存款準備金管理問題與建議

□文/闕傳保 吳道義 符夫之

（中國人民銀行海口中心支行 海南·海口）

根據近期對存款準備金業務的專項審計和外延調查發現，隨著經濟金融環境和會計核算業務的變化與發展、人行職能的調整以及相關制度規定的滯后，商業金融機構為了擴大自身信貸資金來源，千方百計通過各種名目或產品創新規避交存財政性存款和一般性存款準備金的現象層出不窮，準備金管理問題日益嚴重，亟須調整和改進。

一、存在的問題

（一）準備金繳存范圍界定混亂，基層監管部門無法準確認定繳存范圍。當前，政策對商業銀行的一般性存款范圍與財政性存款范圍沒有一個統一的規定，范圍界定的標準不明晰，影響基層監管部門對繳存范圍的認定。央行銀發1998 年118號文明確商業銀行代辦的中央預算收入、地方金庫存款和代理發行國債款項等屬財政性存款，而在2004 年后又多次發文對部分商業銀行的繳存范圍進行調整，將“財政預算外存款”納入財政性存款繳存范圍，導致現階段商業銀行對存款準備金繳存范圍的劃定不同，同樣造成基層人行監督部門無法真正地把握存款準備金的認定標準，無法做好存款準備金核算范圍的認定工作。

（二）錯誤開設存款賬戶類型，避免財政性存款上繳人民銀行。財政性存款全額繳入人民銀行，屬不計息存款，不能為當地財政獲取利息收益。受盈利性的驅動，部分代理支庫財政庫款賬戶類型被錯誤開設，導致其在商業銀行的財政庫款資金納入到一般性存款的核算范圍。調查發現：某區縣代理支庫根據同級財政部門的開戶申請，在代理銀行營業部申請開設財政庫款賬戶，賬戶名稱為“××市××區（縣）財政局”，存款以活期利率計息。在代理銀行的賬戶體系設置中，該存款賬戶被定性為一般性存款賬戶，賬戶存款劃入了該行的一般性存款范圍，按規定上繳法定準備金。實際上，該代理支庫為縣級以上代理支庫，按政策規定其存款屬財政性存款繳存范圍，應全額上繳人民銀行。

（三）串用、混用會計核算科目，減少上繳人民銀行存款準備金數額。商業銀行將存款繳存人民銀行會減少了銀行的信貸資金，降低了放貸利息收益或再投資收益，甚至有可能因吸收存款而付出各種成本，造成利潤上的虧損。受利益驅動，部分商業銀行在會計核算過程中可能有意或無意的串用、混用會計核算科目，從而導致財政性存款或存款準備金繳存有誤。調查發現：某商業銀行未專門設置“待結算財政款項”科目，其所收稅款資金與其他資金混雜在“應解匯款”科目（過渡過性科目）中核算，規避了相關款項的繳存。調查還發現，2012 年度該行鄉鎮財政存款都在“2007 財政性存款”科目中核算，錯誤地納入了財政性存款繳存范圍，導致該行2012 年度財政性存款繳存余額達到400萬元，同時也影響了法定準備金的繳納。

（四）通過財政存款繳存科目制度設計，規避財政性存款的全額繳存。隨著金融機構的會計核算業務發展，部分金融機構的會計核算科目種類、數量及核算科目的核算范圍發生了改變，導致部分財政性存款未納入原財政性存款繳存科目范圍中核算，相關存款未全額上繳人民銀行。調查發現：一些金融機構還通過對一級會計核算科目下設置多個二級明細核算科目、甚至三級子明細核算科目，將應繳財政存款范圍細化到二、三級科目，而其會計報表只反映一級科目余額，使人民銀行柜臺監督人員很難判斷該機構是否全科目繳存，是否占用財政存款。

（五）遲報未報相關會計報表，給人民銀行柜面監督與審定造成困難。部分商業金融機構由于沒有在人民銀行開立繳存財政存款賬戶，同時也未向人民銀行營業部門報送相關會計報表，導致人民銀行監督部門無法對相關的金融機構的準備金繳存業務進行監督，無法判定其金融機構是否存在存款準備金業務的違規情況。中國人民銀行某地分支機構調查發現，截至2012 年12 月31 日，在該行營業部辦理財政存款繳存科目的商業金融機構只有10 家，其中還有2 家的繳存財政存款戶余額為0，其余金融機構均未在人民銀行開立繳存財政存款賬戶，也未向人民銀行營業部門報送過相關報表。抽查2013 年6 月5 日相關報送資料還發現，當日向該行營業部辦理本級存款準備金和財政存款月調整業務的金融機構共有17 家，能夠按規定格式提交上月末日報表的機構僅有3 家，未按規定格式提交報表的機構共有14 家。

（六）大量發行表外理財產品，縮小法定存款準備金繳存基數。商業銀行理財產品按核算方式可分為表內理財產品和表外理財產品。表內理財產品保本或保收益，由銀行自行運營，計入各項存款及貨幣供應量，納入一般性存款繳存范圍，按規定繳存法定準備金；表外理財產品不保本不保收益，由商業銀行主導，信托公司、證券公司參與設計和運營，單獨建賬，獨立核算，不計入各項存款及貨幣供應量，也不納入一般性存款繳存范圍。目前，在商業銀行理財產品中，表外理財產品的所占比重較大，以某商業銀行為例，2012 年末的表外理財資金余額為124.3 億元，占全部新增存款的20.9%，其中在個人理財產品結構中表外產品占比為90.92%，表內產品僅9.08%。調查發現，商業銀行通過發行理財產品吸收的資金多由存款轉化而來，大量表外理財產品的發行縮小了法定存款準備金的交存范圍。

二、提出建議

存款準備金管理是央行的重要職能之一，如何確保各項存款及時、足額上繳，對人民銀行履行職責有非常重要的意義。

（一）整合有關文件規定，進一步完善相關政策依據。央行應在整合以前有關文件規定的基礎上，結合當前的實際情況，及時出臺系統性的規范文件，進一步明確存款準備金繳存范圍的界定原則以及納入各類存款繳存范圍的資金性質，明確商業金融機構少繳、漏繳存款準備金或財政性存款的相關法律責任，明確相關職能部門在存款準備金管理中的職責與分工，建立定期檢查機制，并對商業金融機構有關存款準備金繳存范圍的會計核算明細科目、繳存時間及報送材料等內容進行詳細說明。

（二）統一商業金融機構各項存款的會計核算科目，規范科目的使用范圍。為避免商業金融機構混用、串用會計核算科目，人民銀行應會同財政部統一商業金融機構各項存款的會計核算科目，并按新的政府收支分類進一步明確一般性存款和財政性存款會計核算科目的核算內容，對科目的使用說明進行詳細清晰的闡述，盡量消除財政性存款與一般性存款繳存范圍的重疊問題。

（三）加強營業部門各類存款賬戶的開設與管理，強化存款準備金業務管理的日常監督。人民銀行營業部門應加強對各類存款賬戶設立的管理，清理、規范各商業銀行已開設的各項存款專戶，嚴格依據稅務收入、社保基金收入、非稅收入等收支管理辦法，結合財政、監察部門審核文件辦理商業金融機構的財政性存款專戶的設立工作，清理、取消預算收入過渡戶。其次，營業部門還應嚴格柜臺監督，加強對旬月報表、繳存存款余額表和劃撥憑證三者之間相關數據的審核，確保繳存科目完整，數據銜接，計算準確。與此同時，應創新日常審核方式，逐步探索采用與銀行機構、財政數據聯網方式，實現自動審查。

（四）改變財政性存款的計息方法，爭取財政部門的支持。人民銀行應尊重財政資金的收益與增值能力，通過提高商業金融機構財政性存款的繳存手續費或比照人民銀行對國庫存款計息標準對繳存的財政性存款計付利息等方法，確保繳存到人民銀行的財政性存款能獲得市場存款業務的同等收益水平，從而提高財政部門規范財政性存款賬戶使用的積極性，防止其受利益驅動違反財政資金專款專用、專戶存儲的管理規定，避免央行財政性存款政策被弱化。

（五）降低財政性存款繳存比率，減小商業金融機構違規操作動機。為提高金融機構繳存財政性存款的吸引力和積極性，有效遏制商業金融機構因增加信貸貨幣量的動機隨意改變財政性存款會計核算科目的違規行為，央行可以改變目前財政性存款全額上繳方法，適當降低財政性存款的繳存比率，擴大商業金融機構的信貸資金來源。

（六）完善統計制度，規范理財等新產品，推進表外業務向表內業務轉移。建議對于理財自營業務和代為發行但產品資金投向具有融資類特征的投資標的，應將其納入表內科目核算及統計，計入貨幣供應量統計，并按一般性存款計提存款準備金。■