*人民調解制度發展研究

■周 琰 (司法部司法研究所副研究員)

人民調解制度是一項具有中國特色的、具有深厚中華民族傳統文化內涵的法律制度，是我國人民獨創的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，被譽為“東方一枝花”，是曾經的“東方經驗”。隨著社會經濟的發展變化，人民調解制度也經歷了勃興、發展壯大、日益勢微再到改革創新的歷史過程。

一、傳統人民調解制度解決糾紛功能的逐步弱化

人民調解在解決民事糾紛中一直起著重要的作用，但是，改革開放以來至本世紀初，人民調解的職能活動存在三個趨勢:一是人民調解組織和調解民間糾紛數量呈下降趨勢，1990-2004年間，調解民間糾紛數量呈逐年下降的趨勢，平均每年遞減3.6%;二是人民調解在糾紛解決中比例下降，尤其相比訴訟而言，下降趨勢十分顯著，人民調解委員會受理的糾紛總數與人民法院受理的一審民事案件的總數，已由上世紀80年代初的17∶1下降為本世紀初的1∶1，第一道防線的人民調解已經動搖，大量的案件涌入法院，司法機關需要更多地直接面對矛盾的沖擊;三是人民調解糾紛化解的效果也有下降趨勢，很多糾紛無法通過人民調解達成和解。

圖1 1981-2011年人民調解員數量變化 (人)

人民調解制度解決糾紛功能逐步弱化的原因是什么?在改革開放以來的歷史時期，調解員人均辦理案件量呈下降趨勢，甚至在一些年份中，有一半的調解員無案可辦。這說明，人民調解解紛功能的弱化，原因不在于糾紛解決的“供給”方面，而在于社會需求方面。換言之，是由于人們更不愿意將糾紛提交調解員調解的緣故，結合民事訴訟案件的增長趨勢來看，是更多的案件選擇了訴訟解決。而之所以出現這種變化，主要原因在于改革開放以來社會各個領域廣泛而深刻的變革。歸結起來，這種深刻的社會變革主要有三個方面:

首先，社會的基本秩序發生了深刻的變化。在改革開放以前，我國社會的基本秩序具有兩個特點，一是人們基本上是分屬于不同的單位或者集體的——非農業人口屬于一個單位，農業人口屬于一個集體。人們和單位或集體的關系，不是簡單的具有契約性質的勞資關系，而是混有行政、勞動、身份歸屬等多種性質關系，單位或者集體擁有多方面資源可以用來對個人進行控制。二是社會缺少流動性，包括職業的流動性和地域的流動性。缺乏流動性導致兩個后果，一是加強了單位或集體對個人的控制能力，二是強化了單位或者集體成員之間的橫向聯系，增進了單位或者集體成員對共同體的文化和紀律的認同感①參見李漢林:《中國單位社會——議論、思考與研究》，上海人民出版社2004年版。。然而，改革開放的方向，是對這種秩序的全面反動:(1)在農村，家庭通過承包成了獨立的經濟體，集體組織對個人的控制能力減弱;(2)在城市，個人和單位之間的逐步演變成單純雇傭性質的契約關系，單位的身份色彩逐步淡化，甚至出現沒有單位的個體戶;(3)整個社會流動起來了，大量的農民離土又離鄉，流動到一個陌生的社區成為“農民工”，城市職員從一個單位到另一個單位的“跳槽”十分容易，因為經商、務工、上學、旅游等原因，人們頻繁而快速地在地區之間流動;(4)快速的流動形成了陌生人社會，相互交往的人們之間缺乏信任，缺乏感情，缺乏共同理解和接受的文化和紀律。

這種變化對解紛方式產生了最為深刻的、最為根本的影響。在改革開放以前的社會秩序中，調解有很多資源可以利用，比如單位和集體的壓力，人與人之間的復雜關系的制約，對集體紀律和利益的認同，等等，因此，調解很容易成功，很容易取得效果。但是，當社會秩序發生了上述轉變以后，調解實際上成了一個艱難的任務。一方面，集體的權威、單位的控制力衰落了，集體的紀律、共同體的歸屬感淡化了，因此，促使當事人妥協、讓步、顧全大局的壓力降低了;另一方面，人和人之間陌生了，關系簡單了，人們既不信任對方，也不顧及雙方關系的長久維持，都在糾紛中追求單一維度的利益的最大化，于是合意的達成越來越困難?？傊@種社會秩序類型的轉變，導致人們或者不愿把糾紛提交給調解人員，或者提交后也很難達成和解。

其次，人民調解制度自身存在的問題。(1)調解范圍縮小。1989年《人民調解委員會組織條例》在人民調解范圍中去除了1954年《人民調解委員會暫行組織通則》中的輕微刑事案件，并限制其調解法人間的經濟糾紛，這實際上也是導致人民調解作用弱化的一種制度性安排。(2)新型的糾紛大量出現，使得人民調解員在知識、權威等方面均無力勝任。無力勝任的原因在于兩個方面，一是社會關系急劇變化，許多糾紛的處理需要以新的、不斷變化的觀念和規則為依據;二是社會出現所謂“法律化”(Legalization)的趨勢或者后果，越來越多的社會關系將置于法律的調整之下，使得糾紛的解決需要更多的法律知識和技術。由于人民調解員的主體是業余性質的、志愿性質的，他們幾乎不可能保證知識和觀念的及時更新，不可能投入大量的人力和財力學習法律的知識和技術，所以也就不能勝任這些新型的糾紛。相反，訴訟由法官、律師這些專業技術人員來運作，顯然他們的優勢和能力得到凸現。(3)人民調解協議缺乏法律效力。(4)人民調解經費保障困難。

第三，訴訟渠道和其他非訴訟糾紛解決方式更加通暢。我國當前的司法改革在性質上類似于西方國家“接近司法”運動，改革的結果是無論在案件的受理范圍上，在案件的處理手續上，還是在審判的效率上，都使得訴訟方式更為方便快捷。加上訴訟在糾紛解決的知識和權威方面的固有優勢，使得訴訟的糾紛解決功能日益強大。與此同時，訴前調解、行政調解、仲裁等其他非訴訟糾紛解決機制也不斷發展，相應地，人民調解的解紛功能受到了擠壓和挑戰。

二、新形勢下人民調解制度的改革發展

面對傳統人民調解解紛功能的逐步對弱化，人們在尋找癥結所在的同時也在積極探索改革的路徑。進入21世紀以后，尤其是在黨的十六大提出建設社會主義和諧社會的歷史大背景下，人民調解制度在司法和政治層面的特殊性和重要性再次受到政府的高度重視，加大了改革的支持和推動力度，出臺了一系列法律文件和政策。

表1 人民調解制度的逐步完善

這種政府主導的推動，一是為人民調解制度的發展創造較好的外部環境和政策保障，二是實現了人民調解自身的完善和革新，一定程度上消除了長期制約人民調解發展的制度瓶頸。人民調解制度無論在立法上，還是在實務運行中都發生了重大的變化，主要表現為:

(一)拓展人民調解的范圍，逐漸從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務、輕微侵權等常見、多發的民間糾紛，向土地承包、拆遷安置、環境保護、醫患糾紛等社會熱點、難點糾紛拓展，2004-2011年間，調解民間糾紛數量實現了穩步提高，2011年增幅為5.8%。

(二)完善人民調解組織形式，加強基層組織建設。除了村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會，企業事業單位根據需要設立人民調解委員會之外，鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要也可以設立人民調解委員會。在實踐中，人民調解委員會形式多樣。規范村居企事業單位調委會的設立和組成;擴大人民調解組織范圍，鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要也可以設立調委會，為多元化發展提供了制度空間。目前全國共有人民調解組織81.1萬個，基本實現了多層次、寬領域、全覆蓋。

(三)完善人民調解員結構，提高調解人員素質。人民調解員不再局限于村民委員會成員、居民委員會成員及選舉產生的公民。人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。實務中，不少退休法官、退休檢察官、某領域的專家、志愿者被聘為人民調解員，有的地方還出現了人民調解員職業化的現象。不斷拓寬調解員選任渠道，豐富選任方式，許多地方還通過政府出資聘請專職人民調解員、建立人民調解志愿者隊伍等方式，優化調解員隊伍結構，加大培訓力度，提高了人民調解員隊伍的專業化、社會化程度。

(四)規范人民調解活動，保留傳統特色。 《人民調解法》在規范了人民調解的申請程序、調解員的選擇和調解方法步驟、當事人的權利義務的同時，也采納了調解的靈活、適宜原則，保留了人民調解獨特性。

(五)明確人民調解協議效力。在傳統的人民調解制度中，人民調解協議只具有自治性?，F在，人民調解協議具有了合同效力。2002年，最高法出臺《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，賦予人民調解協議以民事合同性質。2009年，最高法出臺了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》司法解釋，附條件的賦予人民調解協議司法確認和法律強制執行力。2011年，《中華人民共和國人民調解法》進一步明確了人民調解協議在法律上的效力。

(六)確立人民調解與法院訴訟之間的銜接機制?！度嗣裾{解法》確立了調解協議的司法確認制度。2011年，最高人民法院又出臺《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》，對人民調解協議司法確認工作作出了具體規定，人民調解協議的效力得到了進一步加強。此外，通過人民調解委員會的訴前調解、法院委托人民調解委員會調解，實現了人民調解與訴訟的對接即“訴調對接”。

(七)加強對人民調解工作的保障。強調了國家和地方政府對人民調解的責任，目前，全國絕大多數省份已將人民調解工作指導經費列入財政預算，很多地區實行人民調解工作“以案定補”、“以獎代補”，根據矛盾糾紛的難易程度、調解效果給予調解員適當的補貼，極大地激發和調動了廣大人民調解員的工作積極性。

三、關于人民調解制度的一些思考

人民調解制度經歷了否定之否定的歷程，如何立足于當前的立法規定和司法實踐來進一步完善，使其既能充分發揮便民利民、自治靈活、自主平等的獨特優勢，又能真實體現公平正義、高效和諧的價值取向。筆者認為應該從以下幾個方面來推進:

第一，找準人民調解制度在多元糾紛解決機制中的地位和作用定位。多元化的糾紛解決機制中所追求的是多種解決機制的相互配合，通過多種制度的不同功能和定位應對不同種類的社會糾紛，以使糾紛在合理社會成本范圍內得以有效的解決。那么在一個多元化的糾紛解決體系中人民調解制度如何正確的定位，如何充分發揮人民調解在化解社會矛盾糾紛中的基礎作用是根本性問題。人民調解制度的民間性特征使其成為了糾紛解決的“第一道防線”，使其滲透到百姓生活的各個層面，能通過靈活的方式，實現糾紛的化解。在數量上，其應當成為最大的糾紛“化解戶”，在糾紛種類方面，應當以日常糾紛為主。我們需要貫徹人民調解優先原則，充分發揮人民調解在化解社會矛盾糾紛中的基礎作用，應當在這個基礎上，處理好人民調解與其他糾紛解決方式之間的銜接關系。

第二，推進人民調解與其他糾紛解決方式的銜接，進一步完善銜接工作機制。這涉及到人民調解與其他糾紛解決機制的關系問題。各種糾紛解決機制的主體和功能定位都是不同的，做好銜接和配合，可以優化糾紛解決體制。諸如調解前置、司法確認制度、行政調解及法院訴前告知制度、委托人民調解制度、三大調解聯動等銜接機制都需要在實踐中進一步檢驗和完善。

第三，明確人民調解制度的政府責任與社會自治屬性。有學者擔心，政府推動改革人民調解制度會導致人民調解更加依賴正式的國家權力，而其蘊含的社會自治功能卻逐漸被邊緣化。這種擔心不無道理，但是，國家權力和社會自治不是絕對二元對立的，人民調解制度正是政府和社會共同參與其中的糾紛解決機制，而且政府負有法定責任。那么如何協調人民調解制度改革完善過程中的政府管理與社會自治的關系就至關重要。需要進一步厘清司法行政機關與人民調解組織的指導關系的內涵，理順不同級別的人民調解組織之間的關系，探索我們在實踐中出現的行業調委會、跨區域聯合調委會的管理和案件管轄關系等問題。考慮是否可以參照其他行業建立行業協會，防止人民調解的行政化傾向，另一方面也在突破人民調解委員會地域限制的同時最大限度地保留人民調解的自治性。