代理支庫資金往來與會計核算“雙向監(jiān)督”探討

□文/闕傳保

（中國人民銀行海口中心支行 海南·海口）

為防范代理支庫的資金風險，實現(xiàn)對代理支庫的有效監(jiān)管，本文首先對代理支庫業(yè)務處理情況進行調(diào)查，并對目前代理支庫的各種監(jiān)管漏洞進行分析，最后提出代理支庫應加強資金往來與會計核算“雙向監(jiān)督”的監(jiān)管措施。

一、代理支庫業(yè)務處理的調(diào)查情況

（一）業(yè)務處理系統(tǒng)。目前，代理支庫一般都使用國庫會計賬務核算系統(tǒng)（TBS）和代理銀行的資金清算系統(tǒng)處理國庫業(yè)務。其中，TBS系統(tǒng)不與支付系統(tǒng)連接，不直接參與國庫資金收付結算，僅用于處理國庫收支業(yè)務的會計賬務核算業(yè)務，產(chǎn)生各種預算級次的收支報表和會計報表。代理銀行的資金清算系統(tǒng)用于國庫資金的清算業(yè)務，包括收納各種稅費款項、根據(jù)TBS系統(tǒng)核算結果辦理各級次預算收入款項的劃繳以及根據(jù)支出憑證辦理國庫資金的撥付。

（二）賬戶設置。為了滿足代理支庫會計核算業(yè)務與資金清算業(yè)務的需要，代理支庫必須在TBS系統(tǒng)與代理銀行的資金清算系統(tǒng)中各設立了一套獨立的國庫會計核算賬戶和國庫資金清算賬戶。會計核算賬戶只用于會計賬務核算業(yè)務，僅反映國庫會計核算的結果，不反映相關資金的清算信息。國庫資金清算賬戶僅用于國庫資金的經(jīng)收、結轉、撥付、繳存等清算業(yè)務，反映國庫資金的實際流轉情況，不反映國庫會計核算賬務信息。

（三）業(yè)務處理過程。當前，代理支庫主要依據(jù)總庫制定的國庫制度進行收支業(yè)務處理。處理過程包括兩個階段：一是在TBS系統(tǒng)中進行的國庫會計核算階段，處理的結果是產(chǎn)生收支報表及會計報表；二是在代理銀行的資金清算系統(tǒng)中處理的國庫收支業(yè)務資金的清算階段，處理的結果是實際收納、劃轉或撥付各種國庫資金。

（四）資金清算模式。代理支庫的資金清算名義上大多采取“行庫往來”的模式，實際國庫資金清算獨立于會計核算，而且在時間安排上，兩者不存在必然的先后順序和聯(lián)動關系。在國庫會計核算方面，國庫業(yè)務的資金往來清算情況，主要依靠“行庫往來”進行資金來賬“虛擬提入”和資金往賬“虛擬提出”進行核算，核算結果間接反映國庫資金的清算情況。

（五）會計檔案管理。由于代理支庫的會計核算與資金清算分開處理，會計檔案可分為國庫會計核算檔案與國庫資金清算檔案。其中，會計核算檔案主要包括收入繳款書、財政支出憑證、會計轉賬憑證及國庫收支報表和會計賬表等等；國庫資金清算檔案主要包括資金收納憑證與清單、國庫資金特種轉賬憑證、國庫資金撥付憑證與清單、資金賬戶明細表等等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，代理支庫會計核算檔案和資金清算檔案的管理依據(jù)與保管場所不一致。會計核算檔案主要依據(jù)國家金庫的相關規(guī)定進行單獨存放并管理；資金清算檔案主要依據(jù)是代理銀行的相關內(nèi)控制度，與代理銀行營業(yè)柜臺的其他業(yè)務憑證統(tǒng)一存放并管理。

二、代理支庫業(yè)務處理監(jiān)管漏洞分析

（一）監(jiān)管資料缺失。代理支庫資金清算檔案管理的現(xiàn)狀，導致代理國庫收支業(yè)務的資金清算憑證未能和會計核算檔案一起存放并管理，相關國庫資金清算檔案未納入代理支庫檔案管理規(guī)定的管轄范圍，從而在一定的程序上造成國庫資金清算業(yè)務缺乏代理支庫本身的事后監(jiān)督與管理，還造成其他監(jiān)管方對代理支庫資金清算憑證等檔案資料的事后監(jiān)督難度非常大，部分導致對代理支庫的國庫業(yè)務檢查制度流于形式。

（二）監(jiān)管信息失真。代理支庫使用不同系統(tǒng)中的會計核算賬戶和資金清算賬戶，對國庫業(yè)務會計核算與資金清算進行分離處理，使國庫會計核算賬戶或資金清算賬戶只能反映國庫會計賬務核算或國庫資金清算的某一方面信息，無法保證“兩個”信息在內(nèi)容上一致。其次，由于實際業(yè)務處理過程中，代理支庫對資金清算和國庫會計核算缺乏統(tǒng)一的管理以及對國庫會計核算檔案與國庫資金清算檔案分別存放管理，監(jiān)管形同虛設，更無法形成合力，在一定程度上影響了國庫會計核算信息的質(zhì)量，最終可能導致代理支庫會計核算所產(chǎn)生的收支報表和會計報表反映不了國庫資金收付的真實情況。

（三）監(jiān)管手段單一。目前，代理支庫的業(yè)務量越來越大，業(yè)務處理手段越來越豐富，電子憑證信息越來越多，而且國庫資金清算信息還混入代理銀行其他業(yè)務信息，代理國庫監(jiān)管環(huán)境非常復雜。然而，現(xiàn)階段對代理支庫的外部監(jiān)管及代理支庫本身的內(nèi)部監(jiān)督大多數(shù)還仍舊采取人工對紙質(zhì)資料進行復核、審查并核對的方法，其特點工作耗時、監(jiān)督面小、效率低，無法滿足實際基本監(jiān)管需要，更無法做到對代理支庫會計核算信息與國庫資金清算信息一一對應的監(jiān)督。

（四）監(jiān)管職能失效。目前，由于監(jiān)管身份不明確、監(jiān)管意圖不統(tǒng)一、監(jiān)管條件不成熟等原因，代理支庫日常監(jiān)管作用沒有得到真正的發(fā)揮。

1、代理支庫成立后，代理銀行一般只能滿足國庫會計核算業(yè)務的人員需求，國庫日常監(jiān)督人員幾乎是空缺。即便監(jiān)督職責由代理銀行的事后監(jiān)督人員兼任，但由于其對國庫業(yè)務的不了解，監(jiān)督職責不能得到真正的落實。

2、基于企業(yè)盈利及風險控制的目的，代理銀行對國庫資金清算業(yè)務處理過程及其檔案信息會實行嚴格的日常監(jiān)督程序。但對于國庫會計核算業(yè)務及其檔案管理的日常監(jiān)督以及國庫會計核算賬務與國庫資金清算業(yè)務的一致性核對監(jiān)管，代理銀行一般都會進行弱化甚至忽視處理。

三、提出資金清算與會計核算“雙向監(jiān)管”的措施

基于上述情況，代理支庫應加強國庫業(yè)務資金清算與會計核算的監(jiān)督，并將兩者統(tǒng)一起來，形成有效的監(jiān)管合力。

（一）健全代理支庫業(yè)務制度。目前，總庫沒有制定專門的代理國庫業(yè)務處理制度及業(yè)務監(jiān)督制度，基層代理支庫的國庫業(yè)務處理與業(yè)務監(jiān)督主要參照人民銀行國庫部門的各種制度執(zhí)行。在制度執(zhí)行過程中，由于代理支庫業(yè)務處理流程與人民銀行國庫制度內(nèi)容的不匹配，制度執(zhí)行力不高，各種業(yè)務處理實際得不到有效規(guī)范。為了解決制度缺失的問題，各地國庫部門應根據(jù)代理支庫業(yè)務處理的實際情況制定“代理支庫業(yè)務操作規(guī)范與管理規(guī)定”，從賬戶設置、資金清算賬戶與會計核算賬戶的統(tǒng)一管理、業(yè)務處理流程、會計資料管理及業(yè)務監(jiān)督規(guī)定等方面對代理支庫業(yè)務處理進行規(guī)定。

（二）規(guī)范業(yè)務操作流程。為了解決代理支庫會計賬務核算與國庫資金清算程序脫節(jié)的問題，代理支庫應重新疏理其國庫業(yè)務處理流程。首先，將收入業(yè)務與代理銀行經(jīng)收業(yè)務緊密結合起來，規(guī)定國庫收入業(yè)務的會計核算處理必須以相應款項在資金清算賬戶中的結轉為前提，防止收入業(yè)務的會計核算與資金結轉脫節(jié)，嚴禁收入業(yè)務處理完后，相關資金仍存放在經(jīng)收賬戶或其他資金清算賬戶中；其次，將支出業(yè)務與地方財政庫款資金清算賬戶的資金撥付緊密結合起來，規(guī)定代理支庫支出業(yè)務的完成必須以代理銀行將相關款項從庫款資金清算賬戶中撥付到預算單位賬戶為標志，防止支出業(yè)務的賬務核算已處理，但資金錯撥、漏撥及不及時撥付等現(xiàn)象仍然存在，從而確保國庫業(yè)務的會計核算與代理支庫資金清算賬戶的資金收付產(chǎn)生聯(lián)動效應，國庫會計核算信息與代理支庫資金清算信息一一對應。

（三）加強會計檔案管理。為解決監(jiān)管資料缺失的問題，代理支庫應從業(yè)務處理層面就開始加強業(yè)務處理依據(jù)及憑證檔案的管理。首先，將資金清算賬戶的資金往來憑證作為國庫收支業(yè)務處理的依據(jù)之一，要求會計核算憑證附件與資金清算賬戶的資金收付憑證一一對應；其次，將清算憑證與會計核算憑證作為國庫業(yè)務檔案統(tǒng)一存放并管理，保證代理支庫的監(jiān)管有據(jù)可依。

（四）強化會計核算與資金清算的賬戶管理。為了防范代理支庫的資金風險，提高國庫會計核算信息的質(zhì)量，代理支庫應每個工作日對TBS會計核算賬戶與其對應的資金清算賬戶進行核對，核對的內(nèi)容不僅包括對應賬戶余額，還包括對應賬戶的發(fā)生額，從而確保資金清算賬戶的資金往來全部在TBS系統(tǒng)中得到了會計核算處理，還保證了TBS系統(tǒng)已處理業(yè)務的資金清算行為在代理支庫的資金清算賬戶中已經(jīng)發(fā)生。

（五）完善代理支庫的監(jiān)管機制。為防范資金風險，監(jiān)管各方應從多個層面的多個角度完善監(jiān)管程序，并形成長效的代理支庫監(jiān)管機制。首先，要求代理支庫對設在代理銀行的資金清算賬戶所發(fā)生的資金清算業(yè)務進行監(jiān)督；其次，要求代理銀行事后監(jiān)督部門對代理國庫的會計核算業(yè)務及資金清算業(yè)務進行監(jiān)督；最后，完善上級國庫對代理支庫的系統(tǒng)管理、會計核算、資金清算、憑證整理及檔案管理等業(yè)務的檢查與監(jiān)督制度。■