城鄉二元戶籍制度的認知、現實影響與改革取向——基于上海的實證調查

彭小輝，史清華，朱 喜

(1.上海交通大學 安泰經濟與管理學院，上海200052；2.南京師范大學泰州學院商學院，江蘇 泰州225300)

改革開放后，隨著市場經濟的發展，人口流動成了社會經濟發展的常態。傳統戶籍管理制度在人口登記和管理上已“力不從心”，“人戶分離”現象大量存在，與戶籍相掛鉤的身份和社會地位以及其他社會經濟權利和福利使得社會不公平性凸顯，嚴重危及社會穩定，并產生和加劇城市“新二元結構”。戶籍制度改革(以下簡稱“戶改”)已成為從中央到地方的共識，但從實踐看，改革一直遵循從中小城鎮破題，到中等城市，再到大城市的邏輯思維，目前重點仍在中小城鎮，大城市基本沒有啟動［1］;從現有文獻看，也多集中于對中小城鎮戶改的總結或對戶籍改革及制度本身的研究［2-5］，真正基于大城市戶籍制度實地調研的文獻幾乎為空白。從大城市產業承載能力、人口聚集以及農村勞動力轉移方向看，城鄉戶籍一體化改革迫切需要從大城市而非中小城鎮破題。

一、城鄉二元戶籍制度形成的歷史背景

中國的戶籍制度形成于春秋，定型于秦漢，它將戶口、土地、賦稅等緊密地聯系在一起，之后一直為歷代王朝所沿用，至今已有三千多年。在民國時期，隨著現代文明的興起，城鄉開始出現嚴重的差別，城市人經營工商業，條件較優越，享受著更多的現代文明;鄉村人經營農業，生活較艱苦，保留了更多的傳統文明;城鄉二元社會不可避免地生成了［6］。陸益龍(2002)［7］認為新中國的戶籍制度是以重建社會秩序為目的而產生的。然而，Dutton(1992)［8］認為中國城鄉二元戶籍制度是對1949年之前的保甲制度的繼承;而我們認為任何制度的出臺都有其深刻歷史背景，如果不能理解歷史背景，就談不上對制度形成有深刻理解，更談不上對其造成的社會經濟影響有客觀評價。

新中國的戶籍制度源于1951年的《城市戶口管理暫行條例》。1955年的《戶口登記暫行辦法(草案)》將戶口管理工作推廣到農村領域，但此時的戶籍管理制度只是監督并非控制人口流動的機制［9］。事實上，在1950年代中國人口的城鄉流動還是相對自由的，這體現在1954年《中華人民共和國憲法》規定“公民有選擇和遷徙自由的權利”。然而，為了盡快擺脫舊中國貧窮落后的面貌，恢復生產成了新政權面臨的首要任務。為了盡早建立國家工業體系，中央政府效仿前蘇聯優先發展重工業。在資本嚴重缺乏的農業社會里，為了籌集重工業發展所需資金，國家開始實施“統購統銷”制度，一方面降低工業生產成本，政府優先為城市工業部門的工人配給食品、提供幾乎免費的醫療、養老、住房、教育等社會福利，而把農民排除在外;另一方面壓低農副產品價格，最大限度地索取農業剩余。原本在民國時期已出現的城鄉差距，在“統購統銷”制度的作用下進一步擴大，農民千方百計地流入城市［6］。受1952-1954年華北和長江淮河流域洪災影響，糧食供給減少，而受工業發展與人口向城市集聚影響，糧食需求大增，從而使得糧食短缺日益突出，為了穩定城市社會秩序，中央政府只好強制阻止農民進城。從政務院1953年出臺的《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，到國務院1957年出臺的《關于制止農村人口盲目外流的指示》，農民進城由“勸阻”演變到“制止”。從民國初《臨時約法》到1954年中華人民共和國第一部《憲法》頒布，明文規定的公民“居住和遷徙的自由”被逐步剝奪。1955年國務院出臺《市鎮糧食定量供應憑證印制暫行辦法》，標志著全國由此進入“票證年代”。票證的發明，不但將城鎮居民消費徹底納入計劃軌道，同時，它與戶籍制度形成一種結構性屏蔽［10］。沒有戶籍也就沒有票證，沒有票證的農民也就無法在城市里購買到生活必須品，因而不可能任意進城。隨后國務院出臺了《關于城鄉劃分標準的規定》，城鄉戶口劃分奠定了城鄉分割分治的二分結構［7］，改變了城鄉戶口遷徙和變動的程序［11］。可見，從建國到第一個五年計劃結束，城鄉二元分治的戶籍管理制度已初具雛形。費正清(1990)［12］曾總結過很多新興政權常犯的兩種錯誤:一是急于求成;二是統治者的腐敗和暴虐。第一個五年計劃后，新興政權犯了第一種錯誤，于1958年在全國掀起大躍進和人民公社化運動。大躍進和人民公社化運動一方面嚴峻考驗著城市糧食供應系統，另一方面也造成農村生產力不斷下降;人民公社化運動將農民劃入社、隊、生產隊組織中，戶口被嚴格控制。1959-1961年的自然災害使糧食產量大減，農村出現嚴重的大饑荒，城市糧食供應也出現危機①劉少奇對1959－1962年三年自然災害中出現的大量人口死亡的評價為“三分天災，七分人禍”，因為在大躍進時，糧食畝產的記錄不斷地在“放衛星”過程中被刷新，畝產越高，上繳的糧食稅也越多，從人口非正常死亡的歷史記錄來看，衛星放得越多越大的地方，死亡人數也就越多。。迫于糧食危機，1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》②以商品糧為標準嚴格劃分農業人口與非農業人口，對農民進入城鎮做出了嚴格的約束性限制，規定“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷徙手續。”在三年自然災害面前得到全面實施，這便是后來中國城鄉二元戶籍分治的法律依據。該條例規定除了升學、招工招干、參軍等情況外，公民從農村到城市的遷徙一律受到嚴控。1977年國務院批轉《公安部關于處理戶口遷徙的規定》首次提出嚴格控制“農轉非”。至此，戶籍制度成為城鄉的主要壁壘，城鄉分割的“二元”模式得以最終確立。

改革開放后，為了適應市場經濟的發展要求，有關約束、限制人口流動的政策得到逐步放松和調整。1984年國務院出臺的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，第一次放松了“農轉非”的限制，允許“自理口糧”進入城鎮落戶。隨后對流動人口實行“暫住證”、“寄住證”管理以及身份證制度，使得農村勞動力向城市流動逐漸具有“合法的外衣”。進入1990年代，隨著鄉鎮企業的興起，大量農民工進城就業，為了解決過多進入城鎮落戶的農民與過少的計劃進城指標間的矛盾，1992年公安部發出通知，決定在城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度。接著在1993年全面放開糧油市場，取消糧票，1994年取消以商品糧為標準劃分農業和非農業戶口的“二元結構”，取而代之的是以居住地和職業劃分的農業和非農業人口，并建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的人口登記管理制度。可見，改革開放后，雖然國家對戶籍管理制度幾經重大修改，但時至今日，國家通過城鄉戶籍分治控制人口自由流動的“核”依然存在［9］。正如王曉波(2011)［10］所言:“對于一個國家而言，任何一段經歷，都是那個時期的國民的共同抉擇，歷史是我們親手裁剪的一件衣服，一旦穿上，就再也脫不下來”。

從歷史視角審視中國城鄉二元戶籍分治制度，它的出臺有深刻的歷史背景，是建國初期優先發展城市重工業戰略不可避免的選擇。為了在短期內建立完善的工業體系，必須實行城市工業和農村農業的不平等交換，“統購統銷制度”便是這種情況下國家實行高效計劃資源配置的手段，但這種手段必須以城鄉人口的不流動為前提，為了長期維持這種人為的不平衡交換機制，政府必須找到一種控制城鄉人口自由流動的方法，其中城鄉二元戶籍分治便是維持這種社會經濟計劃配置和限制人口流動最為有效的手段。然而，時至今日，城鄉二元分割的戶籍管理制度已被公認為中國城市化和現代化的最大障礙［13］，由此，改革戶籍制度已成為2013年中國政法四項重點工作之一③參見廣州日報，2013年1月8日，A1:頭版。。但從城鄉戶籍一體化改革過程看，仍舉步維艱，除了改革開放后向城市發展傾斜的宏觀戰略導致城鄉社會經濟差距不斷擴大、城鄉公共資源供給嚴重不平衡外，隱藏在戶籍制度后面的城市居民與農村居民之間的利益對立也是不容忽視的。因為任何社會制度都是一定物質利益關系的外在表現［10］，戶籍制度也不例外。

二、調查背景及樣本描述

(一)調查背景

上海生育率全球最低［14］，目前已降到“極限中的極限”①上海連續15年戶籍人口負增長生育水平降至極限。參見解放日報，2008年12月21日。，人口老齡化問題非常嚴重。截至2011年底，上海市60歲及以上人口占戶籍總人口的24.50%，高出全國近10個百分點，而2030年這個比例將會上升到38%［15］;與此同時，上海戶籍青少年人口比重嚴重偏低，2009年全市戶籍17歲及以下青少年人口所占比重僅為10.43%。隨著老齡人口比重逐漸增加，青少年比重偏低，未來勢必出現戶籍勞動力人口供給短缺。目前，嚴重的老齡化問題之所以未影響到上海社會經濟發展在全國的優勢地位，究其原因在于外來流動人口已成為支撐上海社會經濟運行的“半壁江山”［16］，而絕大多數為青壯年勞動力，其平均年齡也達27.3歲②參見龔海燕.2012年“關于促進解決流動人口婚戀問題的提案”(人大代表提案).網易女人，2012.。青壯年也正處于育齡階段，大量外來常住青壯年人口同時也構成了上海市人口再生產的另一重要支柱，客觀上緩解或掩蓋了上海嚴峻的人口老齡化問題。流動人口雖然為城市發展和繁榮做出了巨大貢獻，但卻不能市民化。現有戶籍制度把不同戶籍變成了不平等的分配權利和福利的法律與政治等級身份的依據，在執行過程中強化了戶籍的社會地位和身份象征，造成城市內部“新二元結構”凸顯［17］。為了深入地了解戶籍制度對人們的現實影響，以及人們對城鄉戶籍一體化改革的期盼和改革路徑的選擇，我們在2011年11月份針對上海戶籍制度進行了實地調研。

(二)基本情況及樣本描述

調查內容包括受訪者及戶籍的基本信息，對戶籍的認知，戶籍對教育、就業、社會保障等的影響，人們對戶改的期盼以及非上海戶籍的城市融入問題等。被訪者涉及除崇明縣外的整個上海，本次調查共獲取有效樣本557個，戶籍類型主要由上海城鎮居民戶籍、集體戶籍、農村戶籍和外地戶籍等組成(見表1)。受訪者既包括舊上海人，也包括1980年后進入上海的新上海人，其中上海城鎮戶籍中舊上海人(49.72%)和新上海人(50.28%)基本各占一半;就樣本年齡看，由于處于流動狀態的多是中青年，所以本次隨機調查的樣本平均年齡為31.06歲;就受教育程度看，本次調查的樣本文化層次普遍較高，其中研究生學歷和大中專及本科學歷占據了3/4多;在新上海人中，升學、招工以及家屬隨遷和政策照顧是進入上海的主要途徑(見表1)。可見，在城鄉二元分治管理制度下，外地人進入上海還是相當困難，對于大量農民工而言，在現有戶籍制度下進入上海安居樂業的可能性還很小。

表1 樣本戶籍類型、年齡結構、受教育程度、進滬途徑及其占比 單位:%

三、人們對戶籍制度的一般認知

從建國初到第一個五年計劃結束，城鄉分治的戶籍管理制度已初具成型，應該說在物質短缺年代，戶籍制度對于公共社會秩序的建立、生產的恢復以及社會問題的緩解起到了積極作用。然而，隨著票證和物質短缺時代的終結，與戶籍制度形成的城鄉結構性屏蔽理應消失，但隨著城市化的發展，城鄉收入差距的擴大，特別是大城市上海的戶籍制度限制并沒有因此消失，反而得到了強化。城鄉戶籍差異從來都不是停留在表面上，它已滲透到人們生活的方方面面。調查顯示，在問及“您是否更愿意擁有城鎮或農業戶籍”時，89.59%的人明確肯定地回答更愿意擁有城鎮戶籍。在問及城鄉戶籍在社會地位、工資收入、就業、教育、社會保障等方面的差別，被訪者普遍認為現有戶籍制度在上述方面存在差別，從他們對城鄉戶籍的差別項目點擊率可以看出(見圖1)，就業與發展機會點擊率最高，達到近1/4;其次是子女教育，點擊率接近1/5;第三是社會地位、工資收入和社會保障，點擊率接近1/6。再次是生活水平，點擊率接近1/10。公共服務、住房、生活保障和救濟等的點擊率最低，只有1% －3%。顯然，城鄉戶籍制度對教育和就業的影響最為明顯，對社會地位、工資收入和社會保障影響次之，對生活水平的影響再次之。在上海現有戶籍所享有的眾多社會經濟權利、社會保障等福利的情況下，人們對擁有上海城鎮戶籍的渴望還是相當強烈。人們看重上海戶籍的理由(見表2):首先是子女教育，其次是社會保障，第三就業機會，第四是住房，第五是公共資源服務。盡管因戶籍、年齡、受教育程度的不同，點擊理由有差異，但大體排序差異不大。相比較，非上海人與上海人相比，看重上海戶籍的理由在子女教育、就業機會和公共資源服務上較為明顯;而樣本上，隨著年齡增大，對子女教育、社會保障以及住房看重程度有明顯的增加，而對就業機會和公共資源提供方面則相反。受教育程度對樣本看重上海戶籍也有影響，高學歷者的樣本對子女教育和公共資源看重明顯高于低學歷者，而對其它則相反。

圖1 城鄉戶籍差異存在的表現

表2 看重上海戶籍的理由(點擊率) 單位:%

在訪問的所有對象中，他們都看到了上海不同戶籍間的差異。對于這一現狀，他們期望如何改變?從對“是否想改變自己的戶籍”問題回答中可看出，非大城市戶籍的受訪者中有61.59%的人想過要改變戶籍，特別是想從小城市換到大城市，占到39.74%。顯然，這一比例并不高。比我們想象的上海城市戶籍制度放開會招至潮水般的人流涌入要低得多。調查結果還顯示，城鄉戶籍制度不僅是具有人口登記和管理功能，而且還是獲取社會經濟權利資格的依據，是城鄉人口社會地位和身份的象征。在現行戶籍制度承載著巨大的社會保障功能的條件下，城鄉戶籍轉換過程必然是困難的，這一過程在改革開放前主要體現在政府對“農轉非”指標的控制，改革后則體現在各大城市對入城門檻條件的規定上。當我們繼續問及城鎮與農村戶籍轉換容易程度時，認為“很難”的占32.66%，“難”的占 19.71%，“一般”的占到25.55%，“很容易或容易”的占22.08%。除了主觀感知城鄉戶籍轉換的困難外，與戶籍掛鉤的各種權利和福利待遇等也顯而易見。從2012年熱議的“異地高考”到2013年1月各省陸續出臺的改革方案看，教育仍與戶籍掛鉤的方案不占少數。如云南省“異地高考”改革方案規定，報考三本院校及高職高專院校基本無門檻，但如要報考云南省屬院校、無障礙參加高考及錄取，條件中均包含戶籍要求①2013年云南省“異地高考”改革方案規定，可在云南省無障礙參加高考及錄取的主要條件:一是考生戶籍和父(母)親的戶籍都在云南，本人具有在云南高中3年學籍且就讀時間滿3年。二是考生戶籍在云南，本人具有在云南初中、高中6年學籍，考生父(母)親戶籍不在云南但在云南具有6年合法穩定職業、合法穩定住所(含租賃)和社保繳費記錄。可在云南省報考省屬院校的條件:考生本人戶籍轉入云南滿3年，在云南高中連續就學時間已滿3年并具有相應學籍，且考生父(母)親在云南具有3年合法穩定職業、合法穩定住所(含租賃)并具備《云南省居住證》和有社保繳費記錄。。大都市上海公布的“異地高考”改革方案規定，中高考仍與《上海市居住證管理辦法(草案)》掛鉤，與現行高考政策并無太大不同②《上海市居住證管理辦法(草案)》規定，居住證實行積分制，通過設置指標體系，對每項指標賦予一定的分值。持《居住證》A證的來滬務工人員，其子女可以按規定在滬參加中考、高考;獲《居住證》C證人員的隨遷子女，按有關規定只能在滬參加全日制普通中等職業學校自主招生考試。而按照上海目前居住證辦理的有關規定，《居住證》A證也即國內人才引進類居住證;《居住證》B證為留學人員人才引進類;而C證則是一般居住證，針對普通外來從業人員。按照2013年上海高考報名條件的要求，持有效期1年及以上引進人才類《居住證》A證和B證人員的子女，同時須在上海高中階段學校畢業。也就是說，持有一般居住證C證人員的子女是不能在滬參加高考的。。在醫療保險方面，本地戶籍與外地戶籍在享受醫療服務上的差距就更明顯，上海明文規定外地戶籍人口不能辦理滬城鎮居民醫保卡，明確將外地戶籍人口完全排除在社會基本醫療保障服務之外。可見，現有戶籍制度不僅影響人們的正常遷徙，而且還是身份和社會地位的象征，不同戶籍儼然已成為人們獲取地方政府提供的社會經濟權利、社會保障等福利的資格。

四、戶籍制度對人們社會經濟生活的影響

戶籍制度自實施以來，對社會經濟的影響根深蒂固。改革開放前，戶籍制度成為人口正常流動和遷徙的“桎梏”，人為地割裂了城鄉社會經濟發展的紐帶，導致城鄉差距不斷擴大;改革開放后，戶籍制度雖然表面上沒有限制人口流動，但實質上卻成為人們獲取政府提供的公共資源和服務的資格，具有身份和社會地位的象征，它與人們的就業、教育和社會保障等福利息息相關。

(一)戶籍制度對就業的影響

改革開放后，城鄉產品市場壁壘正在逐步瓦解，但城鄉分割的要素市場卻依然盛行，特別是勞動力市場。由于城鄉二元分治戶籍制度的存在，導致農民就業與居住地長期背離，農民工不得不像“候鳥”一樣在城鄉遷徙。隨著近年來城市就業競爭壓力的加劇，戶籍制度對就業市場的影響就更為明顯，調查主要涉及戶籍制度對就業機會、收入差異和職位晉升的影響三方面。調查顯示(見表3)，在這三個方面，戶籍對就業機會影響最大，平均分值達到3.56分。其次是對收入的影響，平均分值達到3.20分。即使不存在人為的歧視，同工不同酬的現象仍隨處可見。定量研究進一步顯示，戶籍歧視能解釋工資收入差異的20% －30%［18］。最后是對職位晉升的影響，平均分值達到3.12分。上海作為特大型城市，由于戶籍制度改革緩慢，由此形成的就業身份歧視就相對嚴重。調查顯示，56.76%的被訪者對于就業中只招上海本地戶籍的規定感到不公平，其中外地戶籍的被訪者對這一規定感到不公平比例高達72.48%。相比較，年輕者(30歲及以下)認為不公平的比例(62.08%)要遠高于中老年(46歲及以上，40.48%)，高學歷者(大專以及以上)認為不公平的比例(57.88%)要遠高于低學歷者(高中及以下，52.59%)。顯然，現有城鄉戶籍制度對非上海籍高學歷且年紀輕者的影響最大。

表3 戶籍制度對被訪者就業影響的分布 單位:%

在問及“您認為放開上海戶籍管制，是否會有大量外來人員涌入滬?”，有90.63%的被訪者給出肯定回答(見表4)。但就影響程度看，平均分值達到3.86分，相比較，既得利益者的擔心明顯高于潛在進入者。中老年者的擔心要明顯高于年輕者，高學歷者的擔心也明顯高于低學歷者。現有戶籍制度的確具有社會身份的象征，這是各位被訪者都基本認同的，它不僅影響就業機會的平等，而且影響到收入差異，更影響到一個人的職業發展。可見，放松戶籍管制的擔心并不在于人們表面上所認為的“城市病”，而更多的可能是既得利益集團的阻擾。

表4 對上海戶籍管制放開的人流沖擊影響評價 單位:%

在問及“如果曾是外地人，您選擇來滬工作的主要動因?”，有71.69%的被訪者首選的是上海發展機會多，其次是上海收入高(見表5)。這一排序與被訪者的戶籍、年齡以及學歷基本無關。顯然，“發展是硬道理”在每一個中國人心中已生根發芽。尋找發展機會成為當前乃至未來每一中國公民生存的基石。

表5 假定你曾是外地人，來滬工作動因 單位:%

(二)戶籍制度對教育的影響

享有平等受教育的權利是憲法賦予每個公民的權利，教育機會的平等是實現社會平等的基本前提，也是衡量社會文明程度的重要指標。但現實告訴我們，目前教育機會不平等正在導致嚴重的社會階層分化、貧富差距擴大和社會不平等。基于戶籍制度分配教育資源，從而高考“同分不同校”、外地子女就學難以及教育資源分配不平等已成為人們關注的民生熱點問題。目前，戶籍制度對高考的影響是最大的，因為原則上只有高考必須回原籍參加考試。如果上海取消中、高考的戶籍限制，為人父母中有65.41%的人愿意將小孩送到上海來接受教育(見表6)，有24.21%的人選擇視情況而定，只有為數極少的人選擇不愿意;而且隨著年齡的增加，愿意選擇讓孩子在上海接受教育的比例也在增加。此外，不論是高學歷還是低學歷的受訪者，他們愿意讓孩子在上海接受教育的比例都很高(高中及以下為70.33%，大專及以上為63.52%)。可見，優越的上海教育資源對人們還是很有吸引力。在選擇讓孩子在上海接受教育的兩個主要動因分別是“讓孩子接受更好的教育”(64.00%)和“升學機會較多”(30.40%)(見表7)。雖然人們對于教育資源的地區分布不合理一直存在抱怨，但對于上海基礎教育分區劃片招生的認識:有36.33%的人認為是很合理或較為合理，有28.49%的人認為是一般，有28.68%的人認為很不合理或較不合理，另有6.50%的人未予回答。在擇校問題上，人們對公辦基礎教育的選擇尤為偏好，85.49%的人選擇讓子女在公辦學校接受基礎教育，這與中國政府長期壟斷幾乎所有的教育資源有關。但教育資源的分配卻是依據戶籍進行，在城市與農村、經濟發達地區與欠發達地區，教育資源更多地傾向于城市和經濟發達地區，由此導致的受教育機會不平等現象越來越嚴重。

表6 若取消戶籍中高考限制，你會送孩子到上海接受教育? 單位:%

表7 送孩子到上海接受教育的理由 單位:%

(三)戶籍制度對社會保障的影響

在高度計劃經濟時代，“票證”將城市居民的消費納入計劃軌道，城市居民的生老病死都由國家“包辦”。改革開放后城市居民的社會保障福利雖有明顯下降，但相比自給自足的農民，他們依然享有政府提供的巨大公共福利和社會保障資源。自1978年家庭聯產承包制以來，農民除了向國家繳納各種農業稅費外，很少能享受公共福利和社會保障資源，時至今日，雖然農業稅免了，種糧食補了，但農民仍然排除在社會保障大門之外。城鄉戶籍在享受社會保障權利上的差別是巨大的，我們調查了城鄉戶籍差異對“五險一金”以及最低生活保障的影響(見表8)，從調查結果看，無論是“五險一金”，還是“最低生活保障”，其影響分值均在3.5分以上，其中最高的“最低生活保障”影響分值高達3.91分，次高的“養老保險”與“醫療保險”的影響分值在3.83－3.84分之間，最低的“工傷保險”的影響分值也在3.55分。可見，戶籍確已成為人們獲取公共福利資源的資格條件。由于各大城市的公共資源和服務都是基于戶籍為依據分配的，因此在政府能提供有限的公共資源和服務的前提下，將進城就業的農民工排除在社會保障福利大門之外也便成了理性政府追求的最優策略，因為政府也是追求效用最大化的“理性人”［19］。

五、大都市上海城鄉戶籍一體化改革取向

中國青年報社會調查中心與某門戶網站新聞中心聯合開展的一項有11168人參加的調查顯示，91.7%的人認為有必要進行戶籍改革(2008年2月26日《中國青年報》)。但反觀從中央到地方的歷次戶改，離預期目標還尚遠。事實上，中國的戶改遠遠滯后于始自1978年的改革開放進程，也遠滯后于上世紀80年代末90年代初開始的“農民進城運動”［20］。1997年底國務院有條件放開小城鎮落戶限制改革試點，標志著戶籍改革的艱難啟動，但這一項政策在全國鋪開似乎還為時尚遠，作為大城市的上海在戶籍制度，改革上更是落戶于小城鎮以及大量農民工進城的需求。從對上海的調查看，人們對城鄉分治戶籍存在的主要弊端點擊情況(見表9)，首要弊端是“造成資源分配不均”，其次是“限制公民遷徙、居住自由”，第三是“擴大了城鄉差距”，第四是“限制勞動力流動”，第五是“給生活帶來不便”。由此，他們對廢除上海城鄉二元分治的戶籍制度的認同度達到2.97分，相比較，滬外人士認同度(3.40分)顯著高于滬內人士(2.79分)，年齡長者認同度(2.54分)顯著低于年齡小的(3.18分)。受教育程度高的顯著高于受教育程度低的。可見，戶改已成為人們的共識，但過程與手段同樣重要［2］，究竟選擇什么樣的路徑改?改革的突破點和難點在哪兒?這些都是現階段上海破除城鄉二元分治管理制度亟待解決的問題，為此我們通過實地調研對民眾的期盼與政府的可能舉措做出探討。

表8 戶籍對社會保障的影響 單位:%

表9 城鄉分治戶籍的弊端選擇及制度廢除的認同度(點擊率) 單位:%

(一)戶籍制度迫切需要回歸本位，人們期待遷徙自由

對戶籍制度應具有的功能的調查顯示(見表10)，71.15%的人認為戶籍應該具備“人口登記與管理服務”的功能。由于在計劃經濟體制下，依戶籍分配資源和進行社會控制的思維模式和管理方式已深入人心，故仍有58.08%的人認為戶籍制度應具有“資源配置”的功能，有27.50%的人認為應具備“利益再分配”功能，有20.96%的人認為應具備“社會控制”功能;但與預期相反的是，當問及“您是否認為遷徙自由是個亟待解決的問題”時，有57.75%的人給予了肯定回答，且有70.00%的人認為應該將1975年《中華人民共和國憲法》中刪除的“居民有居住和遷徙自由”的條款重新寫進憲法以保障人們的居住和遷徙自由。因此，政府轉變城鄉二元管理的思維模式，讓戶籍制度恢復其本來面目應是改革的首要任務，其次應充分發揮市場在調控人口流動中的作用，弱化戶籍身上的資源配置、利益再分配功能以及社會控制功能，特別是大城市上海更應在全國起示范作用，讓大量農民工能在城市安居樂業。

表10 戶籍應具備的職能(點擊率)與遷徙自由的渴望 單位:%

(二)公共資源與服務配套設施應與戶籍制度改革分階段同步推進

在戶籍制度改革中，最受關注的莫過于戶籍制度隱含的各種各樣的不同權利［21-22］，這些權利也成為各大城市落戶政策的門檻，城市能提供的權利越多，門檻條件也越高。深化改革的關鍵，在于把掛靠在戶口之上的教育、醫療、社會保障等諸多公共服務和福利與戶口類型剝離［23］。彭希哲等(2009)［5］提出，“城市落戶改革的本質是決策者放棄以限制人口自由遷移的權利及其相關的社會福利來實現經濟發展與社會穩定的工具性目標，將農村進城人口的權利保障及其正義性置于政策目標中的優先地位”。但也有研究指出這種公平性導向的改革導致地方政府面臨公共資源供給的壓力，協調公共資源地區之間的配置是推進城市落戶改革的關鍵①有學者推算，為了新增加1個真正意義的城市人口，城市政府需要付出人均20萬元的各種城市綜合配套投資(鐘偉，2009)。而在絕大多數城市，這種投資規模并不能被地方財政收入完全消化。。其實，這種擔心并非沒有道理，鄭州戶籍新政被人們冠以“最徹底”的戶改，但最終卻以重返戶籍控制而結束，最大的經驗教訓表面上在于城市公共資源和服務的供給不足，然而深層根源之一卻是地方政府在單純追求提高城市化率的過程中忽視了對城市公共服務資源的供給。鄭州戶改的實踐已經證明:在法律上取消城鄉居民的戶口差異可以“一蹴而就”，而使進城農民享受同等的權利和福利卻難上加難［2］。中國戶籍制度的獨特之處在于依附在戶籍之上的各種權利和福利在城鄉居民之間的二元安排，但在有限的地方財政所能提供的公共資源的前提下，應該與戶籍制度改革分階段同步推進。調查顯示，人們對進城最迫切需要政府提供幫助的幾個問題點擊率排序為:住房(48.47%)，醫療(46.32%)，子女教育(25.85%)，土地轉讓費用補償(13.64%)，養老保障(11.85%)，農村住房賠償(11.49%)，城市融入(8.44%)，就業(5.92%)，最低生活保障(4.67%)。由此可見，改革現存戶籍制度是必須的，但要注意改革的力度和順序，借鑒已有的改革經驗和教訓，采用增量改革方式，按緊迫程度，分批分層次地逐漸給予解決，最后實現真正的城鄉戶籍一體化。

(三)降低入城門檻，讓市場調控人口流動

改革開放以來，隨著權利的下放，中央嚴控“農轉非”指標逐漸被地方的“入城門檻”條件所取代，雖說是一種進步，但對于大多數農民工而言大城市的門檻條件仍是“天花板”高度。據調查顯示，許多大城市的入城條件主要是基于人才、投資商以及城市近郊失地農民而設，真正能達到門檻條件的農民工幾乎很少。2009年的上海“戶籍新政”，即滿足一定條件的居住證持有者可以申領上海戶籍。但實地調查顯示，人們對上海戶籍制度及變革的了解程度很低，對戶籍制度變革非常了解的只占9.49%，比較了解的占12.59%，一知半解的占25.55%，較不了解的占19.71%，完全不了解的占32.66%;對目前上海落戶條件及相關手續了解程度更低，非常了解的只占4.67%，比較了解的占9.52%，一知半解的占28.19%，較不了解的占21.18%，完全不了解的占36.45%。對2009年戶籍新政了解的就更不清楚了(見表11)，非常了解的只占4.06%，比較了解的占8.52%，一知半解的占18.86%，較不了解的占14.20%，完全不了解的占54.16%。我們進一步調查了人們對申領上海戶籍的門檻條件的認同度，總體上感覺認同度較高。新政所列5條的平均認同度分值均在3分以上，最高的“無違法記錄”，分值達3.78分;其次是“納稅要求”，分值為3.58分;第三是“繳納社保時間”，對繳納時間需7年的認同度分值為3.39分;第四是“中級職稱要求”，分值為3.36分;最低的是“持證時間”，對持證累計7年的認同度分值僅3.33分。對新政所列條件認同度較高的結果之原因，我們認為有兩種可能:一是與本次調查的受訪者學歷偏高且半數以上為上海本地戶籍相關②2009年上海出臺戶籍新政，規定持有《上海市居住證》滿七年以上人員，可有條件轉為上海市常住戶口，這里的“有條件”是指應當同時符合以下5條:(1)持有《上海市居住證》滿7年;(2)持證期間按規定參加本市城鎮社會保險滿7年;(3)持證期間依法在本市繳納所得稅;(4)在本市被聘任為中級及以上專業技術職務或者具有技師以上職業資格，且專業及工種對應;(5)無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。此外，還實行總量調控，對符合條件的持證人員按規定排隊輪候辦理，超出當年調控人數總額的，依次轉入下一年度辦理。，二是人們可能認為戶籍新政中規定的條件太高了，于是選擇“無所謂”的人較多。從2009年上海戶籍新政規定的入城門檻條件看③本地既得利益者更可能傾向于讓政府設置較高的進城門檻，防止本地福利外流。，這些條件顯然不是針對大量農民工，而是基于人才特設的，對農民工而言在上海安居樂業的路還很漫長。改革開放后，雖然人口流動不受限了，上海作為大城市同樣沒有限制農民工進城，但關鍵在于為進城農民工提供了什么。許多人理所當然地認為一旦放松大城市戶籍管制，大批外地人會涌進大城市，從而帶來“城市病”，但我們更應該看到市場在調節人口流動中的作用，大量外地人進入上海的主要原因在于“上海發展機會多”和“收入高”。一旦放開戶籍管制，人口在城鄉間自由流動，勢必使得城鄉勞動力收入均等化。隨著城市生活成本上升，城鄉勞動力市場將重新優化配置，這也正是美國“自由”管理人口流動的本質。

表11 人們對上海戶籍新政的了解及認同度 單位:%

(四)關注外來人口的城市融入問題

上海是全國生育率下降最早、生育率最低的地區，也是全國人口老齡化最嚴重的城市，但嚴重的人口老齡化問題并沒有對上海社會經濟發展在全國的領先地位產生影響，原因在于大量外來人口的流入，特別是年齡在18－49歲之間的中青年勞動力［16］，使得上海城市老齡化問題得到很大的緩解。2010年上海常住外來人口占全部常住人口的39.00%，可以說外來人口對上海人口結構和社會經濟發展做出了巨大貢獻。但由于戶籍制度的限制，這些外來人員長期被排除在上海政府為城鎮居民提供公共服務和社會保障等福利大門之外。對非上海戶籍人口的調查顯示，如果放松戶籍限制，只有35.81%的人明確表示“愿意”到上海來定居生活，有54.73%的人要視情況而定，還有9.46%的人明確表示“不愿意”。顯然這一回答結果比我們想象的要少，放松戶籍管制對上海人口擴容的沖擊要小得多①當然由于影響流動遷徙的因素很多以及調查樣本的限制，此處的結論僅供戶籍制度改革參考之用。。盡管我們也知道，從意愿到行動還有很多不確定因素，但一般的考慮，放松戶籍管制所帶來的人口沖擊可能會比想象的要輕得多。讓外地人移民到上海，除了工作外，與上海本地人的融合就成為一個重要問題。盡管我們知道，上海包容性比較強，但包容中似乎也有排外傾向，這可以從被訪者的回答中得到印證。有22.30%的外地人認為上海本地人有排外傾向，有32.43%的人認為上海本地人“有點”排外，兩項加起來近60%。可見，上海作為國際化大都市在平等地接納外地人時也存在一定的歧視和偏見。但若真正進入上海，可能這種歧視會逐步被淡化。這可以從被訪者對在上海生活的滿意度調查結果得到印證(見表12)，總體上還是比較滿意，五分制的評分分值達到3.39分，應當說是一個不錯的分值。細觀察，在所列4項滿意度評價中，最滿意的是上海的社會治安，分值達到3.75分;其次是工作環境，分值達到3.64分;第三是收入水平，分值為3.37分;最差的是居住環境，分值只有3.18分。顯然，高房價是阻擋外地人進入上海的一道重要屏障。

盡管有這樣那樣的困難，外地人在上海依舊非常多，其中一個重要原因是上海有較多的發展機會，收入也高，吸引了許多外地人來滬工作。但由于戶籍制度的限制，始終不能安居樂業于上海，這使得他們對上海的感覺，把上海首先看作是其“打工謀生的地方”(38.56%)，當然，也有20.26%的外地人把上海看作是自己“實現理想的地方”，還有同樣多的人則把自己看作是“過客”，把上海作為“第二故鄉”看待的占14.38%。外地人在上海工作與生活，認同上海是一個重要因素，但也無法掩蓋他們在上海面臨的困難。從調查看，他們在上海生活的最大障礙在于“生活開支太大”(69.13%)與“無法照顧家人”(39.60%)，當然，“工作太辛苦”(16.78%)、“學歷不高”(15.44%)、“住房條件差”(14.09%)以及“子女教育”(9.40%)、“缺乏外出經驗”(8.05%)和“工資收入有限”(6.71%)也是他們在上海求職面臨的障礙。上海現在已經吸納的外來勞動力對支持上海社會經濟發展和養老保障的作用非常大，但未來他們終將會變老，上海是否愿意采取某種方式拆除外來人口與本地人口之間的“藩籬”，給予同等對待，不僅對穩定外來人口的軍心，而且對今后吸納更多外來人口有重要的示范作用［16］。在這一方面，2009年上海戶籍新政規定中表現的十分謹慎，顯然不能滿足絕大多數常住外來人口的需求。由此，進一步改革戶籍制度已成為上海社會經濟發展向縱深推進的關鍵。

(五)上海若要控制人口規模，相對合理的入滬條件

當然，我們也不可否認，類似上海這樣的國際化大都市，進行有序人口管理是非常必要的。完全放開戶籍管理可能在短期內會受到外來人口的

沖擊，但如果不能放開戶籍管理，運用什么手段進行調控管理會更合理?被訪問者的回答給了我們一些啟示。從表13可以看出，擁有“穩定的工作或收入來源”和“良好的受教育程度”應是市政府確定能否入滬的首選條件;擁有“精湛的技術水平”和擁有“固定的居住條件”應是市政府確定能否入滬的次選條件;屬于“緊缺專業”和被認定為“人才”的應是市政府確定能否入滬的三選條件。當然，專業與人才的概念需要有一個好的評價體系，否則會將人才流動與引進引向一個扭曲的方向。我們對2009年新政中專門針對滬籍普通高校應屆畢業生就業落戶條款的調查就深有體會。該條款規定，畢業就業落戶上海需要進行4個方面的綜合評定，一是畢業生要素打分，二是畢業生導向

要素打分，三是用人單位要素打分，最后是標準分計算。從這一條款認同度的統計結果看(見表14)，被訪者對4個方面的打分認同度均比較高，分值在3.41－3.78分之間;其中畢業生要素和用人單位要素的認同度最高，分別達到3.78分和3.73分，畢業生導向要素的認同度相對次之，分值為3.43分，認同度最低的是標準分的計算，分值只有3.41分。單純從認同度的分值看，也許這一政策被認同，但接下來的調查結果卻讓我們難以理解，當問及“您認為非上海生源戶籍應屆畢業生評分落戶的規定合理與否?”有97.10%的被訪者給出否定回答，且這一答案與樣本的個人特征相關性較弱。之所以如此，依我們看，前面的認同度評價是一種無奈的結果，真實的想法應是后者。對此被訪者給出的理由:首先是該政策會造成就業機會不平等，點擊這一理由的被訪者占到半數以上(51.14%);其次是該政策會給畢業生造成心理歧視，點擊這一理由的被訪者占到1/3強(35.23%);第三是該政策會加大收入差距，點擊這一理由的被訪者占到1/4(25.00%);第四是該政策本意是引進人才，實際會造成人才流動的限制，點擊這一理由的被訪者占到1/5強(22.73%)。從這些理由的點擊情況可以看出，管理者“閉門造車式”的政策出臺，結果必然是扭曲的。就農業經濟管理專業而言，因被上海市政府列為非緊缺專業，畢業生要素導向打分上較其它專業處于明顯劣勢，為此把許多優秀的農業經濟管理學生擋在了上海大門之外，許多市區農業部門想要該專業的生源卻因此被拒。這不能不說是戶籍制度的一個悲哀。

表12 非上海戶籍被訪者對上海的滿意度評價 單位:%

表13 若上海必須控制人口，則相對合理的進滬條件(點擊率) 單位:%

六、總結

總之，在人口流動化時代，現有戶籍制度的人口登記和管理的本位功能正在逐漸失效，而其本不該具有的公民身份和社會地位的角色卻在實踐操作過程中不斷被強化，現已被各級政府演化為藉以分配社會資源和利益的憑證。城鄉二元戶籍分治管理制度不僅在宏觀上割裂了城鄉社會經濟發展的紐帶，造成城鄉差距不斷擴大，而且在微觀上造成了城鄉居民在公共資源和服務上獲取的不平等，是整個社會不平等的制度性根源之一，在統籌城鄉發展的背景下改革現有戶籍制度讓其回歸本位已成為各界共識。但反觀歷次戶改，無論是上世紀90年代末放松小城鎮落戶限制，還是新千年伊始的鄭州、石家莊等中等城市的戶籍新政，抑或是近年來將關注點落在新生代農民工身上的成渝戶改，以及大城市上海戶籍新政，都未觸動城鄉戶籍分治控制人口自由流動的“核”，因為外地流動人口仍被排除在本輪改革之外。戶改的堅冰雖已破，但仍舉步維艱，究其原因固然很多，根源在于城鄉二元戶籍分治管理過程中“只用不養、用完就甩”的“二元”思維模式，城鄉戶籍一體化改革本質在于實現城鄉公共服務均等化，確定“誰用誰養”的人口城鎮化模式，也即將“人口制度紅利”所產生的外部性成本納入城鎮化過程①目前就業于大城市的大量流動人口在獲取就業、住房、教育、醫療、社保等公共服務資源和福利方面與本地市民存在巨大差距，這是中國傳統的城鄉二元戶籍制度之使然，因此，目前城市的繁榮與其說是“人口紅利”還不如說是“人口制度紅利”所產生的制度績效。，城鄉戶籍一體化改革難就難在這，“誰用誰養”的人口城鎮化模式迫切需要頂層設計，目前各地的戶改政策“五花八門”，勢必為以后城鄉戶籍一體化改革埋下隱患。當然，城鄉戶籍一體化改革不是“單邊突擊”，而是一個系統工程，我們不能指望一步到位，而是需要將與戶籍掛鉤的教育、就業、醫療、社會保障和福利等配套性措施按照人們需求的緊迫程度分批分階段地各個擊破，逐步實現城鄉公共服務均等化。

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