題和挑戰，主要表現為以下幾點。

1.1 國家及河南省食品監管機構處于整合期、調整期

2013年3月以來，我國進行了食品安全的大部制改革。2013年3月31日，國務院辦公廳印發了《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》。自此，我國新的食品安全監管模式正式形成[1][2]。根據2013年3月以來的食品安全大部制改革精神，要求省級食品安全監管部門的整改在2013年6月底以前完成，河南省將建立新的河南省食品藥品監管局。參照國務院機構改革精神，《三定方案》的總體思路是對省級食品藥品監管職能進行整合，把省食品安全委員會辦公室、省工商管理局、省質量監督局的食品藥品監管職能，劃入省食品藥品監督管理局。同時，省食藥監局將承擔省食品安全委員會的具體工作，省商務廳負責的生豬屠宰監管職能將劃轉到省農業廳。

1.2 食品安全法律規范體系不完善

盡管河南省相繼頒布、修訂的有關食品安全方面的法律、法規、規章制度及各種規范性文件達到了100多部，但這些法律法規、規章制度、規范管理辦法有諸多不足。

首先就是由于這些法律法規、規章制度、管理條例來自不同的部門，所以它們沒有系統性，協調性不強。比如《食品衛生法》、《中華人民共和國產品質量法》及《無照經營查處取締辦法》對應的是不同的部門，這種按部門劃分勢力范圍的做法無形中造成了在實際執法過程中各部門的資源不能有效整合，影響了食品安全監管相關法律的實施。

其次，我國食品安全監管的相關法律缺乏可操作性，不夠具體，在一定程度上影響了我國食品安全法的實施。例如，我國原來的生豬屠宰行業的管理工作由國務院商品流通行政主管部門---省商務廳主管，這是《生豬屠宰管理條例》做出明確規定的，但是該《條例》同時又規定:商品流通行政主管部門---省商務廳會同其他有關部門對一些違法行為進行處罰時，需由原衛生部門、原工商行政管理等有關部門按照各自的職責分工對負有責任的生產者、銷售者依法給予處罰。從上面這些規定可以看出，主管部門的職責分工規定不明確，將給具體的實際操作帶來許多困難。

再次，我國食品安全相關法律滯后于我國經濟社會的發展。我國涉及食品安全的法律法規缺乏前瞻性，以至于在食品安全事故發生后，沒有相關的具體法律法規可以依據。比如三鹿的大頭娃娃事件過后，我國才陸續頒布了《乳品質量安全監督管理條例》、《缺陷產品召回管理條例》。

最后，我國食品安全監管法律對食品事件行為者的打擊力度不夠，賠償數額不夠高，違法成本低，致使他們挺而走險，導致大量食品安全事件的發生。以現行的《食品安全法》為例，其中第84條、85條、86條、91條規定違反本法規定的罰款金額為“二千元以上五萬元以下”，這樣的懲罰力度太小，違法成本太低，不足以震懾違法犯罪分子。

1.3 食品安全標準修訂滯后，制約了食品安全水平的整體提高

我國原衛生部作為食品衛生標準制定的主體，迄今為止已制定并批準了各類衛生標準1800余項，現行有效1200余項。但總體來說，我國的食品安全標準的總體水平偏低，有些標準已經嚴重滯后，有的領域還是一片空白。具體來說，問題主要表現在:

(1)我國相當一部分食品標準低于國際食品法典委員會的規定。20世紀80年代初，像英、法、德等一些發達國家采用國際標難己達到80%以上，日本采用的國際標準已達到90%，而我國采用的國際標準僅僅40%左右，食品行業國家標準的采標率只有14.63%。

(2)我國食品行業的標準體系繁雜，有質量標準、安全標準;有國家標準、行業標準、地方標準及企業標準。這些標準政出多門、互相矛盾、交叉重復、難以協調。

(3)我國的食品安全標準體系的制定滯后，修訂滯后。比如2013年的農夫山泉天然水事件發生后，我國才開始考慮制定天然水的國家標準。

1.4 食品行業自律機制不健全，行業整體水平不高

河南省食品企業對食品安全意識不強，整個行業自律機制不健全。通過課題組的調研，我們發現:

(1)河南省食品行業中一些生產經營者的道德意識、法律意識不強。對食品安全的認知較模糊，認為只要不出人命、吃不死人就行;對食品行業的標準體系及各種標準沒有很好的研究，認為企業只要賺錢就行。還有一些食品企業為了追求眼前的短期利潤，不落實企業的主體責任，生產經營中存在著短期行為，非法添加和濫用食品添加劑，比如一根雪糕添加實際中食品添加劑。甚至更有甚者故意造假、售假，讓本應下架銷毀的過期食品，或返廠后重新改頭換面，或更改包裝袋上的生產日期重新上架，或者拒不下架。

(2)河南省食品企業的自檢能力相對較弱。近年來，河南省的食品產業發展迅速，對河南省經濟增長的貢獻率逐年加大，但75%以上的食品企業規模小、技術力量差、缺乏高素質人才，企業的自檢能力普遍不高。在河南省的食品加工企業中，沒有檢驗設備或檢驗設備欠缺的企業占到了總數的82.7%，能開展原材料進廠自檢的只占到了16.2%。

(3)河南省食品企業的制度創新和技術創新不夠。食品召回的處理要求企業具有一定的技術門檻，而河南省75%以上的食品企業規模小、技術力量差、缺乏高素質人才，所以許多企業不具備技術創新及制度創新的能力。又如現代企業應建立應急監測系統，這對于許多中小企業來說形同虛設。

2 河南省食品安全保障體系建設的建議

具體來說，河南省構建的食品安全保障體系包括以下幾個方面。

2.1 改變監管理念，樹立食品安全監管的服務理念

2.1.1 樹立主動型、常態型監管理念

現階段，我國在食品安全監管領域基本上采用“照章辦事”的理念，基本上是:事前行政許可證審批、事中行政監管、事后嚴厲查處。實踐證明，這種治理模式在具體的使用過程中，各級監管部門經常會習慣性地簡化為三個階段:頒發許可證書、坐等上門舉報和事后罰款，而原本應有主動性監管、事前進行的食品安全風險分析機制則相對貧乏。而正是這些消極的、被動的、滯后的監管思路和方式，才造成了食品安全事件頻發。當然，上至中央、下至各級政府也已經意識到了問題的所在。所以，在這樣一種大部制改革的背景下，必須改變當前這些消極的、被動的、滯后的監管理念和方式方法，具體來說，包括以下幾點。

(1)實施主動型監管和預防型監管，變事后監管為事前監管。在食品安全監管中，要本著對人民群眾高度負責的理念，切實改變那種“民不告、官不糾”的事后監管思維。除了接受群眾舉報和媒體反映，有關監管部門要主動作為，在更多的時候走出辦公室，深入到田間地頭及各種食品生產經營場所，為生產者、經營者服務，為消費者把關，盡量第一時間掌握食品安全動態，有效預防食品安全事件的發生。

(2)以高頻率的不定期抽檢、突擊抽檢為主要形式實施常態型監管。河南省各級政府要高度重視食品安全的極端重要性，在實行一定次數抽檢的基礎上，實施高頻度的、突擊性的、不定期的抽檢。

2.1.2 推進統一監管、全程監管和無縫監管

本次食品安全大部制改革，我國政府已改變了食品安全監管體制，形成了新的食品安全監管體制，從理論上實現了食品安全的全程監管、統一監管、集中監管，實現食品安全監管在整個供應鏈環節的無縫對接。河南省省政府要以此為契機，在河南省內推行食品安全監管的深入變革。具體來說，一要加大對工業源污染排放的整治力度，凈化種植業和養殖業的土壤、水體和空氣，盡量避免食物從播種、養殖開始時就受到污染。二要以農業、畜牧業投入品監管為重點，加強生態農業建設，避免在種植、養殖過程中的農業源污染。三要以規范使用各種食品添加劑和杜絕使用非食品原材為重點，加大對食品企業的監管力度。四要嚴格市場準入、嚴厲查處食品違規儲藏和制假售假行為，杜絕地溝油并確保餐桌衛生，加強對市場流通領域及餐飲場所的監管，逐步建立并健全食品安全全過程、無縫監管的長效機制，營造一個“綠色河南”的環境和流程。

2.2 創新食品安全監管體制

2.2.1 成立中央食品安全委員會，加強各監管部門之間的綜合協調

具體來說:我國應設立中央食品安全委員會，中央食品安全委員會應直接對國務院總理負責，成員應由不受部門利益影響的食品安全專家組成[1]。中央食品安全委員會的工作應綜合協調食品安全監管部門的工作，而各級食品安全監管部門各司其職，分工負責監管。

2.2.2 合理配置監管部門的監管權限，明確各監管部門的職責

由于食品安全問題涉及面廣，早已超出地方政府的監管能力，我國應強化省、部級食品安全監管部門對食品安全的直接監管，由省、部級食品安全監管部門對地方政府實施垂直一體化監管[1]。在食品質量安全監管工作上，部級食品安全監管部門不應依賴地方政府[1]。全國范圍內或者省與省之間的食品監督執法由部級食品安全監管部門負責，而地方范圍(地方性的企業以及本地的餐飲、食品零售等企業)的食品安全監管工作應由地方政府負責[1]。

2.2.3 建立部門之間、地方之間的長效的溝通協作機制

我國應建立部屬部門之間、地方政府部門之間長效的溝通協作機制，各監管部門之間應保持良好的合作關系，定期溝通[1]。各監管部門之間要達成執法合作的備忘錄，分享信息資源，并且定期會晤溝通，保持良好合作關系，還要根據實際工作的需要定期或不定期組織聯合執法檢查的行動，有效地發揮部門之間的合力。

2.3 進一步完善食品安全監管法律法規政策

我國要建立統一、協調的食品安全保障法律體系，亟須提高食品安全保障的立法層次，及時修訂相關法律法規。河南省各食品監管部門應該根據具體情況，結合現行食品安全監管法規政策的現狀，要對現有的所有與食品類法律法規進行全面清理或調整、修訂，及時補充目前法律沒有明確規定而實踐中迫切需要的一些具體制度。例如風險預警制度、危機處理制度、責任追究制度和官員推出制度等，從而加強食品安全法律體系的系統性。我國政府在制訂食品安全相關法律法規的過程中，應按照全程監管的理念，盡量抓住食品供應鏈上的關鍵要素和制約環節，采用HACCP分析法逐步細化，這有這樣，才能使食品安全監管人員在實際工作中有法可循。

另一方面要嚴刑峻法，提高食品安全違法犯罪成本。食品安全問題的解決，除了行政體系的監管，法治的健全也同樣重要。當前，雖然，我國目前己經出臺了《食品安全法》、《中華人民共和國產品質量法》等法規，但是在這樣一種大部制改革背景下，國家衛生委應根據機構改革精神，重新修訂《食品安全法》。在修訂《食品安全法》的過程中，我國要對于食品安全問題應重拳出擊、嚴刑峻法，提高食品安全的違法犯罪成本，給不良的商家以足夠的震懾。

最后，河南省各食品安全監管部門要組建聯合執法網，加強食品安全監管，各監管部門要定期不定期的溝通與協調，嚴格依法管理，最終形成一個工作高效、監管到位，老百姓信得過的食品安全監管網。

2.4 進一步提高食品安全監管技術

2.4.1 統一技術標準

當前，我國食品安全法律制度所確立的食品安全標準不統一。同一種食品經常出現國家標準、行業標準、地方標準、企業標準以及出口標準、內銷標準等多重標準。農夫山泉的“質量門”事件其實是一場“標準門”事件，正是各級標準的不統一，企業無所適從才產生的[3][4]。

河南省食品安全監管部門在制定標準的過程中中同樣存在的一些漏洞，比如:對某些食品國標地標的交叉，一些地方特色的產品沒有地方標準。比如:糧食中的玉米標準20多年未變，而玉米早已細分為口糧、飼料糧、工業用糧食等。再比如:我國許多企業引入了速凍食品理念，開發了冷凍鏈資源。但迄今為止，政府仍未制定出速凍食品冷凍鏈運作標準。

河南省要保障食品安全，首先要確保食品標準的先進性、科學性和適用性，盡量讓食品生產經營企業應在生產經營產品時在每個環節有標準可循、有標準可依。當然，河南省的食品企業要積極參與制訂國家標準及行業標準，及時制定具有河南特色食品的標準;同時也要積極采用國際先進的標準，以此來保持食品安全標準的先進性，使河南省的食品市場在國內、國際上領域更具有競爭力。

2.4.2 完善檢測檢驗體系

多年以來，河南省在多個食品安全管理部門的共同努力下，己經初步形成并正在完善食品安全檢驗檢測體系，迄今為止已構成了政府監督檢測、社會機構受委托檢測、食品企業自檢相結合的檢測網絡體系。但要建立健全完備的食品安全檢測檢驗體系，提高檢測水平，形成覆蓋整個河南省的食品安全監測網絡，河南省食品安全監管部門——河南省食品藥品監督管理局——還需要做很多努力。要保障食品安全，提高監管水平，建立統一、權威的公共食品質量檢測體系尤為重要。具體來說，河南省要逐步對現有檢驗機構及資源進行全面整合，劃入省食品藥品監督管理局，進而實現人員、設備、資金的統一管理;在全省范圍進行統一規劃，合理布局重點檢測中心、區域快速檢測站和市場超市快速檢測室等公共檢測服務體系，實現城鄉檢測全覆蓋;完善設施建設，引進專業人才，使有限的資源發揮最大的作用，為監管和執法部門提供有力的技術支撐，為生產者、經營者和消費提供有效服務。

2.4.3 構建一站式信息發布平臺

我國原有的食品安全監管體制造成嚴重的部門分割，各部門依照自己所掌握的信息資料、所擬定的檢測標準和所依據的法律法規，進行單獨的信息披露。為群眾提供信息查詢、檢索服務的食品安全網站亦因監管部門的各自為政，實現不了信息共建共享和一站式服務。在食品安全的大部制改革背景下，非常有必要構建一站式食品安全信息發布和服務平臺，主動、及時、準確地向群眾發布食品安全信息。

首先，省食品藥品監督管理局要建立、健全食品信息發布工作機制，將原來各監管部門(農業廳、省質量監督局、省工商管理局、原省食品藥品監督管理局)的信息發布渠道整合為統一的信息發布平臺。

其次，要強化信息采集手段和信息研究能力，確保發布的信息的準確、全面。

再次，信息發布要確立服務導向，以發布當前食品安全狀況和風險分析、風險預測為主。河南省各級食品安全監管部門要完善信息發布平臺的服務能力，提供權威發布、預測引導、群眾查詢和檢索功能，為消費者和廣大民眾提供及時的、準確的食品安全信息。

2.5 加強企業自律機制建設，確保食品安全的主體責任

食品企業和食品生產經營者是食品生產經營的主體，也是保證食品安全的第一責任人。河南省食品企業和食品生產經營者要加強自律意識，努力確保自身的食品安全主體責任。

第一，河南省食品企業要以食品安全信用檔案建設和食品安全誠信體系建設為重點，培育職業道德。河南省政府要完善食品企業的誠信機制建設，搭建信用平臺，健全信用評價制度。

第二，河南省食品企業是以建立健全現代企業制度為重點，努力提高食品企業科學管理水平。河南省食品企業要積極進行制度創新和技術創新。河南省政府要敦促、支持食品企業投資企業建立自我監測制度建設和監測設施建設，敦促、支持食品企業在原料采購、生產加工、儲運等各個環節按照相關標準實現全部產品的自主檢測;鼓勵有條件的企業及時申請ISO9000、ISO14000、HACCP0等質量管理體系認證，采用ISO22000食品安全管理體系;積極推動企業建立健全自身的質量管理制度、產品追溯制度及產品召回制度。

第三，河南省政府要以推動食品產業發展方式為重點，幫助食品企業和食品生產經營者更好地肩負起主體責任。具體來說，河南省對于種植業和養殖業，要推進現代農業和現代畜牧業的發展，推進規模化、標準化、生態化生產;對于個體戶、小作坊、小餐館及小食品地攤，要考慮民生期望及民生訴求，制定出符合實際的衛生要求，并監督其遵守衛生操作規程，幫助其實現規范、安全、有序經營。河南省政府對于食品中小企業要積極扶持，敦促并幫助其完善現代管理制度、提高產品質量、促進加快發展;要幫助大型食品企業樹立以品牌意識，實施品牌戰略，以質量促品牌，以品牌帶發展，著力培育一批在國內外有影響力的知名企業和知名品牌。

3 結論

我國對食品安全研究及重視較晚，而現在又正處于食品安全機構改制及整合時期，河南省的食品安全保障體系建設工作任重而道遠。河南省政府要極端重視食品安全問題，不斷地進行體制創新、制度創新、機制創新及手段創新，要本著對人民群眾高度負責的態度與精神，時刻牢記食品安全是關乎國計民生的大事，是立省強省的關鍵，嚴把食品安全關，讓廣大群眾吃得上“放心食品”。只有這樣，才有可能為實現中原經濟區建設鋪磚添瓦。

[1]封俊麗.大部制改革背景下我國食品安全監管體制探討[J/OL].食品工業科技.http：//www.cnki.net/kcms/detail/11.1759.TS.20130606.1000.008.htm l.

[2]國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2013-05/15/c_124716397_4.htm.2013.5.15.

[3]白劍鋒，郝迎燦，呂毅品.農夫山泉仍有疑團未解主管部門不該躲貓貓[N].人民日報，2013-5-7.

[4]農夫山泉抽查合格率100%[N].人民日報，2013-5-10.