地方稅體系如何破題

文│賈康 財(cái)政部科學(xué)研究所所長(zhǎng)

房產(chǎn)稅是重點(diǎn)

解決中國(guó)地方稅體系不成型的問(wèn)題迫在眉睫，在堅(jiān)持分稅制改革方向下，必須想方設(shè)法完善地方稅體系，包括房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等。未來(lái)地方稅體系的構(gòu)建，一個(gè)重點(diǎn)是資源稅，既可以與基礎(chǔ)資源、能源產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制改革相配套，又有助于欠發(fā)達(dá)但資源富集地區(qū)構(gòu)建穩(wěn)定的支柱財(cái)源；另一個(gè)支柱是目前在重慶、上海試點(diǎn)的房產(chǎn)稅，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)稅制的建設(shè)勢(shì)在必行，并有望在將來(lái)給地方政府提供穩(wěn)定的、可預(yù)期的稅收支柱。

工商業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)域地方稅大宗穩(wěn)定的收入支柱首推房產(chǎn)稅，它還可以使地方政府內(nèi)在地形成一種物質(zhì)利益的合理引導(dǎo)：地方政府只要專心致志優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，其財(cái)源建設(shè)就可以隨著政府職能的履行越來(lái)越壯大。這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向內(nèi)洽的機(jī)制，也就是房產(chǎn)稅可以發(fā)揮出的最主要的正面效應(yīng)，并會(huì)進(jìn)一步支撐整個(gè)配套改革。

可以說(shuō)，作為地方稅體系的重要組成部分，稱為房產(chǎn)稅的不動(dòng)產(chǎn)稅制改革勢(shì)在必行。改革的基本思路是：將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等多項(xiàng)稅費(fèi)整合，理順協(xié)調(diào)配套關(guān)系，住房保有環(huán)節(jié)后收取房產(chǎn)稅。

通過(guò)改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種，來(lái)填補(bǔ)目前地方主力稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個(gè)流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和資源稅等合理搭配的稅收體系，既能給地方政府開辟新的財(cái)源，又能與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)我們的體制機(jī)制煥發(fā)出新的活力。

地方稅體系不成型

與對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控作用相比，房產(chǎn)稅更大的影響在于形成地方、特別是省以下的市縣級(jí)財(cái)政的可持續(xù)收入來(lái)源，以幫助地方在城鎮(zhèn)化過(guò)程中貫徹發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展。目前，中國(guó)地方稅體系不成型。

自1994年與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政框架建立以來(lái)，對(duì)分稅制的抨擊不絕于耳，里面有很多認(rèn)識(shí)誤區(qū)，對(duì)于實(shí)際操作中出現(xiàn)的許多現(xiàn)象，如基層財(cái)政困難和“土地財(cái)政”問(wèn)題等，把問(wèn)題都?xì)w咎在分稅制上面，其實(shí)是打板子打錯(cuò)了地方。因?yàn)閱?wèn)題在于省以下體制的實(shí)際狀況是遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)，它還是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃厚的分成制或包干制?，F(xiàn)在人們所抨擊的地方土地財(cái)政、隱性負(fù)債、短期行為、政府職能扭曲等等的發(fā)生，實(shí)際上都是我們過(guò)去就知道會(huì)發(fā)生很多弊病的分成制、包干制的實(shí)際情況帶來(lái)的。省以下各級(jí)財(cái)政之間遲遲不能進(jìn)入分稅制狀態(tài)，簡(jiǎn)單分析起來(lái)有幾個(gè)原因。首先就是我們的財(cái)政層級(jí)太多，稅分不清楚，除了中央級(jí)，省以下還有四個(gè)層級(jí)，總共至多能有二十幾種稅，難以形成相對(duì)清晰穩(wěn)定的五層級(jí)分稅制。其次，在這種混沌狀態(tài)里面，地方政府沒(méi)有成型的地方稅體系，除了營(yíng)業(yè)稅以外沒(méi)有大宗穩(wěn)定的主體稅源，而地方稅如果沒(méi)有支柱稅種的話，往往就要搞出很多隱性負(fù)債，另外必然要看重土地批租，在土地招拍掛中追求高地價(jià)，在自己任期之內(nèi)把土地交易環(huán)節(jié)的收入一次性拿足來(lái)支持其政績(jī)追求。

科學(xué)設(shè)計(jì)稅收制度和政策迫在眉睫，急需明確該稅收政策作用范圍、調(diào)控對(duì)象與調(diào)節(jié)目標(biāo)之間的關(guān)系?！皣?guó)五條”要求的二手房交易繳納20%個(gè)稅引爆全國(guó)各地二手房交易，圖為2013年3月4日，溫州市房屋登記中心大廳內(nèi)，前來(lái)辦理房屋產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)的市民擠滿了幾個(gè)辦證柜臺(tái)。

與對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控作用相比，房產(chǎn)稅更大的影響在于形成地方、特別是省以下的市縣級(jí)財(cái)政的可持續(xù)收入來(lái)源。

其實(shí)所謂“土地財(cái)政”，從正面說(shuō)其總的邏輯框架就是，搞城市化就必須要有擴(kuò)大建成區(qū)的土地批租，有土地批租就必須采取有償形式，這個(gè)大方向應(yīng)該肯定。但是由于沒(méi)有地方稅體系和配套的陽(yáng)光融資制度，必然容易激發(fā)地方政府“做高”地價(jià)的沖動(dòng)。如果地方有了保有環(huán)節(jié)的稅收，有了其他的融資條件，市場(chǎng)參與者的預(yù)期就改變了，土地批租環(huán)節(jié)也不會(huì)動(dòng)不動(dòng)就瘋爭(zhēng)地王。

制度設(shè)計(jì)

另外還要談一下稅制存在設(shè)計(jì)的可能空間與必要性。它既伴隨著正確設(shè)計(jì)方案可能產(chǎn)生的正面效應(yīng)的牽引和激勵(lì)，亦潛伏著不當(dāng)設(shè)計(jì)方案可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和危害因素。任何稅制改革的決策主體，都必須面對(duì)稅制可塑性，接受稅改方案水準(zhǔn)和實(shí)際結(jié)果的歷史檢驗(yàn)。

稅收要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，有諸多前提條件。一是稅收制度或政策的合理性。要求稅收的調(diào)控對(duì)象（相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體）應(yīng)能夠?qū)Χ愂照哒{(diào)整具有相應(yīng)的行為反應(yīng)。二是稅收傳導(dǎo)機(jī)制健全。在很多情況下，稅收政策并不是直接對(duì)調(diào)控對(duì)象產(chǎn)生作用的，而是通過(guò)一定的傳導(dǎo)機(jī)制將稅收政策與調(diào)控對(duì)象之間聯(lián)系起來(lái)。如果傳導(dǎo)機(jī)制中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，都有可能使稅收政策的調(diào)控目的落空。三是稅收征管狀況和水平。稅收制度或稅收政策的實(shí)施實(shí)際上也就是稅收征管的過(guò)程，一個(gè)設(shè)計(jì)完善的稅制或稅收政策，如果沒(méi)有有效的稅收征管作為保障，理論上再好，在實(shí)踐中也會(huì)難以實(shí)施。因此，稅收調(diào)控作用的發(fā)揮還依賴于稅收征管的有效性。除了上述條件外，稅收調(diào)控作用的發(fā)揮還需要有其他一些外部條件與環(huán)境。

從我國(guó)目前情況來(lái)看，為有效發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，需要完善以下相關(guān)條件：

加快完善市場(chǎng)機(jī)制。稅收調(diào)控作用的發(fā)揮，在很大程度上依賴于價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制作為傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，完善的市場(chǎng)機(jī)制，包括價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等都是稅收政策發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。為此，需要加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，理順資源類產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，完善重要商品、服務(wù)、要素價(jià)格形成機(jī)制，健全土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等要素市場(chǎng)，使各類要素價(jià)格真正反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

科學(xué)設(shè)計(jì)稅收制度和政策。在制訂和出臺(tái)一項(xiàng)稅收政策并通過(guò)稅收政策來(lái)實(shí)現(xiàn)特殊調(diào)節(jié)目的時(shí)，需科學(xué)進(jìn)行設(shè)計(jì)。一是明確該稅收政策作用范圍、調(diào)控對(duì)象與調(diào)節(jié)目標(biāo)之間的關(guān)系。稅收政策調(diào)節(jié)范圍應(yīng)能夠覆蓋調(diào)節(jié)目標(biāo)，調(diào)控對(duì)象也應(yīng)與調(diào)控目標(biāo)之間有著密切的聯(lián)系，才能影響到調(diào)控對(duì)象的行為；二是了解和掌握納稅人和相關(guān)群體的行為反應(yīng)，并力求使之做出符合政策意圖的行為反應(yīng)；三是合理設(shè)計(jì)稅率水平和調(diào)控力度。一般而言，稅率水平越高或優(yōu)惠力度越大，調(diào)控力度越大。但稅率水平或優(yōu)惠力度也有一定的限制，過(guò)高的稅率可能導(dǎo)致納稅人的反對(duì)，過(guò)大的優(yōu)惠力度會(huì)明顯影響財(cái)政收入；四是稅收政策設(shè)計(jì)時(shí)注意該政策與其他稅收政策、經(jīng)濟(jì)政策之間的相互影響，盡可能地協(xié)調(diào)好政策之間的關(guān)系，避免政策制訂出現(xiàn)偏差。

正確把握政策出臺(tái)時(shí)機(jī)。稅收政策作用的有效發(fā)揮，也與其出臺(tái)時(shí)機(jī)有非常重要的聯(lián)系。恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)可以最大限度地發(fā)揮稅收政策的作用，政策出臺(tái)過(guò)早或過(guò)晚，都可能會(huì)影響政策效果。稅收政策出臺(tái)過(guò)早，其可能缺乏直接對(duì)應(yīng)的調(diào)控目標(biāo)和作用的基礎(chǔ)。稅收政策出臺(tái)過(guò)晚，在政策存在時(shí)滯的情況下，則可能減弱作用發(fā)揮。甚至在不合適的時(shí)機(jī)出臺(tái)稅收政策，還會(huì)遭受社會(huì)的過(guò)大阻力。

提高稅收征管能力和水平。稅收政策的效果受到稅收征管能力和水平的約束，稅收征管能力和水平應(yīng)能夠保證稅收政策的正確、有效執(zhí)行。為此，需要在優(yōu)化納稅人服務(wù)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善現(xiàn)行稅收征管模式，加強(qiáng)稅收征管信息化建設(shè)，提高稅收征管能力和水平，降低稅收成本。