土改破冰

文│孫旗

1月18日，深圳市政府宣布，深圳原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通。這意味著，深圳市眾多因歷史遺留問題，“政府拿不回、集體用不了”，也法進入市場流轉的原農村集體土地，有望通過掛牌出(轉)讓土地使用權的方式，實現自由流轉。

近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。土地管理制度改革的核心是要從根本上改變現行的土地用途管制制度，改計劃配置為市場配置。為實行市場配置，首先要建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。深圳此次試點雖然是針對產業用地，但可能代表了接下來的土地改革和立法的方向。

國土資源部日前發布《2012年中國土地政策藍皮書》中預計，2013年我國土地政策將促進城鎮化健康發展，在集體建設用地建設公租房、集體建設用地流轉、征地制度改革等方面將出臺可操作性的政策和措施。

深圳土改進行時

土地饑渴將是深圳日益嚴重的頑疾。“到2020年，深圳市可供新增建設用地只有59平方公里，且這些地塊零星、分散，重大項目、公共設施要落地就會碰到土地空間匱乏的這樣一種制約，產業轉型、城市發展也受到了土地空間的制約。”在1月18日深圳市政府召開的“1+6”文件新聞發布會上，深圳市委常委、常務副市長呂銳鋒強調。

“1+6”文件包括1個主文件和6個附屬文件，“原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通”則來源于此。主文件《深圳市人民政府關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》（下稱《意見》）作為深圳市人民政府2013年1號文件，對產業規劃、用地用房供給、土地二次開發利用和產業監管服務等方面提出了綱領性要求。6個附屬文件則涉及完善產業用地供應機制、宗地地價測算規則、工業樓宇轉讓、閑置土地處置、創新型產業用房管理以及產業配套住房等內容。

去年5月，醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）正式公布，拉開深圳又一次“土改”的序幕。這也是國家支持各地探索差別化土地管理政策的嘗試之一。

在當日的發布會上，國土資源部部長徐紹史將之稱之為，一次“里程碑式的戰略抉擇”，“賦予深圳深化土地管理制度改革這一歷史使命，希望深圳在探索土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面積累經驗，為土地管理制度改革探出新路。”

“1+6”文件強化了《總體方案》最突出的三點改革，一是以明晰土地產權為核心，健全土地權利體系；二是以市場化為導向，實現土地要素的自由流轉；三是以城市發展為目標，創新土地利益的共享機制。

作為改革前沿，深圳早在2004年土地就全都國有化，但原來的農村集體仍實際占用大量土地是歷史遺留問題。公開數據顯示，原農村集體經濟組織共占用約390平方公里的土地，約占深圳市建設用地的42%，其中僅有95平方公里為合法用地。這意味著，超過全深圳用地總量1/3的原農村集體土地和違法違建占地暫時無法進入市場流轉。

從土地的利用效益來看，到2010年，深圳每平方公里的GDP產出達到了4.77億元人民幣，與新加坡18.4億元/平方公里和香港14.3億元/平方公里的利用效益相比，差距巨大，且“二元化”現象突出。

一方面是土地利用效益仍有很大空間，一方面可利用土地捉襟見肘，與此同時大量土地存在著產權復雜、征轉手續不清、違法建設等問題，極大影響土地盤活利用。因此，“深圳未來的可持續發展必須充分挖掘土地資源潛力，必須通過空間資源的再配置、再優化來達到促進產業轉型升級和城市質量提升的目的。”呂銳鋒強調。

改革前沿圖為深圳的鄧小平雕像。無論是習近平總書記的“南巡”講話，還是李克強副總理的“紅利說”，確定了中國將繼續改革。而作為改革前沿，深圳此次在農村集體土地流轉方面被“特批”試點，國土資源部部長徐紹史甚至將之稱之為，一次“里程碑式的戰略抉擇”。

產業先行的城鎮化標本

據深圳市一位官員透露，此次被國土部“特批”的試點針對的是產業用地，但頗有將深圳的此次試點打造成“產業先行的城鎮化”的樣本意味。

無論是習近平總書記的“南巡”，還是李克強副總理強調的“改革紅利說”，都向國人傳達了一個明確的信號——新型城鎮化已被力求開辟改革新局面的新一屆領導集體選為了改革的突破口。所謂新型城鎮化的“新”體現在：遵循工業化與城鎮化、農村與城市、農業與工業協調發展的城鎮化規律。其中，產業發展是城鎮化的基礎。產業的布局，必然要涉及到農村集體土地如何流轉，流轉過程中如何讓農民受益等問題。

“原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可進入市場流通”這一政策有著這樣的市場背景：受宏觀經濟影響，深圳的廠房空置率一直高居不下。據了解，一般城市的廠房空置率為10%-20%，而深圳的這一數字卻達到了30%-40%。

深圳流動人口和出租屋綜合管理辦公室發布的去年一季度抽樣調查報告顯示，深圳當季廠房倉庫租金基本持平，但空置率同比提升3.2個百分點，二季度的空置更加嚴重。

該報告指出背后的主因是，“以外貿出口為主的外向型經濟企業訂單減少，原材料和人力成本上升，企業的開工率下滑，對擴大生產規模持保守態度，導致對工業廠房的需求萎靡，有的甚至還縮小了生產規模。”

這是產業轉移的后遺癥，而深圳也有產業升級和轉型的需求，“要最大限度滿足產業發展需要，促進產業結構調整，通過規劃引導和體制機制的創新，建立全市一盤棋的產業空間體系，形成均衡化、聚居化、高端化的產業發展格局，確保向戰略性新興產業、總部經濟、先進制造業、優勢傳統產業等進行傾斜。”呂銳鋒說。

新興產業的迅速成長，一方面“承接”了部分空置的廠房。另一方面，也對產業載體——工業園區的配套服務、基礎設施、配套設施、周邊環境，提出了更高的要求。空置的廠房和盤活農村集體土地則是關鍵。

深圳市規劃國土委秘書處黨委書記詹有力在一次關于深圳土地改革的專家咨詢會上坦言，深圳前30年快速城市化過程中，土地利用實際上是見縫插針式的，好用的就先用，急用的就先用。目前，深圳5000平方米以上的工業園區有3881個，用地非常分散，尤其在原特區外非常無序。也正因此，如果不通過制度設計來解決土地的二次利用問題，就沒有辦法支撐深圳未來的城市發展和產業升級。

搞清楚城市到底需要且合適哪些產業，利用制度創新來解決農村集體土地流轉，為產業用地的需求提供解決方案，這是深圳在“新型城鎮化”下的思路，被賦予了先試后推廣的期望。

事實上，對于產業用地掛牌，深圳一直“干預”較多，在涉及到戰略性新興產業或政府鼓勵支持的產業用地出讓上，實行差別化供地管理。《總體方案》就提出，針對一些戰略新興產業、總部經濟等有利于城市發展轉型的產業，向社會公布擬出讓地塊的有關信息，做到公開、透明；此外每年拿出一定比例的產業用地，只設定基本的產業條件，完全進行市場化配置，來回避現在很多企業能拿出地來但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾。

關鍵的“第47條”

曾被《時代》雜志評為拉美地區五位主要改革家之一的德·索托，在他的《資本的秘密》一書中寫道：“發展中國家并不缺乏資產，只是由于得不到清楚的界定，尤其是農民和窮人大量占用的資產得不到權威的法律表達，所以不能通過靈便的資產轉讓來不斷產生更高的價值。”

這也是目前我國城鄉土地二元制度最大的弊端，嚴重扭曲土地收益與供需結構不合理問題，已成為阻礙城鎮化進一步深化和發展的“攔路虎”。國土資源部部長徐紹史最新表態，要優化城鄉土地利用結構，破除城鄉土地二元體制，積極穩妥推進城鎮化發展。

中國土地改革的突破口是農村土地的征收早已形成共識。這可視為是為加速城鎮化掃清現實障礙。在目前的土地用途管制制度下，農業用地的價格極低，而建設用地的價格很高，這樣就形成了農業用地和建設用地的價格“雙軌制”。而以農村集體土地征收為核心的土地制度的改革的一個重要目的在于打破城鄉二元體制結構。

2012年12月24-28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議召開，《土地管理法修正案（草案）》首次上會審議。相比2009年國土資源部修改了數十條的內部征求意見稿，最終面見人大常委們的修正案只剩下了一條改動——刪去了第47條“按被征收土地的原用途給予補償，補償總和不超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”的內容，改為“公平補償”這一基本原則，就是按市場價格或同類土地的價格進行補償。

國務院法制辦主任宋大涵對修法說了一句耐人尋味的話：“當前最突出的問題就是第47條涉及的征地補償問題。先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。”

只有這一條修訂，凸顯“修法”之路漫漫。但這一條極為關鍵，關系到《農村集體土地征收和補償條例》的出臺，該條例與城鎮化亟需解決的農村土地確權與流轉以支撐城鎮化的深入有直接關系。也是溫家寶總理2012年3月提出的本屆政府任期最后一年“一定要做，不留給后人”的五件難事之一。

北大法學院教授姜明安指出，“修改第47條并上會就是為了解決條例出臺的法理問題。”作為其上位法的土地管理法，針對第47條的修改，確定補償基本原則的同時，也將對國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法上給出授權。

試點使命深圳此次試點，實質是為農村集體土地流轉改革探出新路，為《農村集體土地征收和補償條例》順利出臺積累經驗。而《條例》的出臺，將會倒逼“征收主體、范圍、方式”等一系列土地問題的基本法律的修訂。

一旦《農村集體土地征收和補償條例》順利出臺，將會倒逼“征收主體、范圍、方式”等一系列土地問題的基本法律的修訂。深圳在土地流轉方面的具體操作已初步摸出了“石頭”：根據“1+6”文件，原農村集體擁有的工業用地進入市場流通，有兩種收益分配方式可供選擇。第一種方式是所得收益50%納入深圳市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入深圳市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業用于產業配套。

北京大學中國經濟研究中心教授周其仁指出，明確了參與土地市場各交易主體的法律地位，把不當征用的土地還給市場配置，假以時日，我們或有機會看到一個“價格機制配置土地”的市場。