解讀《煤層氣產業政策》

文/李 良

解讀《煤層氣產業政策》

文/李 良

2013年2月22日，國家能源局發布公告（2013年第2號），正式公布醞釀了一年多的《煤層氣產業政策》（以下簡稱《政策》），明確了當前和今后一個時期煤層氣產業發展的政策導向。該政策的發布實施，對科學高效開發利用煤層氣資源、促進煤層氣產業快速健康可持續發展將產生深遠影響。

政策全面助煤層氣產業協調開發

《政策》全文包括發展目標、市場準入、產業布局、勘探開發生產、技術政策、煤層氣與煤炭協調開發、安全節能環保、保障措施等8部分、32條。

《政策》的法律和政策依據是《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國煤炭法》和《國務院辦公廳關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發〔2006〕47號）。

鑒于《礦法》確立了煤層氣作為獨立礦種，《煤層氣產業規劃》提出“煤層氣產業是新興能源產業”和“加快培育和發展煤層氣產業”等重要思想，并把研究制定《政策》視作“深入貫徹落實科學發展觀，推動能源生產和消費革命，科學高效開發利用煤層氣資源”的重要內容，特別強調了“發展煤層氣產業對保障煤礦安全生產、優化能源結構、保護生態環境具有重要意義”。

提出新輸送理念 確立滾動開發原則

由于受“低壓輸送”思想的影響，“十一五”末煤層氣長輸管道的總長度仍然為零，導致一方面南方“氣荒”，另一方面煤層氣無法外輸而放空。根據西氣東輸、川氣東送的經驗，落實1億立方米天然氣市場，約需要建設24～30千米的長輸管道?！墩摺窉仐壛恕暗蛪狠斔汀钡穆浜罄砟?，第一次提出“煤層氣以管道輸送為主”，“統籌規劃建設區域性輸氣管網，鼓勵煤層氣進入城市公共供氣管網和天然氣長輸管網”，并提出“輸氣管網運營企業應為煤層氣用戶提供公平、公正的管道運輸服務”。

煤層氣采氣機理是整體降壓-解吸-產氣，與常規天然氣差別很大。從潘河國家示范工程看，產量達到4000～15000立方米/天的高產井，在勘探之初，由于井數較少、整體降壓效果尚未顯現，煤層氣井產量受到很大制約，甚至達不到申報探明儲量的產量要求。滾動開發符合煤層氣勘探開發的實際和基本規律，再輔以煤層氣試采，即鼓勵勘探階段進行煤層氣試采、試輸和試銷售，將會有效提速煤層氣產能建設和開發利用步伐。

《政策》還提出堅持自主研發和引進相結合、基礎研究和技術創新相結合，加大科技研發投入，實施國家科技重大專項、科技支撐計劃、“863”計劃、“973”計劃和產業化示范工程，鼓勵企業、科研機構和高等院校聯合開展科技攻關，加強工程（技術）研究中心、重點實驗室等創新平臺建設，發展技術咨詢服務，提升煤層氣產業科技創新能力。

鼓勵投融資新方向 預算內資金支持

《政策》將投資煤層氣的主體，由國有企業擴大到民間資本，并第一次擴大到“境外資金”，投資環節由勘探開發擴大到“管網等基礎設施建設”。提出“拓寬企業融資渠道，鼓勵金融機構按照安全、合規、自主的原則為煤層氣項目提供授信支持和金融服務，支持符合條件的煤層氣企業發行債券、上市融資”，發型債券和上市，都是第一次寫進政策，可以理解包括鼓勵信托基金、非銀行金融機構融資等。

《政策》還提出“統籌安排中央預算內投資支持煤層氣開發利用示范工程、關鍵技術裝備研發和創新能力建設”。而這項政策正是中聯公司爭取了近10年、尚未真正落實的重要政策。《政策》為每年30億元的瓦斯治理資金部分投向煤層氣地面開發項目提供了政策依據。

重要議題仍待明確

社會各界，特別是煤層氣行業對《政策》的期望很高，有些重要的議題尚待進一步研究和明確。

加大對依法采氣的支持力度。致公黨中央科技與經濟委員會潘偉爾副主任提出，我國急需一場“煤層氣革命”。一要拋棄“煤層氣開采服從于煤炭開采”等理念，樹立“煤層氣地面開采優先于井下開采”、“煤層氣開采優先于煤炭開采”、“煤層氣整裝開采優先于分散開采”的理念。二要建立“煤層氣礦權配置優先于煤炭探礦權配置”的原則。凡是煤層氣礦權沒有配置的煤田、礦區，不得配置煤炭資源礦權。

堅持采氣采煤一體化

國務院辦公廳〔2006〕47號文第六條規定：“堅持采氣采煤一體化”，但是《政策》中使用了“采煤采氣一體化”提法。業內人士擔心這種不一致有可能被侵害煤層氣礦權的利益相關方利用。

為避免形成新的礦權重疊，很可能需要兩項措施：一是將省市管理的國有煤礦重新歸還給中國地方煤礦總公司，為煤層氣企業公平競爭創造條件，同時還可以大幅度增加中央財政收入。二是對違規發放采煤礦權屢禁不止的省區，5年內暫時上收煤炭采礦證頒發權利。該省區的煤炭探礦權、采礦權，不分大小，一律上收到國土資源部，以徹底杜絕產生新的煤層氣與煤炭礦權重疊的惡性循環現象，確保實現國家煤層氣產業的健康、快速發展和煤炭生產的本質安全。

加大金融支持力度和開放力度

《政策》規定如果不按照程序核準、備案，銀行將不給貸款，但是沒有明確什么情況下銀行將給予貸款或優先貸款。從鼓勵煤層氣開發利用的角度，更需要產業政策為煤層氣企業或項目獲得金融、銀行支持提供正面的政策依據。

《政策》提出“鼓勵具備條件的各類所有制企業參與煤層氣勘探開發利用”，“形成以專業化煤層氣公司為主體、中小企業和外資企業共同參與的產業組織結構”，但是不很明確。比如，可否參照頁巖氣政策，中方控股的中外合資企業可以成為煤層氣探礦權人，或者再進一步，對港澳地區符合條件的大型能源公司，選擇若干家進行試點，比照民營企業參與煤層氣開發利用。

政策明確產業方向 規劃編制制度化

2012年煤層氣（煤礦瓦斯）產量約為125億立方米，屬于小品種能源產品?！墩摺废到y總結了1996年以來的煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用的相關政策經驗與主要教訓，針對煤層氣（煤礦瓦斯）勘探開發、利用、對外合作等焦點問題，明確了基本政策方向。

《政策》明確，國務院煤炭（煤層氣）行業管理部門負責編制全國煤層氣開發利用規劃并組織實施。全國煤層氣開發利用規劃內容包括總體要求、發展目標、勘探開發布局、重大建設項目等。有關地方政府和重點企業應編制本地區、本企業煤層氣開發利用規劃，落實全國規劃發展目標和重點任務。

《政策》還提出超越“十二五”規劃的發展目標。第一條明確，堅持市場引導，統籌規劃布局，創新體制機制，加大科技攻關，強化政策扶持，強力推進煤層氣產業發展，提高安全生產水平，增加清潔能源供應，減少溫室氣體排放，把煤層氣產業發展成重要的新興能源產業。

煤層氣開發受重視 政策穩步出臺

煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用是黨中央、國務院高度重視的一項重要工作。2005年成立部際協調領導小組以來，國務院每年都召開煤層氣（煤礦瓦斯）治理和利用方面工作會。

2011年11月11日，在國務院召開的全國瓦斯治理現場會上，張德江同志指出，國家能源局要重視政策研究，花點氣力，解放思想，提高煤層氣政策的吸引力，制定新的金融、稅務、財政、科技等政策，吸引、鼓勵各種資本投向煤層氣產業。

2011年12月29日，《國家發展改革委關于印發煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃的通知》（發改能源〔2011〕3041號）提出“十二五”期間新增探明煤層氣地質儲量10000億立方米，2015年實現煤層氣（煤礦瓦斯）產量300億立方米，同時提出20項政策措施，其中第一項就是研究制定《政策》。

2012年初，國家能源局提出產業政策年措施，著力推動煤層氣產業政策、頁巖氣產業政策等研究制定工作。當年2月14日，國家能源局正式啟動該項工作，組織相關專家開展《政策》的起草工作。

2013年1月1日，《國務院關于印發能源發展“十二五”規劃的通知》（國發〔2013〕 2號）提出完善政策，加快《政策》的相關補發。2013年2月22日《政策》正式發布。

本文來源：《中國能源報》