對建設單位“小金庫”問題的思考

□文/郎尚榮

（河北省審計廳 河北·石家莊）

“小金庫”是違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金，是有些建設單位損公肥私，請客、送禮、行賄的“專用資金供應站”。有了“小金庫”，可以超標消費，可以大吃大喝揮霍浪費，可以打開貪污挪用公款的方便之門。“小金庫”上的資金，基本上都是暗箱操作，私人保管，有關的主要領導說了算，不受財會制度的約束。這樣就給主要領導和經辦人可乘之機，弄虛作假、貪污挪用公款就成了可以輕易得手之事。嚴重擾亂了國家的財經秩序，國務院三令五申嚴禁列賬外資金，但審計結果表明，國有建設單位的“小金庫”現象依然存在，對建設單位“小金庫”的防范和查處顯得十分重要，筆者就此問題作一些簡要分析：

一、建設單位“小金庫”的形成渠道

從審計查出的“小金庫”看，其形成渠道大致有以下幾種類型：

（一）利用下屬單位的特殊關系形成“小金庫”。國有建設單位利用和下屬單位的隸屬關系和頻繁的資金往來，將有的項目建設資金以各種形式轉入其下屬單位，然后脫離財務大賬，形成“小金庫”。以其下屬單位作為“小金庫”的存儲地或直接回流到建設單位。重點表現在：

1、違規支付各種補貼、費用給下屬單位。國有建設單位違反招投標文件，在相同工作條件、工作強度下，不撥付或延期撥付其他施工、設計單位基地補貼、技術裝備費的同時，卻額外支付給其下屬單位。很多情況是建設單位與下屬單位達成了一種“共識”，將此項收入中全部或一部分以建設單位“小金庫”的形式存放，或直接回流到建設單位的“小金庫”。

2、有的建設單位以項目法人的特殊身份，以虛假招標、陪標、透露標底、直接給予方式幫其下屬單位包到高利潤標段。而其下屬單位又扣取一定比例的管理費將工程層層分包轉包于與其有一定關系的小的施工單位，從中其下屬單位獲得了較高的利潤，作為回報，破壞了正常的招投標程序，對工程質量也可能存在嚴重的隱患。于是建設單位又以項目法人身份與別的施工隊伍協商，將其違法分包給下屬單位的工程項目轉包分包給其他施工單位，建設單位以主管單位、項目法人雙重的身份將利潤從下屬單位轉入“小金庫”。

3、雖然下屬單位偷工減料，人為減少工程量，達不到工程質量要求，但是建設單位以其特殊身份幫其蒙混過關，使其下屬單位取得高額利潤。再通過與下屬單位的其他的往來賬目，將此筆金額轉入建設單位，建設單位以常年掛往來賬或者作假賬等方式將此筆款項存入“小金庫”。

（二）利用項目建設財務體制中薄弱環節形成小金庫

1、工程管理不規范造成的收入。前期的標書編寫和銷售標書過程的款項收支均不入賬，對資金管理失支控制，將其中節余形成“小金庫”。

2、財務人員的部分額外勞動取得的收入。就可以因施工單位有流動性大，納稅意識差等特點，稅務機關多半采用建設單位代扣代征稅金的方法，而按一定比例返還的代理費，國有建設單位會計制度并未明確指出該筆費用應計入那個科目，因會計素質等原因，以發放福利的形式掛賬外賬或存入小金庫。

（三）通過截留部分收入、全部收入形成小金庫

1、國有重點建設項目因撥付資金數額較大，但卻存在資金來源渠道較多，資金撥付次數較多的特點。造成有些建設單位多頭開立銀行賬戶，亂上添亂，也有的建設單位干脆就將部分利息收入轉出形成“小金庫”。

2、與工程相關的部分收入未入賬。建設單位可以將自己的部分施工機械租賃給施工單位或下屬單位，因施工單位與建設單位有工程結算之間的關系，下屬單位與其之間更兼有從屬領導關系。所以，通過達成一種協議，以不取得正式票據，不簽訂合同等形式，將此部分租賃收入部分或全部記入建設單位“小金庫”。

3、以明顯低于市場價格變賣廢舊物資，將其中的差價計入賬外，形成“小金庫”。因建設單位廢舊物資金額較多，差價之數額也就很大，如在對某水利項目進行審計時，發現其中與當時市場價格差額可以達到幾十萬元。

（四）建設單位利用建管費開支存在制度上、監管上的漏洞。采購高標準的辦公用品，以及設備采購、臨時工程的建設以低標準冒充高標準、以修繕代替新建等形式，虛列支出虛增成本套取資金，并將其中的差價記入“小金庫”。

二、形成“小金庫”的原因

（一）利用建設項目撥款金額較大，千方百計從中謀取賬外資金，私設“小金庫”。目前，我國繼續執行加大基礎設施投資和擴大內需的經濟政策，許多建設項目撥付的款項較多。某些建設單位以為企業辦事或為職工謀利益為幌子，行揮霍浪費之實。根本上為了自己使用方便，為了小集團甚至個人的利益，不惜犧牲國家的利益，將公家的錢轉換為撈取政治資本、聯絡感情、籠絡人心的資本。

（二）內部監督體制不規范，存有漏洞和缺陷。第一，建設單位內控制度松弛，銀行賬、現金賬、成本賬、總賬甚至都由一人記賬和管理，缺乏必要的監督。從而為虛列成本、套取資金提供了便利；第二，工程建設管理上多存在未投招標、未簽訂合同以及相關工程收入不及時入賬等管理不規范問題；第三，監管部門檢查難以到位，防范措施不全，監督部門只依靠幾次集中的檢查活動，缺乏經常性、長期性、全面綜合治理的措施，致使禁而不止，關而不停。

（三）處罰力度不夠。財政部、審計署和中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”的具體規定》（財監字[1995]29號），對建設單位私設“小金庫”的處理，往往偏重于經濟處罰，輕人事處理，難以起到震懾作用，使一些建設單位負責人和財務人員有恃無恐，不怕收繳和罰款，存有僥幸心理。

三、防范查處小金庫的對策

治理“小金庫”應本著防查結合、標本兼治的原則，抓住問題的關鍵。

（一）加大法制宣傳力度。采取多種形式進行法制宣傳，提高建設單位領導財務人員遵紀守法的自覺性。

（二）健全和完善內控制度。國有建設單位負責人應領導單位內部各有關機構和人員建立、健全會計人員崗位責任、賬務處理程序、內部稽核、原始記錄管理、定額管理、財產清查、財務收支審批、成本核算、財務會計分析等內部財務管理制度，同時要把各項規章制度落到實處，為會計工作的順利開展和會計資料的真實完整創造必要的客觀條件。

（三）充分發揮財政、審計、銀行、稅務部門的職能作用，強化監督，把清查“小金庫”列為監督的重點。第一，采取宣傳教育、明確責任、群眾舉報、監督檢查、組織處理等一系列措施進行綜合治理，持之以恒，常抓不懈；第二，財政部門應加強對建設單位資本運營的動態監督管理。審計部門應進一步深化對建設單位的審計，從計劃執行、預算管理以及年度完成投資等方面，早計劃、早介入、早審計。不要等到工程基本竣工或竣工時一次審計了事。促進建設單位強化內部管理，健全內部制約機制。銀行應加強對企業違反《現金管理暫行條例》其實施細則規定的處罰力度。稅務應加強對白條和假發票的查處；第三，增強建設單位領導的廉潔自律意識，促進領導干部的廉潔意識、勤政廉政。

（四）加強建設單位銀行賬戶的管理。

很多建設單位的“小金庫”是由于賬戶管理混亂造成的，加強對建設單位開立銀行賬戶的管理，可以有效地遏制“小金庫”的藏身之所，以及有效地遏制“利息收入”作為小金庫的來源。

（五）加強對“現金”的監管。因為小金庫多半是以“現金”、“存折”等形式存放于保險柜。加強對現金的監管，可以有效地防范和查處“小金庫”。

筆者相信，通過對“小金庫”的防范和查處，可以有效地防范腐敗、利用公款大吃大喝、貪污、浪費等問題。深刻揭露建設單位管理中存在的問題，嚴肅財經法紀，維護國家財經秩序。通過審計，健全和完善建設單位的內部控制制度，促進項目建設單位提高管理水平。■