“煤電之爭”的根源及治理對(duì)策

葉 澤，何 姣

(長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南長沙410004)

一、引言

燃料成本一般占火力發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的70%。2002年國家實(shí)行火力發(fā)電用煤即電煤市場(chǎng)化改革，取消電煤指導(dǎo)價(jià)以后，電煤市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)大幅度上漲，發(fā)電企業(yè)燃料成本大幅度增加，電能的銷售價(jià)格(業(yè)內(nèi)稱上網(wǎng)電價(jià))受國家管制不能及時(shí)和完全反映成本的上升，生產(chǎn)經(jīng)營困難直至出現(xiàn)行業(yè)性虧損，影響發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)和投資，直接和間接地造成新電力供應(yīng)短缺。針對(duì)出現(xiàn)的煤電價(jià)格矛盾，政府采取了一系列政策和措施。2004年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見的通知》(發(fā)改價(jià)格［2004］2909號(hào))，并在2005年和2006年兩次實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策;并在以后多次出臺(tái)《關(guān)于做好跨省區(qū)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的通知》，以解決區(qū)域性、時(shí)段性的電煤產(chǎn)運(yùn)需矛盾。2009年總理政府工作報(bào)告中把“適時(shí)理順煤電價(jià)格關(guān)系”列為重點(diǎn)工作。2011年國家發(fā)改委宣布對(duì)市場(chǎng)交易電煤實(shí)行最高限價(jià)。但是，政府的政策措施沒有解決煤電價(jià)格矛盾問題，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2002年全國平均標(biāo)煤價(jià)格為167元/噸，2011 年上漲到 749．2 元/噸，上漲為 348．62%;與此同時(shí)，2002年我國平均上網(wǎng)電價(jià)為0．295元/千瓦時(shí)，2011年為0．414元/千瓦時(shí)，上漲幅度僅為40．34%，10年間煤價(jià)漲幅是電價(jià)漲幅的8．62倍。2011年發(fā)電企業(yè)虧損嚴(yán)重，正常生產(chǎn)經(jīng)營受到影響，出現(xiàn)了新一輪缺電現(xiàn)象并可能“常態(tài)化”。煤電價(jià)格矛盾通過現(xiàn)實(shí)或潛在的電力供應(yīng)短缺已經(jīng)嚴(yán)重影響到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，2012年總理政府工作報(bào)告中再次將“逐步理順煤電價(jià)格關(guān)系”作為政府重點(diǎn)工作之一，國務(wù)院將理順煤電價(jià)格關(guān)系作為今年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作。

發(fā)電企業(yè)與煤炭企業(yè)以及政府在電煤價(jià)格控制和上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整等方面的矛盾被形象地稱為“煤電之爭”。對(duì)于“煤電之爭”形成的原因，目前來自不同方面的解釋基本上局限在“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”的體制框架內(nèi)，即認(rèn)為上網(wǎng)電價(jià)不能隨著電煤價(jià)格上漲而相應(yīng)提高是導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難的根本原因，解決辦法主要有以下四種:一是政府重新啟動(dòng)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，提高上網(wǎng)電價(jià)［1］。這種辦法最簡單，但是存在兩個(gè)缺陷，一方面上網(wǎng)電價(jià)大幅度提高國民經(jīng)濟(jì)難以承受，另一方面不利于在發(fā)電企業(yè)中形成成本控制機(jī)制。二是主張通過煤電縱向一體化等縱向整合措施來協(xié)調(diào)“煤電之爭”［2］。發(fā)電企業(yè)通過收購現(xiàn)有煤礦或者直接投資新建煤礦，滿足或者部分滿足自身用煤需求。五大發(fā)電集團(tuán)公司都早已進(jìn)行這種戰(zhàn)略投資，2011年五大發(fā)電集團(tuán)煤炭產(chǎn)量合計(jì)達(dá)到2．26億噸，約占全國煤炭產(chǎn)量7．5%，平均煤炭自給率達(dá)到25%左右［3］。這種辦法沒有增加電煤供應(yīng)量，不是解決“煤電之爭”根本措施。三是建議政府在“計(jì)劃電”的前提下回到“計(jì)劃煤”的模式上，以電價(jià)倒推來確定電煤基準(zhǔn)價(jià)格并對(duì)電煤價(jià)格實(shí)施區(qū)間規(guī)制［4］。這個(gè)辦法有道理，但是不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的大方向，況且計(jì)劃本身可能會(huì)誘導(dǎo)出供應(yīng)短缺，后果比價(jià)格上漲更加嚴(yán)重。四是繼續(xù)深化電力改革，在“市場(chǎng)煤”的基礎(chǔ)上實(shí)行“市場(chǎng)電”［5］。這個(gè)辦法是今后煤電管理體制改革的方向，但是，目前我國電力市場(chǎng)改革處在停滯狀態(tài);即使建立了市場(chǎng)，考慮到終端用戶承受能力的限制，補(bǔ)償高煤價(jià)的市場(chǎng)電價(jià)也未必能夠隨行就市，通過市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制傳導(dǎo)到電網(wǎng)環(huán)節(jié)或者銷售側(cè)。

本文認(rèn)為，“煤電之爭”產(chǎn)生的原因分為兩個(gè)層次，第一層是電煤市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)大幅度上漲;第二層次是上漲的燃料成本由于政府管制的原因不能通過上網(wǎng)電價(jià)傳導(dǎo)出去。電煤市場(chǎng)失靈是導(dǎo)致電煤價(jià)格上漲和產(chǎn)生“煤電之爭”的根本原因。政府首先應(yīng)該從完善電煤市場(chǎng)入手解決“煤電之爭”問題。主要措施是盡可能改善導(dǎo)致電煤市場(chǎng)失靈的限制性條件，適當(dāng)采取針對(duì)市場(chǎng)失靈的管制政策;對(duì)采取以上措施后仍然發(fā)生的價(jià)格矛盾啟動(dòng)煤電聯(lián)動(dòng)政策解決，保證發(fā)電企業(yè)獲得合理收益。

二、“煤電之爭”產(chǎn)生的原因

在“煤電之爭”產(chǎn)生的兩層次原因中，電煤市場(chǎng)價(jià)格上漲是最根本的原因，“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”的體制性矛盾只是派生性原因。

(一)第一層次原因：電煤市場(chǎng)失靈

關(guān)于“煤電之爭”產(chǎn)生的原因，理論界和學(xué)術(shù)界基本上局限在“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”的體制框架內(nèi)，即認(rèn)為造成我國煤、電關(guān)系緊張的根源在于煤、電企業(yè)之間所形成的縱向價(jià)格雙軌制關(guān)系［6］。其實(shí)，這只是對(duì)問題的表面解釋，是不準(zhǔn)確和不全面的，并不利于煤電矛盾的解決。既然“煤電之爭”的核心是電煤價(jià)格持續(xù)大幅度上漲，那么市場(chǎng)價(jià)格變化首先就應(yīng)該從市場(chǎng)本身找原因，僅僅只是“市場(chǎng)煤”而不是“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”的體制矛盾才是煤炭價(jià)格上漲的真正原因。

1．電煤市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)均衡理論認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)地誘導(dǎo)出使買賣雙方都認(rèn)為合理的均衡產(chǎn)量和均衡價(jià)格。如果不能出現(xiàn)這種結(jié)果，就出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈［7］。市場(chǎng)失靈也稱市場(chǎng)失敗，是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用引導(dǎo)資源最優(yōu)配置和價(jià)格、產(chǎn)量均衡這種現(xiàn)象所下的定義。目前我國電煤市場(chǎng)表現(xiàn)出市場(chǎng)失靈，即電煤價(jià)格不斷走高，但是供應(yīng)量不能有效地上升和需求量也不能明顯地降低，從而使價(jià)格始終保持大幅攀升的情況。

圖1描述了電煤市場(chǎng)失靈的形成過程。假設(shè)Q0、P0分別表示電煤市場(chǎng)正常運(yùn)行條件下電煤需求量與供給曲線相交時(shí)的初始均衡產(chǎn)量和均衡價(jià)格，則電煤市場(chǎng)的初始均衡點(diǎn)為a(Q0，P0)。2002年以來，受我國工業(yè)生產(chǎn)快速增長，尤其是金屬冶煉、設(shè)備制造等高耗能行業(yè)快速發(fā)展的影響，使我國電力需求保持持續(xù)高速增長，從而帶動(dòng)了對(duì)電煤的需求。假設(shè)電煤需求曲線由D0向右平移到D1，此時(shí)電煤價(jià)格由P0上漲到P1。如果電煤市場(chǎng)是一般商品市場(chǎng)，在假設(shè)生產(chǎn)成本沒有發(fā)生變化的情況下，價(jià)格上漲P1－P0，一方面將刺激商品生產(chǎn)者增加供給，假設(shè)供給曲線由S0向右平移到S'1;另一方面則促使商品消費(fèi)者提高商品利用效率或者抑制對(duì)商品的需求，假設(shè)需求曲線由D1向左平移到D'1。最終產(chǎn)生新的均衡點(diǎn)c(Q2，P0)，這時(shí)的均衡價(jià)格與初始均衡點(diǎn)a的均衡價(jià)格相同。這個(gè)結(jié)果說明，在一般商品市場(chǎng)中，價(jià)格提高后引起的需求和供給的變化會(huì)使價(jià)格回到初始的均衡點(diǎn)。不過，在電煤市場(chǎng)中，當(dāng)價(jià)格提高到P1后，供給不會(huì)有明顯或者對(duì)應(yīng)需求量的增加，同時(shí)需求也不會(huì)降低。假設(shè)電煤供給曲線由S0向右平移到S1，電煤需求曲線仍為D1，最終產(chǎn)生的均衡點(diǎn)為d(Q1*，P1*)。這樣均衡價(jià)格缺乏回到初始均衡點(diǎn)a(Q0，P0)的機(jī)制，電煤市場(chǎng)均衡價(jià)格會(huì)保持在P1*的水平，同時(shí)電煤價(jià)格上漲了P1*－P0。而在市場(chǎng)機(jī)制有效的一般商品市場(chǎng)中，價(jià)格即使有擾動(dòng)變化，企業(yè)有可能獲得短期超額利益，但是，總會(huì)有市場(chǎng)力量將其拉回到初始的雙方利益相當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)。

圖1 電煤市場(chǎng)供需均衡

2．電煤市場(chǎng)失靈原因分析

下面從電煤市場(chǎng)供需特點(diǎn)兩個(gè)方面對(duì)導(dǎo)致電煤市場(chǎng)失靈的原因作進(jìn)一步分析。

(1)不是需求拉動(dòng)

部分文獻(xiàn)認(rèn)為供給不足是煤價(jià)偏離市場(chǎng)均衡的主要原因［8］。表1列出了2002—2010年間我國原煤供應(yīng)(產(chǎn)量)與需求(消費(fèi)量)的數(shù)量及平衡的情況。數(shù)據(jù)表明，有6年的原煤供應(yīng)略大于原煤需求，只有3年的原煤供應(yīng)略低于原煤需求，平均相差不到0．3億噸，且最多不超過0．6億噸。假設(shè)不同消費(fèi)用途的煤可以相互替代，同時(shí)不考慮我國煤炭資源分布與煤炭消費(fèi)布局不協(xié)調(diào)所產(chǎn)生運(yùn)力不足與限制因素，可以得出結(jié)論，近年來電煤市場(chǎng)供求基本上是平衡的。事實(shí)上，歷年國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于做好煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的通知》預(yù)測(cè)我國煤炭市場(chǎng)供需總量基本平衡。并且，在全國及各地的電力監(jiān)管報(bào)告等相關(guān)資料中，沒有缺煤停機(jī)情況的統(tǒng)計(jì)。因此，即使部分放松上面的假設(shè)條件，可以認(rèn)為電煤供給不足并不是造成電煤市場(chǎng)價(jià)格大幅上漲的主要原因［9］。

表1 我國原煤供應(yīng)(產(chǎn)量)與需求(消費(fèi)量)比較 單位:億噸

(2)電煤市場(chǎng)需求剛性

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，價(jià)格往往通過供求關(guān)系的相互作用而在市場(chǎng)均衡時(shí)確定。對(duì)于一般商品市場(chǎng)而言，如果原材料價(jià)格高企業(yè)可以放棄購買，轉(zhuǎn)產(chǎn)或者使用其它替代品，然而，由于電力這種特殊商品具有供給與需求瞬時(shí)平衡的物理特點(diǎn)，而發(fā)電和電網(wǎng)公司作為公用事業(yè)單位，從中央企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的角度必須承擔(dān)普遍的發(fā)電和供電義務(wù)，且電力負(fù)荷本身具有很強(qiáng)的隨機(jī)性與不可預(yù)測(cè)性，以上特點(diǎn)決定了電力需求彈性幾乎為完全剛性［10］。如表2所示，Y．X．He等對(duì)不同價(jià)格波動(dòng)程度情況下我國不同用戶的電力需求價(jià)格彈性做了定量分析［11］。

表2 不同用戶電力需求價(jià)格彈性系數(shù)的絕對(duì)值

在中國，煤/電兩大行業(yè)是唇齒相依的高度依存關(guān)系。據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，2011年我國燃煤裝機(jī)達(dá)70667萬千瓦，占全國總裝機(jī)的66．93%，燃煤發(fā)電量為36913億千瓦時(shí)，占全國總發(fā)電量的78．18%，可以預(yù)測(cè)今后很長一段時(shí)間內(nèi)，中國能源結(jié)構(gòu)以煤為主的電源結(jié)構(gòu)不會(huì)改變。并且，就目前替代煤炭資源發(fā)電的技術(shù)條件而言，雖然太陽能、風(fēng)能、核能等已經(jīng)出現(xiàn)，但由于替代成本過高，這些能源并不能大規(guī)模地替代煤炭資源。再加上發(fā)電設(shè)備資產(chǎn)專用性的特點(diǎn)，當(dāng)電煤價(jià)格上漲時(shí)也不可能不用煤，不發(fā)電;而當(dāng)電煤價(jià)格下跌時(shí)，由于較大的儲(chǔ)存成本也不可能大量囤積。以上因素共同作用就使得發(fā)電企業(yè)對(duì)電煤的需求呈現(xiàn)明顯的剛性特征，即不管電煤價(jià)格如何變化，基于電能需求具體來講是電網(wǎng)調(diào)度計(jì)劃的電煤需求不可能減少。這正好解釋了圖1中電煤價(jià)格由P0上升到P1時(shí)，發(fā)電企業(yè)并未像一般商品需求者一樣減少需求從而使得需求曲線D1向左移動(dòng)的原因。

(3)電煤市場(chǎng)供給的區(qū)域壟斷性

自2002年政府取消重點(diǎn)合同煤指導(dǎo)價(jià)以來，煤炭行業(yè)利潤率呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，已經(jīng)接近30%的高水平，明顯獲得了超額利潤(圖2)。但是煤炭企業(yè)逐年增加的超額利潤基本不是企業(yè)通過自身降本增效、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率等管理因素創(chuàng)造的。一般商品只要存在超額利潤時(shí)，會(huì)引起新的廠商進(jìn)入市場(chǎng)，從而使得行業(yè)供給增加，最終到達(dá)初始均衡價(jià)格。但是電煤作為資源性商品，超額利潤并不能吸引更多的企業(yè)進(jìn)入。任何地方都可以投資生產(chǎn)汽車，但是煤炭資源是有地區(qū)限制的，不是任何地方都可以投資生產(chǎn)煤炭，這就使得煤炭資源的開采具有明顯的區(qū)域壟斷性。為了追求超額利潤，煤炭企業(yè)可以通過合理的生產(chǎn)計(jì)劃安排或者組建煤炭企業(yè)銷售聯(lián)合體控制產(chǎn)量，人為制造稀缺，使市場(chǎng)價(jià)格維持在一個(gè)較高的水平。例如，1997年原開灤礦務(wù)局、峰峰礦務(wù)局、原霍州礦務(wù)局等煤炭企業(yè)成立了華北煉焦煤銷售聯(lián)合體;1998年陜西省政府組建陜西省煤炭運(yùn)輸銷售集團(tuán)公司;山西省的焦炭銷售聯(lián)盟，河南煤炭銷售總公司，2000年中國煤炭運(yùn)銷協(xié)會(huì)和14個(gè)國家大型煉焦煤生產(chǎn)企業(yè)成立的中聯(lián)煤炭銷售有限責(zé)任公司，晉冀魯豫陜5省煤炭企業(yè)及神華集團(tuán)實(shí)行了煤炭銷售聯(lián)席會(huì)議制度，西南、西北、東北地區(qū)煤炭企業(yè)實(shí)行了煤炭銷售聯(lián)席會(huì)議制度［12］。此外，歷屆煤炭訂貨會(huì)議上煤炭企業(yè)也組建起銷售“共同體”。例如，2005年全國重點(diǎn)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會(huì)議上，河南成立了由13家煤炭企業(yè)共同組建的銷售“共同體”，在訂貨會(huì)上可協(xié)調(diào)、控制的煤炭量占全省煤炭總量的89%以上，鐵路運(yùn)輸量占到87%［13］。由于發(fā)電企業(yè)對(duì)電煤需求呈現(xiàn)明顯的剛性特征，同時(shí)，區(qū)域性的煤炭銷售機(jī)構(gòu)在所在區(qū)域內(nèi)具有壟斷勢(shì)力，因此區(qū)域性煤炭聯(lián)合銷售機(jī)構(gòu)類似于串謀的歐佩克(OPEC)石油卡特爾，這樣煤炭銷售機(jī)構(gòu)能夠控制電煤的生產(chǎn)量和供應(yīng)量，從而抬高電煤價(jià)格獲得壟斷利潤。這就解釋了為什么圖1中電煤供給曲線彈性較大，并且在電煤價(jià)格上漲到P1時(shí)，但沒有帶動(dòng)電煤供給曲線S0向右相應(yīng)移動(dòng)到S'1的問題。

圖2 歷年煤炭行業(yè)權(quán)益利潤率

如果把運(yùn)力因素考慮進(jìn)來，電煤價(jià)格偏離初始均衡價(jià)格現(xiàn)象將更加明顯。目前，我國煤炭資源分布不均衡，特別是煤炭生產(chǎn)與消費(fèi)同樣分布不均衡，這就形成了西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)的格局。但一直以來，鐵路運(yùn)輸綜合投資能力不足的問題突出，難以滿足流通運(yùn)輸需求。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年，全國煤炭產(chǎn)量完成了35．2億噸，同比增長8．8%。同時(shí)，煤炭固定資產(chǎn)投資保持較快增長，全年完成4897億元，同比增長25．9%。然而未來幾年運(yùn)力的增長很難與煤炭產(chǎn)需的增長相匹配。2011年鐵路運(yùn)輸完成投資5767億元，同比下降22．5%，這一局面必將對(duì)今后幾年電煤有效供應(yīng)造成較大影響。

因此，電煤市場(chǎng)需求剛性、電煤市場(chǎng)供給的區(qū)域壟斷性與運(yùn)力安排不足等3方面的因素捆綁在一起，使得電煤價(jià)格無法像一般商品一樣最終達(dá)到初始均衡價(jià)格。

(二)第二層次原因：政府電價(jià)政策兩難選擇

事實(shí)上，“煤電之爭”不僅是“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”之間的價(jià)格矛盾，而是涉及煤、電以及政府三大責(zé)任主體之間的系統(tǒng)性矛盾，更多地表現(xiàn)為發(fā)電企業(yè)與政府之間的“政電之爭”。由于目前的“煤電之爭”不僅牽涉到煤電雙方的利益還影響到國民經(jīng)濟(jì)的多個(gè)方面的內(nèi)容，因此，政府在電價(jià)政策的選擇上處于兩難困境。

(1)“煤電之爭”實(shí)際上是“政電之爭”

從煤電關(guān)系責(zé)任主體的角度分析當(dāng)前煤電價(jià)格機(jī)制現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問題，即火電企業(yè)和政府往往把當(dāng)前煤電價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生的問題歸因于煤炭企業(yè)，如煤炭企業(yè)提高價(jià)格，限制產(chǎn)量，煤質(zhì)摻假，重點(diǎn)合同煤履約率低等，從而提出了“煤電之爭”的說法。從表面上看，目前的“煤電之爭”是發(fā)生在煤炭企業(yè)與火電企業(yè)之間的價(jià)格博弈，但實(shí)際上卻是發(fā)生在政府與火電企業(yè)之間的“政電之爭”。

2001年以前，煤炭作為基礎(chǔ)性資源，由政府確定指導(dǎo)價(jià)，之后由企業(yè)協(xié)商，政府出面協(xié)調(diào)。自2002年以來，國家逐步放開電煤價(jià)格，宣布不再發(fā)布電煤指導(dǎo)價(jià);2005年底，國家正式宣布從2006年開始，對(duì)電煤價(jià)格不再進(jìn)行宏觀調(diào)控，取消了價(jià)格干預(yù)，讓電煤價(jià)格完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，最終形成了以合同價(jià)為主進(jìn)行煤炭交易并確定鐵路運(yùn)量的市場(chǎng)格局。因此，煤炭企業(yè)在電煤市場(chǎng)中獲得的價(jià)格不論多高，只要是通過市場(chǎng)談判公平達(dá)成的，就不存在不合理，更不應(yīng)該受到批評(píng)和指責(zé)。當(dāng)然，煤炭企業(yè)在電煤市場(chǎng)交易中確實(shí)存在一些不合理的做法，如有些煤炭企業(yè)的重點(diǎn)合同煤履約率偏低;部分地方政府通過出臺(tái)限產(chǎn)保價(jià)措施，人為造成電煤市場(chǎng)缺少充分競(jìng)爭，導(dǎo)致價(jià)格不能準(zhǔn)確反映市場(chǎng)供需關(guān)系。但從整體上看，煤炭企業(yè)還是在法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營。市場(chǎng)講理性和規(guī)則，煤炭企業(yè)追求利潤最大化的行為只要是市場(chǎng)和法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)運(yùn)行，就應(yīng)該得到尊重和認(rèn)可。因此，可以認(rèn)為煤炭企業(yè)并不是當(dāng)前“煤電之爭”的責(zé)任主體。

排除煤炭企業(yè)的責(zé)任后，是否應(yīng)由發(fā)電企業(yè)來承擔(dān)責(zé)任即自己消化全部上漲的燃料成本呢?如果電力市場(chǎng)是一般性商品市場(chǎng)，那么火電企業(yè)承擔(dān)電煤價(jià)格上漲的責(zé)任是符合市場(chǎng)規(guī)律的。因?yàn)榛痣娖髽I(yè)面對(duì)燃料價(jià)格上漲最簡單的做法就是通過提高上網(wǎng)電價(jià)把上漲的燃料成本傳導(dǎo)出去。但是電力行業(yè)作為關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)的特殊行業(yè)，產(chǎn)能的進(jìn)入或退出受制于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前的發(fā)電企業(yè)，一方面承擔(dān)著盈虧自負(fù)的企業(yè)責(zé)任，另一方面政府要求電力企業(yè)履行和承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，因此在與煤炭企業(yè)的談判中始終處于不利地位，無力拒絕電煤價(jià)格上漲。在現(xiàn)階段多家發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家收購的市場(chǎng)格局中，火電企業(yè)的成本難以傳導(dǎo)給下游企業(yè);而且我國電網(wǎng)企業(yè)基本建設(shè)長期滯后，消化購電成本上漲的潛力也比較有限。在目前政府對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)嚴(yán)格管制、通貨膨脹持續(xù)的情況下，火電企業(yè)只能按照政府的要求銷售電能，這樣火電企業(yè)的成本更難以轉(zhuǎn)嫁給終端消費(fèi)者［14］。

在電煤價(jià)格持續(xù)上漲、火電經(jīng)營虧損的情況下，火電企業(yè)不可能要求煤炭企業(yè)限價(jià)，但政府是可以的，尤其對(duì)一個(gè)機(jī)制上本身就存在缺陷的電煤市場(chǎng)。煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制似乎是政府給出的一個(gè)臨時(shí)應(yīng)對(duì)“煤電之爭”的說法。通過學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)［15］，2004年12月國家出臺(tái)了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，即電煤價(jià)格上漲的70%通過提高上網(wǎng)電價(jià)由電力用戶承擔(dān)，發(fā)電企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步等方式負(fù)責(zé)消化剩余的30%，根據(jù)這個(gè)政策，國家于2005年5月和2006年6月兩次提高上網(wǎng)電價(jià)。但是，在實(shí)施兩次煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)后，由于受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各種因素影響，各級(jí)政府對(duì)電價(jià)調(diào)整態(tài)度謹(jǐn)慎，上網(wǎng)電價(jià)未能隨煤價(jià)上漲及時(shí)調(diào)整。例如，2007年，發(fā)電用煤價(jià)格持續(xù)上漲，且漲幅超過了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制規(guī)定的5%，五大發(fā)電企業(yè)集體上書國家發(fā)改委，要求在電煤價(jià)格漲幅大的重點(diǎn)區(qū)域啟動(dòng)煤電聯(lián)動(dòng)。但為了減緩電價(jià)調(diào)整對(duì)CPI的影響，同時(shí)考慮到發(fā)電企業(yè)盈利狀況尚好，沒有實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策［16］。而2008－2010年，受經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)，尤其是政府對(duì)于通脹的全局考慮的影響，煤電聯(lián)動(dòng)的時(shí)機(jī)與幅度均低于預(yù)期，部分犧牲了電力企業(yè)盈利。表3顯示了2005年以來上網(wǎng)電價(jià)實(shí)際調(diào)整調(diào)整的情況。從表中可以看出，按照2005年第一次煤電聯(lián)動(dòng)前全國平均上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)0．321元/千瓦時(shí)測(cè)算，7次上網(wǎng)電價(jià)實(shí)際調(diào)整幅度累計(jì)為26．79%，平均每次電價(jià)上調(diào)幅度僅為4．56%。

事實(shí)上，如果將歷年的電煤價(jià)格波動(dòng)完全納入到煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策中，上網(wǎng)電價(jià)將比實(shí)際的電價(jià)調(diào)整要高出很多。表4顯示了2005年以來上網(wǎng)電價(jià)按照煤電聯(lián)動(dòng)政策調(diào)整的情況。從表4中可以看出，除2011年標(biāo)煤單價(jià)漲幅小于5%外，其余年份均大于5%，符合煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策的要求。2005年以來平均上網(wǎng)電價(jià)按照煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策的調(diào)整幅度為89．72%，平均每次上調(diào)幅度為12．82%，比實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整幅度高出近3倍。因此，在煤電矛盾不斷激化的情況下，只有政府才是“煤電之爭”的責(zé)任主體。

表3 2005年以來上網(wǎng)電價(jià)實(shí)際調(diào)整情況

表4 2005年以來上網(wǎng)電價(jià)按照煤電聯(lián)動(dòng)政策應(yīng)該調(diào)整結(jié)果

(2)政府電價(jià)政策選擇的兩難困境

對(duì)于發(fā)電企業(yè)而言，通過執(zhí)行煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策能夠有效地將電煤價(jià)格上漲導(dǎo)致的損失傳導(dǎo)出去從而彌補(bǔ)成本、提高利潤，但對(duì)于用電企業(yè)而言，意味著生產(chǎn)成本的上升和利潤的下降，特別是電價(jià)調(diào)整將使面向出口的中小企業(yè)面臨人民幣升值、融資困難、生產(chǎn)成本上漲、外需低迷等因素疊加的不利局面。此外，如果居民終端銷售電價(jià)上調(diào)，將會(huì)加大居民用電開支。電價(jià)尤其是居民電價(jià)是CPI的組成部分，電價(jià)調(diào)整短期內(nèi)必然會(huì)推動(dòng)物價(jià)總水平的上升。如表5所示，Y．X．He等測(cè)算了四種上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)幅度對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響［17］。按照煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策對(duì)上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行調(diào)整，2005年以來的上網(wǎng)電價(jià)年平均漲幅接近10%。因此，參照表5中的數(shù)據(jù)可以得到:按照煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策的上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整對(duì)國民經(jīng)濟(jì)宏觀指標(biāo)造成了不同程度的影響，其中使得 CPI上漲0．62%、總產(chǎn)出下降0．31%、GDP下降0．24%。一般認(rèn)為，CPI在1%范圍內(nèi)的變動(dòng)是溫和的，可以接受的水平，因此電價(jià)上調(diào)在15%以內(nèi)，完全在居民可承受范圍內(nèi)［18］。但是2007年、2008年兩年的平均上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)幅度約20%，相應(yīng)地，電價(jià)上調(diào)使得CPI上漲1．2%，完全超出了消費(fèi)者所能接受的水平。此外，上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)20%還使得國內(nèi)生產(chǎn)總值下降0．43個(gè)百分點(diǎn)，從表面上看下降不是很明顯，但是按照2007和2008年當(dāng)時(shí)的國內(nèi)生產(chǎn)總值測(cè)算，GDP下降0．43百分點(diǎn)會(huì)分別帶來1146億元和1356億元的國民經(jīng)濟(jì)損失，顯然這樣的損失政府難以承受。因此，在電價(jià)政策選擇上，如何既能夠保障發(fā)電企業(yè)獲得合理收益又使得電價(jià)調(diào)整不至于對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各要素造成太大的影響，政府處于兩難的困境。

表5 電價(jià)上調(diào)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)影響 單位:%

三、“煤電之爭”產(chǎn)生的影響

“煤電之爭”的影響直接表現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難和虧損上，但是，決定性影響表現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)失去正常生產(chǎn)經(jīng)營和擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，不能保證電力供應(yīng)的結(jié)果上。

(一)對(duì)發(fā)電企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的影響

在電煤價(jià)格持續(xù)大幅上漲的情況下，發(fā)電企業(yè)通過節(jié)能降耗、摻配摻燒低價(jià)劣質(zhì)煤、機(jī)組結(jié)構(gòu)“上大壓小”等降低發(fā)電成本，最大限度地提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。“十一五”期間，全國供電煤耗平均累計(jì)下降37克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，2010年全國6000千瓦及以上火電機(jī)組平均供電煤耗下降到333克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，超過“十一五”規(guī)劃目標(biāo)值22克，達(dá)到世界先進(jìn)水平;全國上大壓小、關(guān)停小火電機(jī)組7682．5萬千瓦。但由于電煤價(jià)格的上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)電企業(yè)節(jié)能降耗以及政府上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)的幅度，發(fā)電企業(yè)成本壓力大幅增加。而且本該按照國務(wù)院電力體制改革5號(hào)文件要求在發(fā)電環(huán)節(jié)建立電力市場(chǎng)，實(shí)施“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，由于種種原因擱淺。上網(wǎng)電價(jià)繼續(xù)承襲了電改前“政府管制”的定價(jià)模式，以及因CPI指數(shù)的高位和2007年發(fā)電企業(yè)仍保持高利潤、高增長等因素影響屢屢執(zhí)行不到位的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，火電企業(yè)逐步進(jìn)入“虧損時(shí)代”。尤其是2008年以來，煤炭價(jià)格持續(xù)大幅度上漲以及以火電為主的電源結(jié)構(gòu)和約70%的燃料成本構(gòu)成，致使火電企業(yè)的收益通過煤價(jià)杠桿這只“無形的手”連年被轉(zhuǎn)移給了煤炭企業(yè)［19］。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年度火電行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額為206億元，同比下降33%，而2011年全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)利潤總額達(dá)到4341．7億元，為火電行業(yè)利潤總額的20倍。即便征收5%的資源稅之后，2011年煤炭行業(yè)的銷售利潤率為13．32%，高于發(fā)電行業(yè)8．75個(gè)百分點(diǎn)［20］。同一產(chǎn)業(yè)鏈上相互依存的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況明顯出現(xiàn)冰火兩重天的局面。

以五大發(fā)電集團(tuán)為例，由于煤價(jià)高企，2008年-2010年，五大發(fā)電集團(tuán)火電業(yè)務(wù)累計(jì)虧損額達(dá)到近600億元(表6)。2010年，五大發(fā)電集團(tuán)所運(yùn)營的436個(gè)火電企業(yè)中，虧損面已達(dá)54%;其中85個(gè)資產(chǎn)負(fù)債率超過100%的電廠處于破產(chǎn)境地，占比高達(dá)19%。2010年五大發(fā)電集團(tuán)火電虧損額已經(jīng)高達(dá)137億元，而到了2011年火電業(yè)務(wù)繼續(xù)巨額虧損達(dá)312．2億元，同比增虧127．74%。由于虧損嚴(yán)重，2011年中電投將漳澤電力控股權(quán)轉(zhuǎn)讓予山西大同煤業(yè)，成為五大電力集團(tuán)旗下深陷虧損的火電上市公司控股權(quán)出讓的第一例。

表6 2008-2010年五大發(fā)電集團(tuán)火電業(yè)務(wù)利潤情況單位:億元

(二)缺電及其社會(huì)損失

事實(shí)上，發(fā)電企業(yè)火電業(yè)務(wù)虧損僅僅是“煤電之爭”所反映的一個(gè)方面。進(jìn)一步分析，煤炭價(jià)格大幅上漲，大批電廠盈利無望，而上網(wǎng)電價(jià)又受政府管制，發(fā)電企業(yè)無法將快速增加的燃料成本轉(zhuǎn)嫁出去，電廠發(fā)電積極性嚴(yán)重受挫，設(shè)備利用率處于較低水平。在虧損嚴(yán)重的情況下火電企業(yè)紛紛以“檢修機(jī)組”為名減少“發(fā)電越多，虧損越多”的困境。2011年中部多個(gè)省份超過50%的火電機(jī)組處于停機(jī)檢修狀態(tài)。電煤價(jià)格不順，除短期內(nèi)致使企業(yè)發(fā)電意愿不強(qiáng)外，還嚴(yán)重影響到了行業(yè)的投資積極性。據(jù)《電力監(jiān)管年度報(bào)告(2011)》數(shù)據(jù)顯示，2011年全國電源投資總額同比下降6．48%，其中火電投資下降26%。電源投資下降勢(shì)必對(duì)電力供應(yīng)保障能力產(chǎn)生不利影響。當(dāng)電力供應(yīng)緊張甚至滿足不了需求時(shí)，為減輕電網(wǎng)壓力必須采取各種措施限制用電，拉閘限電便成為反映“電荒”的最直觀指標(biāo)［2］。表7匯總了2002年以來我國“電荒”情況。

作為“十二五”的開局之年，2011年我國遭遇了2004年以來最嚴(yán)重的“電荒”，“電荒”幾乎貫穿全年，并逐漸由“時(shí)段性的”、“局部的”向全國大范圍蔓延，并導(dǎo)致大面積的電力缺口［21］。2011年，由于缺煤停機(jī)、增加機(jī)組檢修等原因?qū)е氯珖?7個(gè)省份缺電達(dá)6008萬千瓦。其中，中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份“電荒”尤為明顯，占總電力缺口的77．6%。甚至一度出現(xiàn)了煤炭輸出大省山西省缺電440萬千瓦、“西南煤海”貴州省缺電127萬千瓦的情況。此外，一些中東部省份電力缺口占本省總電力裝機(jī)容量的比重較大，其中湖南省尤為明顯，缺口占比高達(dá)近20%(圖3)。

表7 2002年以來我國缺電情況

圖3 2011年我國各省缺電情況

電力是國民經(jīng)濟(jì)的晴雨表，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。2011年我國87．97%的電力消耗用于生產(chǎn)方面，只有12．03%的電力用于家庭消費(fèi)。因此，不足的電力供給必將對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響［22］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年浙江省因缺電影響經(jīng)濟(jì)增長達(dá)0．7～1．0個(gè)百分點(diǎn);2004年“電荒”對(duì)全國經(jīng)濟(jì)的影響超過0．6個(gè)百分點(diǎn)，按照當(dāng)時(shí)國內(nèi)生產(chǎn)總值計(jì)算，“電荒”帶來的損失至少為821．26億元;雖然2011年“電荒”對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響不到0．3個(gè)百分點(diǎn)，但“電荒”對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的損失卻達(dá)到1415億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2004年［23］。因此，可以認(rèn)為，如果不盡快解決“煤電之爭”問題，未來局部的、潛在的缺電可能成為常態(tài)，并最終嚴(yán)重干擾國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、解決“煤電之爭”的對(duì)策

解決“煤電之爭”是有效緩解我國電力緊張局面進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和國民經(jīng)濟(jì)福利的迫切需要。針對(duì)當(dāng)前“煤電之爭”產(chǎn)生的兩個(gè)層次的原因，本文認(rèn)為，完善電煤市場(chǎng)機(jī)制并實(shí)施一定的管制措施予以配合是糾正電煤市場(chǎng)失靈，抑制電煤價(jià)格過度上漲的基本對(duì)策。如果有管制的電煤市場(chǎng)機(jī)制仍然不能有效發(fā)揮作用，把電煤價(jià)格控制在合理的范圍，政府就只能啟動(dòng)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策。

(一)優(yōu)先完善電煤市場(chǎng)機(jī)制

通過多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，我國煤炭產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度不斷提高，市場(chǎng)化進(jìn)程不斷深化。目前，煤炭交易市場(chǎng)化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，電煤市場(chǎng)化已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，在處理“煤電之爭”的過程中首先應(yīng)建立合理的電煤價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制并充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。具體而言，可以從以下4個(gè)方面入手。

1．增加電煤有效供給。短期內(nèi)建議國家要加大新煤炭建設(shè)的力度，加快建設(shè)大型煤炭基地，培育大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，同時(shí)加大老礦更新改造力度和安全生產(chǎn)的投入，挖掘生產(chǎn)潛力，增加煤炭產(chǎn)量，保障電煤供應(yīng)，增加有效供給。同時(shí)，還應(yīng)建立國家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備制度。目前國家發(fā)展委已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的辦法，但是要進(jìn)一步落實(shí)。為了充分發(fā)揮煤炭儲(chǔ)備在保障供給和穩(wěn)定煤炭價(jià)格的作用，結(jié)合煤炭調(diào)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，可以建立以地方儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備、現(xiàn)貨儲(chǔ)備為主、應(yīng)急儲(chǔ)備和日常儲(chǔ)備相結(jié)合的儲(chǔ)備機(jī)制，測(cè)算不同省區(qū)的煤炭儲(chǔ)備規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃煤炭儲(chǔ)備基地，加快構(gòu)建包含中央儲(chǔ)備管理部門、地方儲(chǔ)備管理部門、儲(chǔ)備企業(yè)的煤炭儲(chǔ)備管理體系，建立煤炭儲(chǔ)備管理體制和政府監(jiān)督、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)主導(dǎo)的儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制。

2．限制不合理電煤需求。第一，完善差別電價(jià)政策，限制高耗能用電量需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。價(jià)格作為利益調(diào)節(jié)的重要杠桿，在加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中有著不可替代的重要作用。由于我國電力市場(chǎng)化改革才剛剛破題，差別電價(jià)成為中央政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排的政策工具。我國從2004年開始對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行差別電價(jià)政策，將電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉8個(gè)高耗能行業(yè)區(qū)分淘汰類、限制類、允許和鼓勵(lì)類企業(yè)試行了價(jià)格水平不一樣的差別電價(jià)政策。差別電價(jià)對(duì)有效遏制了高耗能行業(yè)盲目發(fā)展，減少高耗能企業(yè)對(duì)電能的過分消耗并間接性地減少發(fā)電企業(yè)對(duì)電煤的需求具有明顯的導(dǎo)向作用。因此，各級(jí)政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行差別電價(jià)政策，充分發(fā)揮差別電價(jià)的調(diào)節(jié)作用。第二，調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，減少對(duì)電煤需求的過分依賴。目前，國外電源結(jié)構(gòu)差異很大，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以參考。美國是西方發(fā)達(dá)國家中與我國電源結(jié)構(gòu)最接近的國家。1990-2008年，美國煤電在發(fā)電總量中的比重始終維持在50%上下，2009為45．65%，比我國2009 年的 81．67%低近 36%［24］。由于電源結(jié)構(gòu)取決于許多因素，本文很難說明我國合理的電源結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。不過，從長遠(yuǎn)來看，這種過分地依賴某種一次能源的電源結(jié)構(gòu)不僅是不經(jīng)濟(jì)的(因?yàn)樾枰看蠖鴮?dǎo)致成本高)，也是不安全的(如果一次能源供應(yīng)受到影響則整個(gè)電力工業(yè)都會(huì)受到影響)，因此，可以認(rèn)為是不合理的。因此，建議國家有關(guān)部門組織研究我國電源結(jié)構(gòu)的最優(yōu)比例及其變化規(guī)律及其相關(guān)問題。

3．取消電煤價(jià)格雙軌制。自1993年開始，政府進(jìn)行煤炭價(jià)格部分市場(chǎng)化改革。當(dāng)時(shí)為了確保電價(jià)穩(wěn)定，國家設(shè)定了國有大型電廠的電煤價(jià)格，從而形成“重點(diǎn)合同煤”與“市場(chǎng)煤”之間的價(jià)格雙軌制。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，近些年來，“市場(chǎng)煤”與“重點(diǎn)合同煤”之間的差價(jià)逐年增加，價(jià)差已由2003年的33．3元/噸，增加到2010年的近200元/噸。由于重點(diǎn)合同電煤和市場(chǎng)煤存在較大的價(jià)差，一些發(fā)電企業(yè)發(fā)電的利潤還不如倒賣電煤的利潤，部分電廠選擇直接倒賣電煤。雖然該做法并不是很普遍，但是也多次出現(xiàn)過這樣的現(xiàn)象。從表面上看，電煤重點(diǎn)合同價(jià)長期低于煤炭市場(chǎng)價(jià)，使得煤炭產(chǎn)業(yè)的利潤被轉(zhuǎn)移到電力產(chǎn)業(yè)，但實(shí)際上，電煤價(jià)格雙軌制不僅不利于發(fā)電企業(yè)間的公平競(jìng)爭，還導(dǎo)致煤炭價(jià)格扭曲，電煤價(jià)格信號(hào)失真，電煤市場(chǎng)供需關(guān)系緊張，同時(shí)也為相關(guān)政府部門和企事業(yè)單位提供了尋租空間，容易引發(fā)腐敗。因此，本文建議取消電煤價(jià)格雙軌制，建立全國性和地區(qū)性的電煤現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)。

4．建立合理有序的電煤運(yùn)輸市場(chǎng)。針對(duì)長期存在的運(yùn)力瓶頸，政府應(yīng)當(dāng)規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)要加快煤炭運(yùn)輸通道建設(shè)，充分利用我國的鐵路、水路及公路運(yùn)輸能力，并合理擴(kuò)建相應(yīng)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施。在電煤需求的高峰期，優(yōu)先安排電煤的運(yùn)輸，同時(shí)建立電煤公路運(yùn)輸快速通道制度，為電煤的運(yùn)輸開辟綠色通道，以提高電煤合同兌現(xiàn)率，彌補(bǔ)火電企業(yè)電煤的缺口。此外，近年來，隨著我國煤炭開發(fā)中心的繼續(xù)西移和北移，煤炭運(yùn)輸需求進(jìn)一步增加。為解決我國煤炭運(yùn)輸中存在的瓶頸問題，未來應(yīng)該加快發(fā)展輸電，實(shí)現(xiàn)輸煤與輸電并舉。大力發(fā)展輸電，充分發(fā)揮電網(wǎng)在資源配置方面的作用，有利于優(yōu)化我國煤炭運(yùn)輸總體格局，從根本上解決我國煤、電、運(yùn)矛盾。

(二)采取適度管制措施糾正電煤市場(chǎng)失靈

既然電煤市場(chǎng)是有缺陷的市場(chǎng)，那么完全通過市場(chǎng)機(jī)制的作用并不能使電煤市場(chǎng)恢復(fù)到初始均衡點(diǎn)，這時(shí)候就需要政府管制的介入以彌補(bǔ)其中的缺陷，所以政府應(yīng)該制定系統(tǒng)的管制政策，同時(shí)也要注意邊界，不能無原則地直接干預(yù)煤電企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。

1．建立和完善電煤價(jià)格的臨時(shí)干預(yù)機(jī)制，包括實(shí)行價(jià)格上限制度。為了緩解火電行業(yè)由于煤價(jià)大幅上漲帶來的嚴(yán)重虧損，國家發(fā)改委于2008年6月19日對(duì)全國電煤價(jià)格進(jìn)行了臨時(shí)干預(yù)，規(guī)定全國煤炭生產(chǎn)企業(yè)供發(fā)電用煤，包括重點(diǎn)合同電煤和非重點(diǎn)合同電煤，其出礦價(jià)(車板價(jià))均以2008年6月19日實(shí)際結(jié)算價(jià)格為最高限價(jià);2011年11月29日國家發(fā)改委再次發(fā)出通知，在全國范圍內(nèi)對(duì)電煤實(shí)施臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施:適當(dāng)控制合同電煤價(jià)格上漲幅度，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)交易電煤實(shí)行最高限價(jià)。對(duì)電煤實(shí)行臨時(shí)價(jià)格干預(yù)，并采取相關(guān)調(diào)控措施，是依照《價(jià)格法》的相關(guān)規(guī)定，綜合考慮煤炭市場(chǎng)供求狀況、煤炭價(jià)格變動(dòng)對(duì)火電企業(yè)發(fā)電成本影響、煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)承受能力等多方面因素后實(shí)施的，因此，該舉措對(duì)規(guī)范煤炭市場(chǎng)秩序，保持煤炭市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，促進(jìn)煤炭、電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。當(dāng)然，對(duì)煤炭市場(chǎng)的臨時(shí)干預(yù)實(shí)在電煤供需緊張、電煤價(jià)格大幅上漲的背景下提出的，當(dāng)煤炭市場(chǎng)供求基本平衡，電煤價(jià)格在全國范圍內(nèi)趨于穩(wěn)定后，國家發(fā)改委應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施。

2．對(duì)煤炭企業(yè)濫用市場(chǎng)勢(shì)力的不正當(dāng)競(jìng)爭行為進(jìn)行監(jiān)管。電煤市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲也與煤炭企業(yè)使用市場(chǎng)勢(shì)力有直接關(guān)系。本來電煤市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)的作用就不明顯，另一方面，起源于電煤計(jì)劃管制體制時(shí)期的煤炭企業(yè)聯(lián)合銷售等做法明顯涉及到了濫用市場(chǎng)勢(shì)力和不正當(dāng)競(jìng)爭的問題，有些甚至省級(jí)地方政府直接參與了，如山西省全省煤炭銷售“五統(tǒng)一”，明顯不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，中央政府相關(guān)部門應(yīng)該明令禁止。

3．建立電煤質(zhì)量長效監(jiān)管機(jī)制。在煤炭供不應(yīng)求和高煤價(jià)下，摻雜使假情況比較普遍，劣質(zhì)煤在市場(chǎng)上橫行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年，全國原煤平均發(fā)熱量為5082大卡，2007年原煤平均發(fā)熱量為4539大卡，下降了10．7%。2000年至2005年，山西全省電煤發(fā)熱量下降741大卡，如果按標(biāo)煤單價(jià)300元/噸計(jì)算，意味著噸煤成本提高32元/噸，電煤質(zhì)量的下降進(jìn)一步推高了火電企業(yè)的電煤成本［25］。因此，各級(jí)政府特別是省級(jí)政府應(yīng)該建立電煤質(zhì)量長效監(jiān)管機(jī)制，首先應(yīng)該明確重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域和重要整治時(shí)段。其次，通過派員駐廠對(duì)重點(diǎn)整治煤礦監(jiān)督抽查、現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)、執(zhí)法檢查等，確保電煤供應(yīng)穩(wěn)定。最后針對(duì)目前市場(chǎng)上電煤供需中存在的質(zhì)量、計(jì)量違法行為，予以嚴(yán)厲打擊。

(三)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策提供最后保障

考慮到發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難和虧損必將影響電力供應(yīng)，給國民經(jīng)濟(jì)造成更大的損失，在有管制的電煤市場(chǎng)仍然不能將電煤價(jià)格控制在使發(fā)電企業(yè)獲得合理報(bào)酬的情況下，作為治理“煤電之爭”問題的對(duì)策的制度安排，政府必須啟動(dòng)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策。

煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策是國家采取市場(chǎng)手段理順煤電矛盾的重要措施。在電價(jià)體制改革尚未到位、競(jìng)爭性電力市場(chǎng)尚未建立的條件下，該機(jī)制仍是解決煤電矛盾的有效措施。目前，國家并沒有明確規(guī)定取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，而且煤電聯(lián)動(dòng)并非我國獨(dú)有［26］。例如，在美國，發(fā)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)以前，上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)均分為基價(jià)和燃料調(diào)整費(fèi)用兩部分。其中基價(jià)由聯(lián)邦政府核定，上網(wǎng)電價(jià)的燃料費(fèi)用實(shí)行浮動(dòng)，銷售電價(jià)的燃料調(diào)整費(fèi)用與電廠燃料調(diào)整費(fèi)用聯(lián)動(dòng)。當(dāng)電廠燃料價(jià)格變動(dòng)時(shí)，電廠自動(dòng)調(diào)整與電網(wǎng)結(jié)算的燃料調(diào)整費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)則相應(yīng)調(diào)整用戶電費(fèi)單中的燃料調(diào)整費(fèi)。電廠燃料增支可以全部通過電價(jià)轉(zhuǎn)移出去。聯(lián)動(dòng)周期最短為1個(gè)月［27］。此外，日本實(shí)行的是“燃料費(fèi)調(diào)整制度”，對(duì)應(yīng)于燃料費(fèi)的變動(dòng)，收費(fèi)每3個(gè)月進(jìn)行一次自動(dòng)調(diào)整，每次調(diào)整以海關(guān)統(tǒng)計(jì)所公布的上一季度各種燃料進(jìn)口價(jià)格3個(gè)月平均值為依據(jù)。當(dāng)然，經(jīng)過多輪煤電聯(lián)動(dòng)，政策中其它一些規(guī)定也可以考慮修改。例如，發(fā)電企業(yè)自行消化30%的比例明顯過高，已經(jīng)沒有再消化能力，因此，需要制定適合火電企業(yè)的消化比例。

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