關于政府（國家）破產那些事

| 文 · 本刊特約記者 齊岳峰

如果有一天，你被告知，你的國家破產了。

你會怎么想？

這個話題不是第一次被關注，2002年，國際貨幣基金組織（IMF）第一次提出“國家破產”這一概念。所謂破產，簡單地說，即資不抵債。而國家破產，這個在普通中國人看來如天方夜譚一般的詞匯，卻真實而又“荒謬”地存在著。

所謂國家破產，即一個國家對外資產小于對外負債，即資不抵債的狀況。也就是政府沒有足夠的錢為其項目注資，支付公務員薪水，為國防事業埋單，從而國家也就無法正常運轉了。

如今看來，“破產”一詞所表達的優勝劣汰、相反相成的哲學寓意，國人是在最近三十年逐步體會出來的。隨著中國市場經濟的狂飆突進，地方政府也在大刀闊斧地肆意改造與前進，如果地方發債再往前走一步推廣到全國，隨之而來的各種制度、財務和法律風險將會呈幾何倍數增長，以地方政府現有的治理模式和責權界定，至少就現階段來說，起碼，地方政府破產似乎并不是天方夜譚。

“國家破產”——一個極富政治色彩的戰斗用語，這在幾年前甚至十幾年前說起來不過換來眾人的一笑而過，而如今，大家對此幾乎都已耳熟能詳了。當國家破產席卷全球，我們面臨的未來前景看上去黯淡無光。

從地方政府破產說起

就在不久前的4月1日，中國人民還在熱議美國底特律的房屋泡沫之時，加州城市斯托克頓已然“搶先”一步，將走在破產邊緣的底特律甩在了后面，成為迄今美國破產的人口最多的城市。4月1日，斯托克頓正式被聯邦破產法院批準進入破產程序。

作為以判例法為主導的美國，斯托克頓接下來的一系列破產程序和處理方式，將很有可能成為包括底特律在內的其他城市所參照的“坐標”。

斯托克頓位于加州北部，人口近30萬，是加州第十三大城市。據報道，斯托克頓的破產保護程序從去年6月28日開始，當時該市政府已經欠下了大概7億美元的債務以及2,600萬美元的年度預算赤字。

將斯托克頓拖進災難深淵的是2007年全美爆發的次貸危機。據美聯社報道，斯托克頓由于受到房產泡沫破裂的沖擊，其稅收收入在金融危機爆發后大幅縮水70%，導致市財政出現了高達2,600萬美元的赤字。

事實上，縱觀全球，地方政府破產的案例并不在少數。據公開資料顯示，日本已有過884個地方政府宣告破產。2008年，日本北海道北部的小鎮夕張（Yubari）政府宣布它計劃于2009年申請破產，因為該鎮政府負債630億日元，已遠遠超過了它的還債能力，其年度財政收入只有45億日元。

據日興花旗銀行的相關分析師計算，日本地方政府借款數額之大遠超人們的想象，其未償還債務占日本國內生產總值（GDP）的比例高達34%，而英德等歐洲發達國家在這方面的比例僅為5%，美國也只有13%。

2009年夏天，剛剛出任加州州長沒幾天的好萊塢著名影星施瓦辛格就面臨加州政府巨額赤字窘境：辦公樓都是從居民手里租來的，高速公路破了坑沒錢去修。諸如此類問題數不勝數。如果是在中國，中央政府一出手，無中也能生有。可是，面對加州的如此窘境，堂堂美國聯邦政府在收到告急信后，竟然決定暫不施以援手，擔心先例一開引來更多州政府上門求救……加州政府上空籠罩著破產陰云。

據相關媒體報道，美國加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產。破產后縣政府改組，裁員12%，該縣17,000名公務員被裁減2,000余人；然后不得不緊縮開支，壓縮了固定資產投資計劃和公共服務項目；最后是由新的縣政府就新的還款協議與債權人進行談判，承諾以未來若干年內的地方稅收償還債務。

城市的政府破產后不能像公司一樣清算資產，而是需要和債權人協商，進行債務重組。自1930年以來，所有破產的主要美國城市最終都得以向債權人償還了所有本金。拿最近瀕臨破產的斯托克頓市來講，華爾街債權人的立場十分強硬，不希望這一傳統被打破，他們認為斯托克頓利用破產保護來削減其債務償還數額，但同時不改變其對加州公務員退休系統支出的做法并不公平。

隔岸觀火？火苗已起

有人說，在中國，政府破產這種事十有八九不會出現。所謂“破產”，更是在地方政府的詞典里聞所未聞。

然而，已經有一些國內媒體先知先覺。

據測算，2002年，全國2,860個縣（市）中，預算赤字縣共計706個，占比達到25%；而41,040個鄉鎮政府的負債總額已達到1,770多億元，平均每個鄉鎮負債430多萬元；我國全部地方政府債務至少在1萬億元以上。

所謂地方債其實是“地方政府債券”的簡稱，也叫“市政債券”，也就是地方政府發行的公債。主要的目的就是地方政府用它來借錢，收入列入地方財政預算，然后地方政府再決定錢用在什么地方。一般來說地方債主要用于交通等基礎設施建設，或者住房、教育、醫療等地方公共物品的供給上。

美國加州斯托克頓市政府大樓

日本北海道夕張的觀光牧業

而地方債究竟是如何滾出如今這樣一個巨大的雪球呢？舉個例子，譬如某市財政節余財力平均每年只有1億元，但城市基礎設施改造建設的整體工程需要投資10億元，才能一次性配套完工。其中城市道路下面必須預先埋設的給排水、供熱、供氣、通訊、電力管線等系統工程，不可能分10年施工，每年挖一次路面。為此，該市政府一次舉債9億元投入城市基礎設施建設，而后九年中逐年償付債務及利息；同時因投資環境改善帶來社會經濟效益還能享受稅收增加的成果，這一系列動作應該說無可厚非。

然而，現在不少地方政府負債沉重的根本原因在于超出了政府職能范圍，發生了角色錯位，由市場經濟的服務員，篡位充當市場經濟的運動員。有的直接介入競爭性領域投資謀利，投資失敗便承擔了大量本應屬于市場承擔的風險，落得負債累累；有的不惜違規，以政府信譽作擔保為企業向銀行貸款提供方便，在市場風云變幻中“賠了夫人又折兵”，結果損失慘重，脫不了干系。山東某鄉鎮2000年財政收入1,136萬元，而各種對外擔保借款就達1.2億元。還有一些基層政府部門一邊大肆舉債，一邊大吃大喝、鋪張浪費。每到年終，賓館酒店、施工供貨單位的老板就會拿著厚厚一沓“簽單”，前往政府各衙門去催債，浩浩蕩蕩、絡繹不絕、蔚為壯觀。

盡管中央已經提出全國分功能區調整發展目標以改變唯“GDP”的政績觀，但不可否認的是，大力發展基礎設施、改變城市面貌，以創造利于吸引投資的硬件環境，目前仍是各級官員們的第一要務，發展的動力仍在指揮地方政府創造出各種各樣的有形資產，同時留下大大小小的資金窟窿和債務負擔。而中央要求的教育、醫療衛生、保障房建設、農田水利建設等涉及民生的種種投入，也需要地方配套資金跟上，地方政府財權與事權不匹配的問題再度凸顯。

地方政府還不起債了？怎么辦，破產？在中國，這種事件出現的幾率小之又小。中央政府不得不硬著頭皮償還地方的巨額債務。

要不要允許地方政府破產？地方債問題的邏輯逼到極致，就會面臨這個問題。復旦大學經濟學院唐朱昌教授稱，決策者一直在努力尋找中國經濟未來的增長點，以便通過短期內借債融資，下一期還本付息的方式，最終渡過經濟難關。但由于地方一來未脫離真正的預算軟約束，就算發債融資也未必小心謹慎；二來人力資源受戶籍限制不能自由流動遏制了經濟活力，未必有利于促進下一期經濟發展。如果地方未能償付債務陷入危機，中央就應停止兜底，允許地方政府破產。因為所謂向地方放權就是讓地方自主，而允許地方政府破產才能真正迫使地方對自己負責。

如果國家破產？

國家會不會破產？這個平時聽起來更像是抬杠的話題已經有了兩個案例：2008年金融危機中的冰島和如今歐債危機中的希臘。

“國家破產”其實并不是什么新鮮事物。在過去的一個世紀里，世界上曾出現過五輪大規模破產。“國家破產”的關鍵場景大抵如此：無力清償債務、不付利息、新債必須持續用來償還舊債、削減開支并提高稅收、通貨膨脹、貨幣貶值。“國家破產”的全過程在我們面前一一展開：首先，國家發布破產聲明：無力清償債務或不付利息或用新債來償還舊債。伴隨著破產過程出現的是節約措施和提高稅收。比如，政府削減社會福利開支預算；國家和城鎮將提高稅收等。但是，社會福利開支以及用于軍事和基礎設施方面的資金已經被確定下來，為了維持政權穩定，想要后退是辦不到的。強制性的緊縮措施甚至會引發民眾抗議和騷亂——正如前幾天希臘所發生的場景。

好在，歷史上還沒有出現過國家破產的現象。希臘破產也是在希臘拒絕歐盟援助，不愿實施財政緊縮政策等一系列假定的條件下得出的結論。換句話說，一家公司可以破產，但國家即使破產，也不會消亡，人們終究會想辦法還清債務或者延緩債務，問題總會得到解決。

國家破產過程的進一步升級是國家自己還能著手制造貨幣，為此印鈔機必須轉動起來，同時引起通貨膨脹以及債權貶值。對于國家來說，通貨膨脹是“整頓”國家財政最簡便的途徑，因為這種減少債務的方式造成的痛苦是最小的。貨幣發行銀行可以通過購買國家債券成為政策實施的幫手。因此，把錢借給國家的人或者與國家有其他債權關系的人，就只能與這個無支付能力的結構體患難與共了。通貨膨脹和通貨膨脹預期是不可控的，星星之火可以燎原。在接下來的幾年里，一場可怕的世界性通貨膨脹將會發生。

新華網之前的報道還指出，國家有別于企業的最顯著特點是“國家主權神圣不可侵犯”。所以，對于那些貧困國家，盡管理論上足夠“破產”，但是并沒有被拍賣掉，淪落為其他債券國家的“新殖民地”。反過來說，倘若國際間有“國家破產”的“市場空間”，那么，美國僅舉華爾街上的一個個富可敵國的金融大佬之力，就可以用經濟手段，兵不血刃地將一個個破產小國收入囊中。

國家破產 并非遙不可及

從某種意義上說，國家即人民，某些國家的破產，它的人民是脫不了干系的。最典型的就是《即將來臨的國家破產》一書里所列舉的幾個瀕臨破產國家當中的兩個：美國和日本。美國瀕臨破產就是因為巨額的債務，而美國的債務和德國不同之處就在于，前者民間債務居多，美國早就是寅吃卯糧，人民借錢過好日子，巨大的外債讓美國成為了窮酸超級大國；而日本的危機卻很少被提到，卻被《即將來臨的國家破產》一書敏銳地“發現”了，《即將來臨的國家破產》把日本列為奔向破產之路的最大一匹“黑馬”，日本的危機用一個詞就可以概括——“老齡化”，日本是世界上生育率最低的國家之一，雖然它曾經是世界上儲蓄最高的國家，但隨著養老問題越來越嚴重，日本的儲蓄已經基本清空，這個國家可以說已經“沒錢”。

所以說，人們公認“國家破產”只是一個形容詞而非動詞。

但是，即使是這個形容詞也足夠可怕，如果一個國家被冠以“破產”二字，就意味著這個國家的人民長期處在水深火熱之中：資產化為烏有，手里的錢根本就不值錢，持有的債券就是廢紙，還要背上更多的國債。公司破產傷害的是公司本身，員工在受到傷害之后就跑光了，公司也就完蛋了；而國家的破產，傷害的卻是人民，國家會把所有的問題都轉嫁給人民，以保持國家的“主權完整”。當然，如果反過來，一個國家因為經濟危機而連主權都保護不了的話，那么對于它的人民來說可能就是更大的災難。

盡管“國家破產”是不可避免的，但這并不是世界的末日，而是另一種經濟制度的新開端。在“國家破產”的過程中，牌將被重新洗過，貨幣、政治機構、政府會變換，然而，資產會被保留。

無論歐洲還是美國，民主似乎在如何解決債務危機的過程中變成了政治上的扯皮，以至于有些中國網友評論債務GDP比率或許不足以描述歐洲或是美國的償債能力，尚有制度因素需要考量。然而，前英國首相溫斯頓·丘吉爾曾經說過“民主是個不好的制度，但是，還沒有發現比它更好的制度，所以我們不得不用它”。這意味著對于我們來說，民主制度即使有許多問題，我們依然會選擇它，不是因為它帶來效率，而是因為它帶來自由，僅此而已。