日韓農協模式辨析與借鑒

□文/韓長江

（河北省供銷合作總社 河北·石家莊）

鑒于我國農民合作社蓬勃發展的新形勢，更鑒于供銷合作社改革進入新的“攻堅期”和“轉型期”，本文僅就日韓農協模式及其對我國供銷合作社未來改革發展定位的可借鑒性做些粗淺分析，提出自己的一管之見，以拋磚引玉，共同探討。

一、日韓農協模式辨析

日本、韓國農協的現行體制是戰后60多年以來形成的具有明顯日本特色組織嚴密的龐大復雜的農民合作社組織體系，該體系向幾乎所有的農民提供各種社會化綜合服務，因此我國不少學者和官員將日本農協貼上了“綜合農協”的標簽，并在我國極力推崇，有的提倡在中國實行所謂的“社區綜合性合作社”，而對農協產生的社會基礎，內部存在的矛盾和危機及其未來可能的發展趨勢缺乏系統深入的考察。實際上，“綜合農協”這種概括不僅有欠準確，而且還容易產生誤導國內民眾和決策者的負面效應。為此，有必要首先對此予以澄清，否則，就難以準確把握日韓農協的本質及其發展規律，更談不上科學地學習與借鑒了。

（一）日韓農協經營模式：是綜合性還是專業化？以日本為例，日本農協主要是指根據《農協法》設立的農業領域的農協組織，這些組織可按其不同的特征進行細分，如其按經營范圍可劃分為多功能農協和專業農協；按級別可劃分為基層農協和縣級、全國農協聯合會；按社員出資狀況可分為出資農協和非出資農協。其中基層農協有的屬于多功能農協，有的屬于專業農協，而且在數量上專業農協遠遠多于多功能農協（1998年日本共有基層農協數量5，141個，其中專業農協有3，329個，占近65%；綜合農協有1，812個，占35%強）。按照《農協法》規定，專業農協除少數可以從事金融業務外，絕大多數不得從事金融業務，這是因為絕大多數專業農協為非出資農協。因此，那些將日本農協一律概括為所謂的“綜合農協”不僅不符合日本農協的實際構成，在此基礎上在我國推崇日本所謂的“綜合農協”模式只能是一種誤導。也許有的人辯解說，日本農協從總體上為農民提供了“綜合服務”，這一點不假，包括美國的各類農民合作社組織同樣也可為農民社員提供同樣的“綜合服務”，那這種概括還有什么實際意義呢，其目的何在呢？也許有人說，中國“小農經濟”占主導，客觀上需要提供綜合服務，但我們認為，不能因此以偏概全。實際上，合作社是“綜合”的好還是專業的好，從本質上講應是企業行為，是農民的自愿選擇，是市場競爭的結果。當然，日本有不少“綜合農協”，但我們要考慮他們產生的歷史條件，那就是日本當時實行的以農協為載體和執行者的糧食“統購”制度。隨著日本糧食流通放松管制和對外放開農產品市場，日本農協現行體制遇到了前所未有的挑戰和危機。我看推崇日韓農協模式的真正用意也許在于利用行政手段迅速建立起一個“大一統”的農民合作社組織體系，這種體制農民是否真正需要，能否經得住市場沖擊，有待商榷，值得懷疑。如果我們無視歷史變化，盲目推崇日韓模式，這不僅與當前蓬勃發展的專業化合作社的大趨勢相悖，而且還很容易陷入“日本學步”的困境。

當然，日韓農協并非單純的農民合作社組織，有日本國內學者就明確指出，農協是一個“三面復合體”，即協同組合、準政府機關與政治壓力集團。日韓兩國的上級農協組織與政府有著千絲萬縷的聯系，甚至上級農協的官員參照公務員管理，對下級農協官員實行委派制，雖與民主制度存在一定沖突，但由于對農協的發展有利，還有其合理性的一面，不能簡單否定。但我們必須清楚協同組合是其關鍵部分、基本功能、核心特征，處于基礎地位，而其他兩個特征雖然也很重要，但畢竟處于從屬地位。明確這一點對我國未來農民合作社聯合組織的組建具有一定的借鑒價值。

（二）立法規范：是單部法律定天下還是多元立法？有些國內學者以日本有一部統領日本農協的《農協法》為依據，主張我國出臺一部包羅萬象的《農民專業合作經濟組織法》，同樣值得商榷。以日本為例，日本《農協法》規范下的農協并非日本國內唯一的合作社組織。除上述多功能農協和專業農協組織外，在日本還有《水產業協同組合法》（1948.12）規范下的日本漁業協同組合（簡稱“漁協”），《森林組合法》（1948.5）下的日本森林協同組合（簡稱“森林組合”），《消費生活協同組合法》（1948.7）下的日本生活協同組合（簡稱“生協”）以及《中小企業等協同組合法》（1949.7）下的事業協同組合及信用協同組合。

（三）農協體系維系的終極力量：靠政府推動還是靠市場機制。農民合作社是市場經濟發展到一定階段的產物，但政府的推動力量不可小覷。縱觀國際農民合作社發跡史，無非有兩條路徑：一條是主要依靠市場競爭機制推動農民合作社的發展，美歐等國基本屬于這種類型，同時國家加強立法規范和政策支持；另一條是在農民合作社發展初期主要依靠國家立法和政府推動農民合作社組織體系以超常規的速度迅速建立起來，然后依靠市場力量和經濟手段等逐步規范。而日本在農協的發展道路上毅然選擇了后者。日本不僅在20世紀四十年代末基本完成了農協的立法及對舊農協的改造重組任務，而且在五十年代開展了“農協綜合事業計劃運動”，又于1957年和1960年先后開展了“農協刷新擴充三年運動”和“農協體質改善運動”，加之糧食“統購”制度的實施，農協在農村的絕對壟斷地位和“三層體制”迅速得以確立和加強。雖然上述法律和經濟、行政手段對推動農協迅速發展壯大起到了巨大的推動作用，但真正維系農協持續發展的基礎力量是市場機制，如日本農協按照市場經濟原則和合作社原則不斷完善法人治理結構，在基層農協而且在上游公司企業與基層農協之間建立健全了一套規范有效實行利潤返還制度，同時還引進了“法人社員”和“準社員”制度，這些措施對保持農協組織的靈活性和適應性，提高農協對社員吸引力，提高農協市場競爭力，維系農協組織體系良好運行方面發揮了源動力的作用。

（四）農協組織體系：是動態變動的還是“一成不變”的？目前，國內對日本農協的認識多少存在一些片面性。主要原因，一是“過濾性”吸收，強調符合自己傾向性學術觀點或政策主張的方面，而有意識無意識地忽視不符合自己“口味”的內容，上述“綜合農協”的標簽是我們自己硬貼給他們的。正如日本農林中央金庫綜合研究所理事石田信隆指出的那樣，日本農協強調的是多種產業的“統合”力，既英文的產業一體化“Integration”，而中國學者卻將其翻譯為“綜合農協”。另一種原因是靜止地考察日韓農協。1991年日本農協第十九次全國代表大會決議《農協——面向21世紀的挑戰和改革》提出“系統農協的各項事業要以基層農協為基礎構筑，各項業務原則上以二級方式展開”。經過多年努力，日本農協已由原來的中央、縣級、基層農協“三級體制”改為基層和中央農協“兩級體制”，取消了縣級組織行政層次。日本基層農協在戰后初期基本上是按村組建的，現在實行了多次合并，農協數量大大減少，改變了“一村一社”的格局，綜合農協由最初的12，000多個減少到2004年的909多個，減少了90%。無獨有偶，韓國農協的組織體系也由“三級體制”改為“兩級體制”，農協數量也大大減少。

（五）日本農協比較借鑒：成就和問題兩個方面都要看。國內學者對日本農協的研究推介多側重其好的一面，而忽略其存在的嚴重缺陷和問題，甚至人為地把日本農協的模式固化、經驗理想化，這不僅與實際不符，而且是十分有害的。國內有些知名學者極力主張在中國參照日本“農協模式”重建我國的農民合作社組織體系，這個體系包括中央支持機構、全國總社、省合作聯社、市縣合作聯社和基層合作聯社，包括金融、銷售、加工等多種職能，覆蓋大多數農民的龐大的合作網絡體系。實際上，對日本農協的成敗得失和未來走向即使在日本國內也存在著嚴重的分歧。日本農協專家阮蔚先生就明確提出，日本的綜合農協模式不適合中國的實際情況，他還建議中國需要扶植經營型的農民專業合作組織。雖然日韓農協進行了多次比較大的改革，內容涉及包括以農協合并、組織機構及人事改革和系統組織改革的農協組織改革，以經營體制、基層農協經營重心、改變單一經營方式和改善經營管理等經營管理改革，但由于日本、韓國的農協存在的一些問題來源于體制慣性、既得利益約束，有些甚至是致命的弊端，如產權不清、激勵不足、政策依賴性強等，傳統農協面臨經營困難甚至瓦解的危險。韓國全谷基層農協的一位常務理事常先生談到的韓國農協實行的定期輪崗、工資等級制度的弊端可見一斑。他說，現在我們超市的銷售員跟銀行員的工資水平是一樣的，而其他一般商店的員工工資僅相當于銀行員的60～70%。這不僅增加了經營成本，而且造成激勵機制嚴重不足，勢必嚴重影響農協的競爭活力。若不進行徹底改革，這些頑癥是難以徹底根除的。有跡象表明，日韓農協未來的發展很有可能脫離原來的模式。如日本、韓國農村已經出現了多種企業組織形式，有些新興農民合作社組織的建立不再受區域限制，也不一定完全隸屬原來的農協系統。但由于受傳統利益格局的影響，如何根據國內外形勢的深刻變化做出重大戰略性調整，目前在日本仍爭論不休，莫衷一是。為此，我國有人指出在日本和韓國“體制并不占優勢的農協及其公司企業，其走向衰敗應是注定的。”日本、韓國農協發展前景如何，我們需要進一步跟蹤觀察。

二、日韓農協經驗對我國農民合作社發展的幾點啟示

關于日本農協模式在中國的不可復制性日本農協專家主要給出了兩個方面的解釋：一是日本農協是特定歷史條件下的產物，支撐這個體制的社會基礎是戰后日本農民普遍貧困；二是政策基礎是糧食統購制度以及金融制度條塊分割。隨著農村分化，糧食市場化和金融開放，這些條件正在日益動搖。在日本，由于自民黨與農協互為支撐成為日本戰后體制的核心之一，農協的改革牽動著整個日本的政治結構和社會結構，改革難度可想而知。從中國的情況看，政府已經放開了對糧食的統購統銷，農村已經出現分化；金融改革已經啟動，金融競爭必然加劇；且地區差距明顯。據此，阮先生就直截了當地指出：“在這種情況下，中國無法采用也沒有必要采用日本式的全國統一的綜合農協模式。”

盡管日韓農協模式無法移植中國，但筆者認為日韓農協的一些創新以及政府對農協的扶持方式還是值得學習借鑒：

第一，樹立“大國情”意識，打破“模式”崇拜。所謂合作社“模式”是人們對一國、一地農民合作社組織發展特點進行的抽象概括，因各國政治經濟體制、經濟結構、發展階段以及歷史、傳統、文化等大的方面國情不盡相同，正是由于錯綜復雜國情的綜合影響，便形成了當今各國五彩繽紛的合作社模式。日本農協的思想來源同為歐洲，但其模式更多地受到自明治維新以來形成的政治經濟文化傳統的影響，而韓國采取農協的模式，與日據時代帶來的影響關系重大。我國的農業合作化、集體化模式也是特定歷史條件下的產物。我國既然選擇了改革開放，就不會重返計劃經濟老路，與國際合作社原則、慣例接軌，在學習借鑒中創新是我們的必然選擇、正確選擇，而不是必須與哪國合作社模式接軌。對此，我們應廣開視野，牢記中國復雜國情的實際，堅持問題導向，從解決我國“三農”現實問題出發，注意廣泛研究借鑒世界各國農民合作社發展的有益經驗，博采眾長，外學內創，為我所用，大膽創新，營造后發優勢，實現科學發展、跨域式發展。

第二，樹立“小合作、大聯合”的意識，跳出“供銷”小圈子。要從全局和戰略高度來研究謀劃農民合作社組織體系建設問題，而不能就“供銷社”論“供銷社”，也就是說要通過按照合作制原則改造傳統供銷合作社實現新舊體制并軌和新舊“兩社”的組織融合；要首先研究如何把基層社辦成農民合作社的聯合組織，而非單純的經營組織；現有的基層社要改造，“空白”鄉鎮則可完全依靠農民單個合作社重新組建聯合社；在此基礎上依托各級聯社組建農民合作社聯社。

第三，樹立“有為有位”意識，處理好與政府的關系。“十八大”報告明確指出要充分發揮企業、社團組織在社會管理中的作用，這將為新型供銷合作社發展帶來難得的歷史契機。隨著政府職能的轉變必然會有越來越多的政府職能移交給社會組織管理，包括改革后的新型供銷合作社。但政府為什么要把這些公共服務職能移交給供銷合作社，根據只有一條，那就是供銷合作社是否真正辦成了農民的聯合組織，是否真正代表農民的利益，為農民服務。因此，我們必須采取有為有位，先有為后有位的策略，先把農民合作社聯合組織的組閣權、服務權拿到手、做到位，不斷提升代表性、話語權，這樣爭取相關職能的逐步落實到位便會順理成章、水到渠成。

第四，樹立系統功能意識，正確認識合作制與公司制的關系。白立忱同志曾提出基層社要堅持以合作制為主，縣以上社有企業要以建立公司制現代企業制度為主。那么社有企業怎么才能納入農民合作社組織體系呢？從日本、韓國農協的經驗看，基層為多功能或專業農協，縣以上多為公司企業。這些公司企業之所以能夠成為農民合作社組織體系的條件有兩個：一個是納入了各級農協體系，為基層農協提供相關服務；二是縣以上農協公司企業與基層農協建立了穩定的業務關系和相應的利益返還制度。這不僅是一種組織關系問題，而且是一個利益驅動機制問題。只有從根本上解決這個理論問題，我們就能走出合作制與公司制“水火不容”的認識誤區，也沒有必要使用那些非驢非馬的所謂“股份合作制”、“農民合作經濟組織”等“偽科學”概念，一些相關政策、法律問題也容易研究解決。

第五，樹立法制意識，加快供銷合作社立法進程。全國總社曾有過一次立法動議，未能如愿。現在看來主要有三條原因：一是農民專業合作社代表了我國農民合作社發展的趨勢和正確方向，屬于優先立法的事項；二是供銷合作社當時處于體制不定，風雨飄搖之中，多數基層社已經退出了“供銷”業務，主要靠“吃租”為生，專門立法既無必要，也無實際意義；三是在立法“切入點”選擇上存在問題。我國《憲法》明確規定：農村供銷合作社是勞動群眾集體所有制經濟。但我們原來的立法動議卻試圖把各級供銷合作社體系都納入其中，勢必增加立法的難度。因此，建議堅持“兩手抓”，一手抓基層社改革，一手抓“農村供銷合作社促進法”立項準備工作，同時爭取將供銷合作社納入專業合作社修法內容，使之成為農民合作社聯合組織的發起主體或參與主體之一。另外，日本政府注重利用法律規范和稅收、信貸、財政等經濟手段促進“舊農協”改造的做法對當前供銷合作社改組重建及相關立法具有特別重要的借鑒價值。

綜合立法主張還體現在農民專業合作社法是大修還是小修上，著名“三農”問題研究專家李昌平認為農民專業合作社法應該大修，或者說是重建合作社法。重點扶持村社范圍內的綜合性合作社發展。他認為，專業合作社可以有，但更符合中國實際的是要發展一定社區范圍內的“綜合性合作社”。農民專業合作社法限制了農民發展符合國情的綜合性合作社需求，所以要修法。李中華則認為，把農民專業合作社法直接修正完善，提升為農民合作社法，這是最理想的。既把農民專業合作社的事情研究到，也要把股份合作社、社區合作社等這些類型的事情都考慮進去。有的學者在考察韓國農協的基礎上提出了在我國采取“公法社團”立法形式推行韓國農協模式。看來，關于農民合作社發展模式的討論不僅是一個純粹的學術理論問題，更是一個重要的現實政策和法律問題。對此，供銷合作社人也應積極參與其中，發揮作用，爭取一席之地。■