溫嶺為什么能？

■本刊記者 楊 敏

9月峰街13道日一下間午會2：議30室，里浙已江經溫坐嶺滿市了橫人，橫峰街道視頻監控系統建設民主懇談會正在召開。

“才到了38個人，人數還不夠啊，”溫嶺民主懇談辦公室主任陳奕敏，提前半小時就來到橫峰街道。這位當地干部眼中的“陳懇談”，心中有把刻度精確的“尺子”，有關懇談會的任何細節都逃不過他的眼睛。

這場會，是1999年以來，溫嶺召開的近3000場民主懇談會中最普通不過的一次。舊村改造、環境治理、校網撤并、預算編制、三公經費……無論小事大事，溫嶺的老百姓都有機會發發言、放放“炮”。

14年，經歷5任書記、市長、人大主任，在中國基層創新仍然走不出人走政息怪圈的大背景下，溫嶺民主懇談的持續動力，成為值得一探究竟的話題。

在政府與社會的接口上做文章

橫峰街道懇談會現場，主席臺沒派上用場。

街道辦主任盧法友、副書記潘丹和公安局、派出所的幾位代表坐在矩形會議室的一端，27個村的村支書、村委會主任，銀行、幼兒園、企業等相關代表圍坐一圈。

“我們都用臺州方言開會”，細心的潘丹提出給記者找個“同聲翻譯”。

在簡單介紹視頻監控的重要性之后，街道派出所通報了近3年要安裝的440個高清攝像頭的選址方案。

會議一開始，中規中矩按照流程走。到了討論環節，會場頓時熱鬧起來。

祝家洋村支部書記提出，村里9只探頭不夠，還有一兩處地方沒有覆蓋到，而且三年建設周期太長，不如一次性完成；邱家岸村書記蔡永乾，則質疑方案中該村的11個探頭選址有問題，要求重新選址。

七八位代表，擠到會場張貼的一張視頻監控布局圖前面，仔細查看本村的探頭數量和選址地點。

大家發言越來越熱烈，從建設周期、財政補貼方式、探頭數量和選址方案，方方面面都提出了完善意見。“你看，大家都有話說，也都說到了點子上，會開得很有質量，”陳奕敏笑吟吟地說。

讓大家都有話說，就意味著議程設置必須與百姓生產、生活緊密相關。“橫峰街道企業較多，流動人口也很多，對社會治安問題，老百姓關注度高，所以才把這樣的工作拿出來懇談，”派出所所長蔡仁輝介紹說。

懇談，意味著哪怕一個小小攝像頭的安裝，百姓和政府都是可以商量的。盧法友現場承諾，會認真考慮村民關于縮短建設周期的建議，村里如對選址有異議，均可與派出所協商實地勘驗。

“會上提了很多不同意見，你們有心理準備嗎？”會后記者問。

“開這個會的目的，就是聽意見，然后再去完善工作方案”，潘丹說，“像今天這個會，如果不懇談，好事也不容易辦好，工作落實下去是罵聲而不是贊揚聲。當你聽取民意之后，哪怕這項工作沒有達到預期效果，只要群眾參與了，大家就能支持、理解。”

市場經濟是培育和發展民主政治的溫床。一直關注溫嶺的學者李凡，將民主懇談議程設置稱為“找接口”。

他認為，溫嶺民營經濟很強，是典型的小政府、大社會。自主、競爭、平等、公開、民主等符合市場經濟基本規則的新觀念，滲透和延伸到人們的政治生活領域。社會有改革的要求，倒逼政府在與社會的接口上做些文章。

“溫嶺民主懇談，就是這種接口上的改革，解決的是政府和老百姓的關系問題，這讓基層民主改革出現了對話，而不是生硬的體制內改革，”李凡說。

既然有接口，免不了就有磨合。在民主懇談這張制度的“會議桌”旁，政府曾經生澀過，面對火藥味很濃的現場，很多鄉鎮領導也冒過汗；另一方面，百姓也把懇談當成“吐槽會”，熱衷表達個人訴求。

1999年6月25日，當松門第一位村民拿起話筒倒出滿腹牢騷時，人們肯定想不到14年后，橫峰街道這場最普通不過的懇談會，能讓我們看到這樣的對話雙方：從容且充滿誠意的政府，理性又不乏熱情的公民。

民主是一場訓練，一邊是對權力的馴服，一邊是對權利的伸張。一張會議桌，讓政府和民眾在相互磨合中成長。

就在記者到達溫嶺前一天，新河鎮也剛剛召開一場披云山公園改造提升建設懇談會。

盡管在媒體人眼中，新河作為溫嶺民主懇談的標桿，是不容錯失的，但記者并無懊惱。原因在于，溫嶺已經在新河、澤國、松門、溫嶠等“盆景”之外，令基層民主蔚然成風、移步即景。

“民主懇談已經成為一種習慣，停不下來了，”新河鎮宣傳委員陳瑤告訴《決策》，這不僅僅因為它已經成為政府的一種工作方式，更成為老百姓一種生活方式。

制度化推演

民主建設像個陀螺，讓它動起來，既需要自身運動的慣性，也需要外部給力。這種保障其動力不衰的力量就是制度。

制度是什么？是規矩和準則。

“14年來，溫嶺市委已經相繼發布了10個文件，去一步步規范完善民主懇談制度。”陳奕敏介紹。

這10個文件，當屬2002年和2004年最具有節點意義。

早在2002年10月，第一份市委文件就明確提出，“全市各地各部門都要把民主懇談作為重大決策的必經程序”。從此，民主懇談不僅僅從寬泛民生議題轉向決策性議題，更從幾個鄉鎮的“自選動作”成為全市鄉鎮、街道的“規定動作”。

2004年《中共溫嶺市委關于民主懇談的若干規定（試行）》，對民主懇談的議題提出、參與者產生和程序流程等進行全面規范，如此，民主懇談能夠用“一把尺子量到底”，為考核提供了依據。

有了制度就可以制度化？

2004年，恰恰是陳奕敏最感困惑的時期。決策性民主懇談施行初期，就有學者提出質疑，認為民主懇談是體制外的，沒有法律地位，不能成為公共決策的主體。

李凡認為，對于決策主體政府來說，對民意可能接受，也可能不接受，因此，如何將這種體制外的創新同既有體制相結合，使群眾在關于公共事務的決策中擁有最終的發言權，成為溫嶺民主懇談進一步向前發展需要解決的問題。

盡管陳奕敏一直認為，民主懇談不存在體制內、體制外的問題，但他還是在學者的幫助下，尋找一個體制內切口——人大主導下的參與式預算改革。

“激活人大”，是記者在溫嶺采訪聽到最多的一個概念，這個概念的另一面則是人大代表從二線走向一線。

財政乃庶政之母，參與式預算說到底，就是老百姓幫助政府一起管好錢袋子，決定錢怎么花。有兩個人的故事，能夠說明人大代表是怎樣走向“一線”的。

陳元方，是新河鎮路邊村黨支部書記、鎮、市兩級人大代表。當記者問他，在這雙重角色中，哪個說話更有分量。陳元方毫不猶豫地回答，“當然是人大代表”。

據陳元方回憶，參與式預算試點之初，2005年新河鎮有5800萬財政赤字，他揣測這或許是政府決定要管好錢袋子的原因。

參與式預算的流程大致是：第一步，政府提出財政預算草案；第二步，鎮人大主席團以及新設立的人大財經小組、各代表團團長、自愿參加的公眾進行初審，吸納眾人意見后提出初審報告；第三步，在人代會上，代表們可以根據實際情況提出具體的預算修正議案提交大會表決，一旦表決通過，政府就必須按照議案做出修改。

陳元方印象最深的一次，就是自己和其他代表聯名否決掉一個政府購車項目。

西城居委會主任吳笑菊，與陳元方一樣，也是人大代表中的活躍分子。2008年，吳笑菊聯合10名代表，第三次提出了“預算修正議案”，建議政府增加100萬元支出，用于老城區所有道路的改造。

然而在最后的無記名票決中，議案沒有通過。“我當時傷心地哭了，因為這個議案代表了全體老城區人民的利益”。

2009年，吳笑菊在政府年度財政預算中發現，社會事業支出中包括了“老城區道路改造”這一項，吳笑菊又笑了。

陳元方和吳笑菊的故事，從兩個側面說明了參與式預算的成果，對政府財政支出這塊“蛋糕”來說，三公支出“切塊”越來越小，民生投入卻越來越多。

《決策》記者瀏覽“溫嶺參與式預算網”發現，2013年溫嶺市部門、鄉鎮預算和三公經費已經全部公開。在2008年就已經消滅財政赤字的新河鎮，財政支出的盤子越來越大，但是三公支出則越來越少，2012年為245萬，2013年則縮減為161.9萬。

新河不是孤案，《決策》記者發現，16個鄉鎮街道三公經費均呈逐年遞減之勢。“2010年，參與式預算在全市推廣，這就是一個非常直觀的變化”，陳奕敏說。

李凡認為，不管是什么制度改革，一定要能帶來一些成果，這個成果可以促進經濟增長，也可以是解決財政赤字。“改革不僅僅談論一個價值觀念。只有改革能帶來點東西，才能讓人有想法、有希望往前走。”

顯然，經過制度推演，溫嶺民主懇談經歷5任書記、市長，已經形成“接力棒效應”，而不是主政者靈機一動的創新。

堅持中求變

在溫嶺采訪，陳奕敏一直被記者追問，有沒有最新的亮點讓記者去看看。“去塢根，那是全新的東西”，他信心滿滿。

9月14日上午9時，塢根鎮人大主席劉永標和副主席阮風華在辦公室已等候多時。塢根鎮成為全市唯一參與式決算的試點，還有一個機緣巧合的故事。

2012年下半年，陳奕敏已經做好了參與式決算試點方案，但是放在哪個鄉鎮去試呢？他找到新河，新河很猶豫。在一次會上，他與劉永標談及此事，兩個人一拍即合。

為什么在這個時間，去推動參與式決算？

“民主懇談也好、人代會也好，我們花那么多功夫做預算，政府執行的到底怎么樣，如果僅僅只是人代會上簡單羅列一下，陳述資金情況良好，這不是一句空話嗎？”劉永標說。

“十八大報告中提到要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，為此我們就在考慮怎樣把參與式預算向執行情況的監督進行延伸”，阮風華補充道。

8月20日上午，溫嶺市塢根鎮政府會議室內，50余名與會者人手一份“塢根鎮2013年上半年財政收支預算執行情況”，輪番向該鎮干部發問。

這是溫嶺市首次實行參與式決算，由市、鎮兩級人大代表和群眾代表共同對政府預算執行情況進行監督。

“‘彩化塢根’工程上半年投入7.8萬元，完成計劃1.56%，為什么這么低？”溫嶺市人大代表、坑潘村村民潘宗球指著預算表問；“村級復墾指標補助完成預算支出計劃189.48%，怎么超這么多？”……

《決策》記者手中有一份塢根鎮第二季度參與式決算表，這20頁紙，細化到每個項目支出進度。以植物防治支出為例，具體到松線蟲病防治8.8萬，上半年完成比例為1.14%。

這是一個不需要太多財會知識就能看懂的財政賬本。劉永標確實是個行家，這位從1986年就擔任鄉鎮總會計的“老財政”，對參與式決算這樣的技術活稔熟于心。

試點為什么在塢根？

“今年我們財政資金1.2個億，對試點參與式決算來說，是一個規模適中的盤子”，劉永標更愿意從客觀條件去回答如上問題。

“有了塢根的參與式決算，溫嶺改革可以說是形成了一個完整的創新系統”，陳奕敏評價。

一項做了14年的民主懇談，《決策》記者三次報道，每次都能看到變化、看到新意。逢山開道、遇水搭橋，不斷完善改革技術。其背后，是對基層治理規律最客觀的遵從。

領導干部對政聲的追求，是任何治理結構中的客觀存在。如何正確引導這種訴求，搭建新載體，尋找新切口，在堅持中求變，搭建不斷完善的創新空間，是溫嶺協商民主“事業長青”的改革技術。

盡管陳奕敏一直強調，溫嶺協商民主已經形成了一個完整的創新系統，但《決策》記者相信，參與式決算絕非溫嶺改革的最后一站。